VII SA/Wa 2611/19

VII SA/Wa 2611/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Monika Kramek
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 592/21 - Wyrok NSA z 2023-11-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 par 1 kpa
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi U.M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1133; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzaniem wód opadowych) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu [...] września 2011 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo M.K. i M. M. (właścicieli posesji od strony północnej działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]), informujące o "sztucznym spuszczaniu wód opadowych na ich działki z nieruchomości przy ul. [...]".
W dniu [...] października 2011 r. PINB przeprowadził kontrolę na ww. działce, podczas której ustalił, że cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zostały zrealizowane na podstawie decyzji [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Wody opadowe z budynków odprowadzone są bezpośrednio na teren, bez pośrednictwa dołów chłonnych, czy zbiorników retencyjnych. W trakcie oględzin ustalono również, że działka nie jest wyposażona w kanalizację deszczową.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], PINB nałożył na właścicieli – A. K., T. K., K. S., M. O., T. K., L. K., A. C. - obowiązek wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy północnej działki w ten sposób, aby uniemożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki nr ew. [...] na działki sąsiednie po stronie północnej i zachodniej oraz wykonania dołów chłonnych, do których odprowadzana będzie woda opadowa z dachu budynku.
W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], PINB nałożył na właścicieli budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (A. K. i T. K.) obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył T. K..
[...] WINB decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2012 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] WINB decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na właścicieli budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] określonych obowiązków.
Na ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i T. K..
[...] WINB - w ramach autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], uchylił w całości własną decyzję z [...] listopada 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] października 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skargę na decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2014 r. wniósł M. M..
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydaną w trybie autokontroli decyzję WINB z [...] stycznia 2014 r. uznając, że decyzja ta została wydana w innym zakresie niż domagała się tego strona skarżąca, a więc naruszała art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z tym wyrokiem zaktualizowała się skarga A. i T.K. na decyzję WINB z [...] listopada 2013 r., po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15, uchylił zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2013 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu powiatowego z [...] października 2012 r.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na przedmiot postępowania – zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu i odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku, na działce nr ew. [...], z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, a następnie wskazał, że organ nie wykonał wytycznych Sądu sformułowanych w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 213/13), gdyż nie przeprowadził samodzielnych ustaleń co do prac przeprowadzonych po zakończeniu budowy – nie przeprowadził postępowania uzupełniającego i nie ustalił jakie prace miały miejsce po zakończeniu budowy. Podniósł także, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii z kwietnia 2013 r. wyprowadzając z jej treści wniosek odmienny, niż z niej wynika. Formułując wytyczne Sąd wskazał, że nadal istnieje potrzeba poczynienia niezbędnych ustaleń, które powinny obejmować swoim zakresem nie tylko to, czy po zakończeniu inwestycji na przedmiotowej działce były prowadzone prace budowlane mogące w sposób negatywny wpływać na stosunki wodne na tym terenie, ale też, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza – czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa.
Zanim zapadł powyższy wyrok, PINB decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...] (w związku z decyzją WINB z [...] stycznia 2014 r. wydaną w trybie akutokontroli) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]gm. [...].
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli między innymi U. i M. M..
Zaskarżoną w sprawie decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że właściciele działki nr ew. [...]. A. i T. K. podwyższyli teren swojej działki. Potwierdza to złożona do akt opinia z kwietnia 2013 r. sporządzona przez dr inż. W. R. – Rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych. W opinii tej wskazano, że "na działce o nr ew. [...] stwierdzono 20 centymetrową warstwę nasypu niekontrolowanego, wykonanego z piasku sypkiego i kamieni, czyli z gruntów o wysokim współczynniku filtracji, łatwo infiltrujących wodę w głąb do gruntu (...)." Jednocześnie [...]WINB podkreślił, że we wnioskach końcowych biegły zaznaczył: "(...) na podstawie dokonanej analizy zagadnienia, można jednoznacznie stwierdzić, że po poczynionych działaniach przez właścicieli działki nr ew. [...], w czasie deszczu miarodajnego, zakłócenie stosunków wodnych na działce spowodowane podwyższeniem terenu nie występuje i nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie. (...)." Można zatem uznać, że przedsięwzięcia poczynione przez właścicieli tej działki spełniają wymagania ust. 29 ustawy Prawo wodne i nie ma potrzeby przywracania jej terenu do stanu poprzedniego. Unormowania natomiast wymaga kompleksowe zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnych posesji przez wszystkich właścicieli działek położonych na osiedlu".
