VII SA/Wa 262/21

VII SA/Wa 262/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 97 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o. o. z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" sp. z o. o. z siedzibą we W. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] zawieszające postępowanie administracyjne - utrzymał w mocy to postanowienie.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta [...] (dalej jako "Starosta") decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[..]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (dalej: "inwestor", strona skarżąca", "skarżąca spółka") pozwolenia na budowę: farmy wiatrowej [...], 12 turbin [...]V110 o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW wraz z infrastrukturą - placami montażowymi, drogami dojazdowymi, zjazdami z dróg publicznych, liniami SN wraz z kanalizacją światłowodową oraz stacją GPZ (w której skład wchodzą: budynek stacji, droga wewnętrzna i chodnik, bramki linowe, konstrukcje pod aparaturę wraz z fundamentami, fundament pod transformator mocy, transformator potrzeb własnych, dławik, baterie kondensatorów oraz agregat, sieci kablowe elektroenergetyczne, kanalizacyjne deszczowe i sanitarne oraz telekomunikacyjne, plac parkingowy przed budynkiem nastawni, zbiornik na nieczystości, zbiornik na wody opadowe) na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] zmienił ww. decyzję zatwierdzając zamienny projekt budowlany turbiny [...]o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW.
Inwestor pismem z dnia 13 września 2019 r. zwrócił się ponownie z wnioskiem o zmianę ww. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie: zmiany 12 turbin [...]o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW na 12 turbin [...] o wysokości 132 m i maksymalnej mocy zainstalowanej do 3,0 MW wraz ze zmianą lokalizacji turbin EW8 i EW 10, zmianą średnicy fundamentu, zmiany wysokości całkowitej farmy ze 180 m na 188 oraz zmianą sposobu posadowienia ze względu na rozwiązania konstrukcyjne wieży.
W trakcie postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem liczni właściciele nieruchomości gruntowych położonych na terenie wsi [...], [...], [...], [...] i [...] złożyli wnioski:
- o dopuszczenie jako strona do ww. postępowania,
- o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestycja nie została rozpoczęta,
- o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie wygaszenia ww. decyzji.
Starosta [...] pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. znak: [...], powołując się na art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Wojewodzie [...] przedmiotowy wniosek inwestora o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r., wskazując, że to Wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku
Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Starosta [...] przekazał według właściwości do Wojewody [...] wniosek J. E. z dnia 9 kwietnia 2020 r. wnoszącej o stwierdzenie wygaśnięcia ww, decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 roku.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 82 ust.3 p.b. wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty.
Dnia 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020, poz.981 z późn. zm ). która w art. 9 pkt 2 dokonała zmiany art. 82 ust.3 p.b. poprzez dodanie w art.82 ust.3 po pkt 5a - pkt 5b. Zgodnie z art.82 ust.3 pkt 5b ww. ustawy wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Stosownie zaś do art. 162 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji.
W przepisach przejściowych ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, uregulowano kwestie związane z właściwością Starosty w sprawach wszczętych i nie zakończonych w zakresie wydania pozwolenia na budowę oraz zmian decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uregulowano tam natomiast zagadnień związanych z kwestią stwierdzania wygaśnięcia decyzji ostatecznych w ww. zakresie.
Organ I instancji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia została wydana przez Starostę [...] na podstawie przepisów sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co prowadzi do uznania, iż nowelizacja przepisów prawa materialnego w zakresie zmiany właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydanej przed tą nowelizacją. Mając powyższe na względzie, Wojewoda [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego i wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Do dnia dzisiejszego postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji nie zostało zakończone.
Wojewoda podniósł, że wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie nie zakończonego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następstwem prawnym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji byłaby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej zmiany, które polegałoby na umorzeniu na podstawie art. 105 § 3 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oznaczałoby bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, zatem wynik postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego. Wobec braku rozstrzygnięcia (które ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu) warunkującego orzeczenie merytoryczne w sprawie, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało zawiesić postępowanie w sprawie do czasu ustąpienia przyczyny jego zawieszenia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...]
sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Zarzuciła niewystąpienie przesłanek zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącejj Wojewoda w żadnej części zaskarżonego postanowienia nie wskazał, ani nie sprecyzował zagadnienia wstępnego, ze względu na które zawieszono niniejsze postępowanie - nie wskazał żadnej sygnatury akt sprawy, nie sprecyzował nawet w sentencji postanowienia przyczyn zawieszenia, ani okresu, na jakie to zawieszenie następuje. Skarżąca spółka nie wie, czy jakiekolwiek postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest w toku, co również nie wynikało z treści zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie początkowo wskazywano, że postępowanie toczyło się pod znakiem:
[...], niemniej, wobec treści postanowienia oraz uzyskiwanych informacji, spółka nie miała pewności, czy takie postępowanie jest w toku. Takie działanie skarżący uznał za sprzeczne z zasadami nie tylko działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, lecz również z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa.