Analizując przytoczone fragmenty ekspertyzy organ odwoławczy uznał, że wykonane na działce nr ew. [...] prace nie stanowią żadnej z kategorii robót budowlanych, o których stanowi art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych [...]WINB wskazał, że samo wysypanie ziemi bez jednoczesnych prac zmierzających do trwałego związania materiału z gruntem, nie podlega nadzorowi ze strony organów administracji publicznej. Natomiast zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu, czy też kwestie odprowadzenia wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 2019 ze zm.) i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wstrzymuje terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Decyzja WINB z [...] stycznia 2014 r., uchylająca w całości własną decyzję tego organu z [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] października 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w dniu jej wydania była ostateczna w administracyjnym toku instancji.
Skargę na decyzję WINB z dnia [...] września 2014 r. wniósł M. M.. Domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu powiatowego z [...] stycznia 2014 r.
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję WINB z [...] września 2014 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. M., kwestionując go w całości i domagając się jego uchylenia.
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2011/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu Sąd odwoławczy przypomniał, że w przedmiotowej sprawie zostało wydanych szereg decyzji załatwiających sprawę, jednakże wyeliminowanych z obrotu prawnego. W sprawie zapadły cztery wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odwołując się do treści art. 153 p.p.s.a. podkreślił, że podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. W niniejszej sprawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji pominął okoliczność, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. umarzająca postępowanie administracyjne została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r. za naruszającą prawo i jako taka została wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchylenie tej decyzji nie pozostaje bez wpływu na kolejne – wydane na skutek tego rozstrzygnięcia autokontrolnego – decyzje. W tej sytuacji Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję winien wziąć pod uwagę także i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/14, czego nie uczynił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I wadliwie skupił się na pewnym elemencie postępowania administracyjnego – ocenił jedynie, że brak jest podstaw do nałożenia na A. i T. K. obowiązku usunięcia warstwy nawiezionego gruntu. Tymczasem już z wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. wynika, że organy prowadziły postępowanie dotyczące zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu: m.in. związanych z odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku) na działce nr [...] z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Powyższe znalazło także potwierdzenie w wyroku z dnia 26 października 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dostrzegł, że wyrok z dnia 26 października 2015 r. został wydany już po wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji z dnia [...] września 2014 r., jednakże okoliczność ta winna być oceniona pod kątem ewentualnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nieuczynienie powyższego spowodowało, że w jednej sprawie administracyjnej zostały wydane dwa sprzeczne ze sobą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 26 października 2015 r. (prawomocnym) Sąd nakazał organowi kontynuowanie postępowania administracyjnego i poczynienie szeregu ustaleń nie tylko co do tego, czy po zakończeniu budowy zostały wykonane prace mogące negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na tym terenie, ale i co do tego, czy inwestycja została wydana zgodnie z pozwoleniem na budowę i czy zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa. Ustalenia te Sąd nakazał poczynić z uwzględnieniem § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast Sąd I instancji co prawda wskazał na ten wyrok, jednakże ograniczył się tylko do stwierdzenia, że we ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nakładająca obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a następnie stwierdził, że organ prawidłowo umorzył postępowanie. Nie wziął jednakże pod uwagę pozostałych kwestii wskazanych w wyroku z dnia 26 października 2015 r. Reasumując Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji musi uwzględniać wszystkie wyroki wydane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1933/18, po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję [...]WINB z [...] września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, PINB uzupełnił materiał dowodowy - zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku Sądu z dnia 25 października 2018 r. W dniu [...] marca 2019 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości graniczącej z działką nr ew. [...].
Następnie, decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzaniem wód opadowych) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożył M. M..
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie PINB jest prawidłowe. Podniósł, że w wyniku ww. oględzin ustalono, że roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę według projektu zamiennego. Nie stwierdzono utwardzenia gruntu, innego niż ten, który był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Zaś roboty związane z izolacją fundamentów wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem. Z analizy projektu zagospodarowania działki z mapą inwentaryzacyjną z [...] lutego 2019 r. wynika, że teren działki nr ew. [...] został obniżony o 10 cm. Na projekcie zagospodarowania działki naniesiona jest rzędna terenu 124,2 m, natomiast na mapie inwentaryzacyjnej wysokość terenu określono na 124,1 m. Z oględzin nie można ustalić, czy grunt został wymieniony, ani czy został podniesiony. Ponadto, dokumenty (mapy) wskazują, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy teren działki nie był podniesiony, lecz obniżony, o czym świadczą określone wyżej punkty wysokościowe. (...) [...]WINB wskazał, że podczas oględzin nie stwierdzono istnienia żadnych rowów na działce, które służyłyby do kierowania wód opadowych w stronę działki nr ew. [...]. Nie stwierdzono też zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (w tym zakresie zarzut M. M. jest niezasadny). Wizualnie teren działki jest poziomy, a przy końcu działki przy granicy znajdują się ogrodnicze rabaty. Nie występuje żadne utwardzenie terenu, które nie byłoby przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, według oświadczenia T. K., wykonane zostały przez dewelopera prace naprawcze izolacji fundamentów w ramach konserwacji bieżącej oraz inne ogrodnicze związane z wymianą gruntu. Te ogrodnicze T. K. wykonywał samodzielnie. Jak wskazał organ odwoławczy, powyższe wyjaśnienie nie przeczy jego wyjaśnieniom złożonym podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2012 r. Ponadto, T. K. oświadczył w dniu [...] września 2012 r., że rabaty zostały wykonane po stronie wschodniej wzdłuż granicy, po stronie północnej rabata jest odsunięta od granicy ok. 0,3 m, aby umożliwić przepływ wody z działek wschodnich w kierunku zachodnim w pasie tej granicy. Powyższe prace ogrodnicze nie podlegają ograniczeniom w ustawie Prawo budowlane.
Ponadto [...]WINB wyjaśnił, że podczas oględzin ustalono, nie stwierdzono, aby decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony projekt budowlany był niezgodny z przepisami prawa. W projekcie w części graficznej określony został sposób zagospodarowywania wód opadowych, tj. za pomocą rynien i rur spustowych na własną posesję - na własny teren nieutwardzony, co jest zgodne z przepisem § 22 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). W ulicy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nie występuje kanalizacja deszczowa, więc projektant skorzystał z dyspozycji § 28 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, przewidując zagospodarowywanie wód opadowych na własnym nieutwardzonym terenie.
Dalej organ odwoławczy podniósł (wskazując na ustalenia PINB), że po zrealizowaniu budynku były wykonywane jedynie prace konserwacyjne polegające na naprawie izolacji pionowej fundamentów w ramach rękojmi. Po zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie wykonywano żadnego utwardzenia terenu, które mogłoby uzasadniać interwencję nadzoru budowlanego. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia - PINB wskazał, że podczas oględzin wielokrotnie przeprowadzanych na ww. działce nie stwierdzono jakichkolwiek zalań sąsiednich nieruchomości. Nie oceniono terenu jako podmokły. T.K. oraz K. S. oświadczyli, że nagranie DVD dotyczące zalania działki (w aktach sprawy) dotyczyło jednorazowego epizodu, który do dziś na przełomie ośmiu lat nigdy się nie powtórzył. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia fotograficzne i DVD tylko z 2011 r., co oznacza, że nawieziony pod uprawę roślin grunt na działkę [...] faktycznie pochłania wody opadowe.