Ponadto skarżąca spółka wskazała, że między postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia na budowę a postępowaniem w sprawie wygaśnięcia tego pozwolenia nie występuje taka zależność, która pozwala uznać, że kwestia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest wobec niniejszego postępowania zagadnieniem wstępnym. Jeżeli nawet decyzja w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę byłaby dla skarżącej spółki niekorzystna, to bez względu na to, czy zapadłaby przed czy po zmianie pozwolenia na budowę w niniejszym postępowaniu, skutek byłby taki sam. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza zdarzenie, które już nastąpiło. Bez względu więc na to, kiedy dojdzie do zakończenia niniejszego postępowania, to w przypadku ewentualnego niekorzystnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, spółka i tak nie mogłaby zrealizować inwestycji.
Skarżąca podniosła, że zagadnienie wstępne występuje wtedy, gdy jest rozstrzygane przez inny organ lub sąd niż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. A contrario, skoro niniejsze postępowanie oraz postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę prowadzone są przez ten sam organ (Wojewodę [...]), to z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mamy do czynienia.
Ponadto skarżąca spółka wskazała na możliwość zastosowania art. 100 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej nawet jeśli uznać, że jakiekolwiek zagadnienie wstępne występuje, nie powoduje to a priori konieczności zawieszenia postępowania. Wojewoda [...] może bowiem, stosownie do treści art. 100§2 k.p.a., rozstrzygnąć tę kwestię we własnym zakresie - w szczególności mając na względzie okoliczność, że dysponuje stosownym materiałem dowodowym. W przypadku znaczącego opóźnienia w niniejszym postępowaniu, spółka zmuszona byłaby realizować pozwolenie na budowę w obecnym kształcie. Szkoda dla interesu społecznego wyraża się nie tylko w wyżej opisanym fakcie, że nowe turbiny wynikające z pozwolenia zamiennego będą korzystniejsze dla środowiska. Niezmienienie pozwolenia na budowę będzie oznaczało również niższe wpływy do budżetu gminy z tytułu podatku od nieruchomości. Zastosowanie systemu masztowego nadającego się do turbin [...] oznacza dwukrotnie wyższe wpływy z tytułu tego podatku (skarżąca szacuje, że przy turbinach [...]podatki z tego tytułu przedstawiałyby wartość dwukrotnie niższą niż przy turbinach [...]).
Ponadto zdaniem skarżącej dalsze wydłużanie procesu inwestycyjnego naraża ją na ogromne straty finansowe. Od września 2019 r. inwestor nie jest w stanie uzyskać decyzji w sprawie zmiany Pozwolenia na budowę, dodatkowo - toczą się jeszcze inne postępowania, będące de facto na bardzo wczesnym etapie postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy", "GINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody [...].
GINB wyjaśnił, że z treści uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2020 r., znak: [...], wynika, że przyczyną zawieszenia ww. postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...], jest niezakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że pismem z 30 lipca 2020 r., znak: [...], zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Starostą [...] w kwestii organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...].
W ocenie organu odwoławczego postępowanie o wygaśnięcie decyzji stanowiło w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem mogło stanowić podstawę do zawieszenia postępowania.
GINB podzielił ponadto stanowisko organu wojewódzkiego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2020 r., odnośnie tego, że następstwem prawnym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji byłaby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej zmiany, które podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oznaczałoby bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, zatem wynik postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego. Zdaniem GINB przeprowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę [...] uzależnione było od uprzedniego zakończenia postępowania o wygaśnięcie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że o niemożliwości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. świadczy tożsamość organu prowadzącego postępowanie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowania o wygaśnięcie decyzji, GINB wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się jeszcze, który organ (Wojewoda [...], czy Starosta [...]) jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty z [...] maja 2013 r.,. Wobec tego nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie organ wojewódzki jest właściwy do orzekania w obu ww. postępowaniach.
Odnosząc się do możliwość samodzielnego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego w myśl art. 100 § 2 k.p.a. z uwagi na niebezpieczeństwo wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przepis art. 100 § 2 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb postępowania organu w razie pojawienia się w sprawie zagadnienia wstępnego. Jego zastosowanie ma miejsce w sytuacjach, gdy zostanie udowodnione wystąpienie jednej z sytuacji wyliczonych w art. 100 § 2 k.p.a. Lecz od uznania organu zależy ocena wystąpienia danej przesłanki. Skarżąca poważną szkodę dla interesu społecznego upatruje w tym, że byłaby zmuszona realizować inwestycję według pierwotnego pozwolenia na budowę, zaś nowe turbiny mają być korzystniejsze dla środowiska a zastosowanie systemu masztowego spowodować ma wyższe wpływy do budżetu gminy z tytułu podatku od nieruchomości. W ocenie GINB okoliczności wskazywane przez skarżącą spółkę nie są na tyle istotne, aby mogły świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia znaczącej szkody dla interesu społecznego. Nie sposób zatem przyjąć, że szkoda ta mogłaby mieć charakter szkody niepowetowanej.