[...]WINB podsumował, że ustalenia dokonane podczas oględzin nie dały podstawy do podważenia Opinii w zakresie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...]w obrębie [...], gmina [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z kwietnia 2013 r. rzeczoznawcy dr inż. W. R., posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane.
Organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo stwierdził, iż brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzaniem wód opadowych) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] i umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie nie zaistniały bowiem okoliczności, które uzasadniałyby nakładanie jakichkolwiek obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego.
[...]WINB dodał, że argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest zasadne dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. Podniósł również, że w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania było prawidłowe. Okoliczność, że organ nie przyznał racji argumentacji skarżącego nie świadczy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa.
W ocenie [...]WINB organ I instancji, stosownie do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/18, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, tj. oględziny w dniu [...] marca 2019 r., które pozwoliły na ustalenie, że na działce nr ew. [...] nie miały miejsca, po wybudowaniu budynku, prace budowlane, takie jak utwardzenie terenu działki, które mogłyby uzasadniać interwencję organu nadzoru budowlanego w sprawie. Przeanalizowana została również dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Ponadto organy wzięły także pod uwagę ocenę wskazaną w wyroku z 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15 i w tym zakresie ustalono, że w niniejszej sprawie miały miejsce prace polegające na wymianie gruntu (z gliny na bardziej przepuszczalny), które to nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy przywołał istotny fragment ww. opinii, w którym podkreślono, że: teren zlokalizowanego osiedla ten jest terenem płaskim z lekkim, niemal niezauważalnym spadkiem w kierunku południowo – zachodnim oraz odznacza się całkowitym brakiem sieci hydrograficznej. Nie ma również w najbliższej okolicy sztucznych urządzeń (rowów lub kanałów) do odprowadzania wód powierzchniowych. Brak jest również kanalizacji opadowej, do której można byłoby odprowadzać wody deszczowe. "Z tego powodu jest terenem nadzwyczaj trudnym pod kątem możliwości jego odwadniania" (strona 7 opinii)".
Zdaniem organu odwoławczego, PINB nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
Pismem z [...] października 2019 r. M. M. i U. M. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] września 2019 r., nr [...] [...]WINB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucili naruszenie poniższych przepisów - mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:, tj.:
– art. 6 - 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.;
– art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 2013 r. (gdy wykonywano roboty);
– § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.),
– miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] z 2008 r.,
Stanowisko skarżących na okoliczność naruszenia powyższych przepisów znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu obszernej skargi.
Skarżący opisali stan faktyczny sprawy, jaki miał miejsce od 2011 r., wskazali m.in. na: brak realizacji wytycznych wynikających z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2018 r. oraz 26 kwietnia 2013 r., nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron, przyjęcie przez organy ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym.
Do skargi dołączono: zdjęcia wykonane w 2010 r. przez T. K. z okresu przed robotami budowlanymi, zdjęcia wykonane przez K. S., zdjęcia rowu, protokół robót podpisany z developerem z [...] sierpnia 2010 r., mail K. S. z [...] sierpnia 2011 r., wnioski z Ekspertyzy prawidłowości odprowadzania wód opadowych i właściwego ich zagospodarowania na terenie działki nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...] – lokal nr [...], dwa rysunki poglądowe dotyczące skutków wykonanych robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r., nr [...], który - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z odwołaniem M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzją z [...] czerwca 2019 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzaniem wód opadowych) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane po zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/18, uchylającym zaskarżoną decyzję [...]WINB z [...] września 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Czyli w przedmiotowej sprawie ocenie podlegało, czy zalecenia Sądu z ww. wyroku zostały wykonane, a następnie czy wynik ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego dawał podstawy do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten zezwala bowiem organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a.). Czyli (jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy) gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.
W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że "w warunkach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy oraz wobec uchylenia decyzji organów obu instancji aktualne pozostają dla organu przywołane wytyczne zawarte zarówno w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. jak i w wyroku z dnia 26 października 2015 r."
Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń, co naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ale również art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wcześniejszych wytycznych Sądu i przedwcześnie w związku z tym (z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.) orzeczono o umorzeniu postępowania.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że "Zadaniem organów będzie uzupełnienie postępowania dowodowego, choćby o czynności kontrolne pozwalające na bezsporne ustalenie, czy na działce nr [...] miały miejsce, po zrealizowaniu budynku, jakiekolwiek prace budowlane, takie jak utwardzenie terenu działki, które mogłyby uzasadniać interwencję organu nadzoru budowlanego w sprawie. Organy wezmą przy tym pod uwagę dokumentację zgromadzoną do tej pory w aktach sprawy w postaci dowodów, na które wskazuje skarżący (film DVD, zdjęcia, oświadczenie T. K. zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2012 r.), ale również opinię z kwietnia 2013 r. sporządzoną przez dr inż. W. R. rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, wyprowadzając z niej prawidłowe wnioski (...)."
Oceniając zaskarżoną decyzję [...]WINB z [...] września 2014 r., w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Sąd w składzie orzekającym wskazuje:
W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że "umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie rozważył czy w sprawie nie mamy do czynienia z robotami w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak też nie odniósł się do prac wykonanych już po zakończeniu budowy - prace związane z izolacją fundamentów, wymianą gruntu z gliniastego na bardziej przepuszczający wodę, wykonanie tzw. rabat nieprzepuszczających wody. Nie wyjaśniono więc, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego."
Z kolei, w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "zwrócił uwagę na przedmiot postępowania - zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu i odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku, na działce nr ew. [...], z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, a następnie wskazał, że organ nie wykonał wytycznych Sądu sformułowanych w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 213/13), gdyż nie przeprowadził samodzielnych ustaleń co do prac przeprowadzonych po zakończeniu budowy – nie przeprowadził postępowania uzupełniającego i nie ustalił jakie prace miały miejsce po zakończeniu budowy. Podniósł także, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii z kwietnia 2013 r. wyprowadzając z jej treści wniosek odmienny, niż z niej wynika. Formułując wytyczne Sąd wskazał, że nadal istnieje potrzeba poczynienia niezbędnych ustaleń, które powinny obejmować swoim zakresem nie tylko to, czy po zakończeniu inwestycji na przedmiotowej działce były prowadzone prace budowlane mogące w sposób negatywny wpływać na stosunki wodne na tym terenie, ale też, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza -czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa."