Z tym postanowieniem nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], która pismem datowanym na 7 stycznia 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, podczas gdy w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego;
2. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu wskazanego przepisu k.p.a., w sprawie dotyczącej zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., jest sprawa w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, w której dodatkowo organem właściwym jest ten sam organ administracji publicznej, co doprowadziło do nieprawidłowego utrzymania przez GINB postanowienia Wojewody w mocy, zamiast jego uchylenia;
3. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody, pomimo faktu, że Wojewoda [...] nie wskazał w treści rozstrzygnięcia przyczyn zawieszenia postępowania, a w szczególności zagadnienia wstępnego, które w ocenie Wojewody wystąpiło w sprawie, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy postanowienia Wojewody, zamiast jego uchylenia;
4. naruszenie przepisu art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym, w tym przypadku w postępowaniu zażaleniowym, brak poddania rzetelnej i wszechstronnej ocenie zarzutów sformułowanych w zażaleniu spółki na postanowienie Wojewody, zaniechanie poddania ocenie wszystkich okoliczności sprawy;
5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie przejawiający się w pominięciu faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r., II OW 147/20, wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, brak odniesienia się i poddania ocenie przedłożonych dowodów potwierdzających, że nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a w szczególności protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 czerwca 2020 r.,
6. naruszenie art. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, z jakiej przyczyny GINB uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, błędne wskazanie na organy niewydające rozstrzygnięć w sprawie, jak też pominięcie faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r., II OW 147/20, wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął kwestię, że postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. (tj. jeszcze przed wydaniem postanowienia GNB) w sprawie II OW 147/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga winna być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie praz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiada przepisom prawa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] zawieszające postępowanie administracyjne sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydanej na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. udzielającej pozwolenia na budowę: farmy wiatrowej [...], 12 turbin [...]V110 o wysokości 125 m i mocy 2,2 MW wraz z infrastrukturą - placami montażowymi, drogami dojazdowymi, zjazdami z dróg publicznych, liniami SN wraz z kanalizacją światłowodową oraz stacją GPZ (w której skład wchodzą: budynek stacji, droga wewnętrzna i chodnik, bramki linowe, konstrukcje pod aparaturę wraz z fundamentami, fundament pod transformator mocy, transformator potrzeb własnych, dławik, baterie kondensatorów oraz agregat, sieci kablowe elektroenergetyczne, kanalizacyjne deszczowe i sanitarne oraz telekomunikacyjne, plac parkingowy przed budynkiem nastawni, zbiornik na nieczystości, zbiornik na wody opadowe) na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...], gmina [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: nr [...].
Na wstępie należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ż gramatyczna wykładnia cyt. przepisu wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że z "zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ" (B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 378 ). Przyjęcie wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten sam organ prowadziłoby do niedopuszczalnej interpretacji ustawy i stanowiłoby wykładnię contra legem. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na racjonalny aspekt komentowanej normy w sytuacji bowiem, kiedy rozstrzygającym w sprawie administracyjnej i w innej sprawie z nią związanej jest ten sam organ, zawieszenie postępowania będzie jedynie stanowiło nie tylko nie znajdującą oparcia ani w komentowanym, ani w żadnym innym przepisie przeszkodę postępowania, lecz będzie nieuzasadnione. W takim przypadku organ administracji, oceniając rozwiązanie określonego zagadnienia prawnego jako mającego charakter wstępny dla prowadzonego postępowania administracyjnego, powinien zorganizować swoją pracę w odpowiedni sposób służący prawdzie obiektywnej, zasadzie szybkości i prostoty postępowania przy możliwym ze względu na interes społeczny uwzględnieniu interesu strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn.. akt II GSK 1181/10, LEX nr 1151566).
W niniejszej sprawie słusznie wskazała strona skarżąca, uszło uwadze organu odwoławczego, że przed datą wydania zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 147/20, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. NSA wskazał, że ustalenie właściwości rzeczowej w zakresie wygaśnięcia mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga wskazania, że jest to nowa sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Właściwość rzeczową ustala się zatem na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja sprawy wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jako nowej sprawy ma znaczenie dla wykładni przepisu przejściowego ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Według art. 16 ust. 1 tej ustawy "sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych (...) są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Sprawa wygaśnięcia mocy decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawą mieszczącą się w katalogu spraw o pozwoleniu na budowę. Przesądza o tym jednoznacznie zamieszczenie regulacji wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w rozdziale IV "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" ustawy - Prawo budowlane. Właściwość rzeczową ustala się zatem na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 5b p.b..
NSA podkreślił, że bezspornym jest, iż wniesiono o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 roku, po wejściu w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wniosek został złożony 9 kwietnia 2020 r. - oznacza to, że sprawę wszczęto po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy, nie ma zatem podstaw do stosowania art. 16 ust. 1 ww. ustawy dotyczącego ustalenia właściwości w sprawach wszczętych i niezakończonych. Przesądza to o ustaleniu właściwości w sprawie na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 5b p.b.. Do rozpoznania wniosku J. E. właściwy jest Wojewoda [...].
W świetle brzmienia ww. postanowienia NSA uznać należy, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zarówno do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] jak i wniosku J. E. o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji właściwy był ten sam organ – Wojewoda [...]. Tym samym nie jest spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania, tj. wymóg prowadzenia obu postępowań przez inne organy. W związku z tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może stanowić przesłanki zawieszenia niniejszego postępowania. Tym samym nie mogło się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji.
W ocenie Sądu w świetle powyższego brak jest konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skarżącej spółki.
Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.