Przy ocenie przedmiotowej sprawy (jak zalecił WSA w wyroku z dnia 25 października 2018 r.) istotna jest także opinia dr inż. W. R. - Rzeczoznawcy Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, z kwietnia 2013 r. Dla przypomnienia , w opinii tej zaznaczono, że "na działce nr ew. [...] stwierdzono 20 centymetrową warstwę nasypu niekontrolowanego, wykonanego z piasku sypkiego i kamieni, czyli z gruntów o wysokim współczynniku filtracji, łatwo infiltrujących wodę w głąb do gruntu. Warstwa ta została nasypana bezpośrednio na powierzchnię terenu, o czym świadczy zalegająca bezpośrednio pod nią warstwa humusu o miąższości 30 cm. Pod nią znajdują się nieprzewiercone do głębokości 12,7 m warstwy piasków drobnych i średnich. Świadczyć to może o tym, że wymiana gruntu gliniastego nie miała miejsca, na istniejącą powierzchnię ziemi nasypano warstwę gruntów przepuszczalnych podnoszącym tym samym poziom terenu o ok. 20 cm (...). Powiększyło to pojemność chłonną wierzchniej warstwy gruntu, co równocześnie z wyprofilowaniem działki umożliwiło zagospodarowanie spadającej na nią wody opadowej na terenie tej działki, bez kierowania jej na działki sąsiednie oraz spowolniło odpływ wody z działki. Ponadto wzdłuż ogrodzenia usytuowano rabaty, które podniesiono w stosunku do terenu o ok. 10-15 cm, wyłożono folią i obsypano korą. Tym samym, częściowo zabezpieczono sąsiednie działki, w tym również działkę nr ew. [...] przed napływem wód opadowych z jej terenu. Można zatem sądzić, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...], lecz nie spowodowała podtopień na sąsiednich działkach. Nasypanie warstwy piasków z kamieniami na terenie ww. działki zwiększyło drogę przepływu wód podziemnych, które według przeprowadzonych pomiarów prowadzi w kierunku działki nr ew. [...] i tym samym wydłużyło czas ich przepływu, co należy uznawać raczej za element pozytywny". We wnioskach końcowych biegły podkreślił iż: "na podstawie dokonanej analizy można jednoznacznie stwierdzić, że po poczynionych działaniach przez właścicieli działki nr ew. [...] w czasie deszczu miarodajnego zakłócenie stosunków wodnych na działce spowodowane podwyższeniem terenu nie występuje i nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie. Można zatem uznać, że przedsięwzięcia poczynione przez właścicieli tej działki spełniają wymagania ustawy Prawo wodne i nie ma potrzeby przywracania jej terenu do stanu poprzedniego. Unormowania natomiast wymaga kompleksowe zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnych posesji przez wszystkich właścicieli działek położonych na osiedlu". Dalej w opinii biegły wskazał, że: "Przedmiotowe działki zostały zlokalizowane na osiedlu położonym w centralnej części miejscowości [...], w czworoboku ulic [...], [...] i [...]. Teren ten jest terenem płaskim z lekkim, niemal niezauważalnym spadkiem w kierunku południowo - zachodnim. Odznacza się całkowitym brakiem sieci hydrograficznej, nie ma również w najbliższej okolicy sztucznych urządzeń (rowów lub kanałów) do odprowadzania wód powierzchniowych. Brak jest również kanalizacji opadowej, do której można byłoby odprowadzać wody deszczowe. Z tego powodu jest terenem nadzwyczaj trudnym pod kątem możliwości jego odwadniania" (strona 7 opinii).
Co istotne w sprawie, kierując się zaleceniem z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., na potrzeby niniejszego postepowania przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, tj. oględziny (w dniu [...] marca 2019 r.) posesji graniczącej z działką nr ew. [...]. W wyniku nich ustalono m.in., że roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z decyzją [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę według projektu zamiennego. Stwierdzono, że roboty związane z izolacją fundamentów wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem. Jak wyjaśnił do protokołu T. K.: roboty naprawcze izolacji były związane ze zgłoszeniem przez niego reklamacji - zostały wykonane po zawiadomieniu o zakończeniu budowy w ramach rękojmi - w okresie maj - lipiec 2010 r. Roboty te nie wymagały nowego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono utwardzenia gruntu, innego niż ten, który był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Z analizy projektu zagospodarowania działki z mapą inwentaryzacyjną z [...] lutego 2019 r. wynika, iż teren działki nr ew. [...] został obniżony o 10 cm. (...) Z oględzin nie można ustalić jednoznacznie, czy grunt został wymieniony, ani czy został podniesiony. T.K. wyjaśnił, że prace ogrodowe, (...) miały zapobiegać ewentualnemu spływowi wody z jego działki na działkę nr ew. [...]. Oględziny nie wykazały istnienia rowów na działce, które służyłyby do kierowania wód opadowych w stronę działki nr ew. [...] jak również nie stwierdzono zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (oględziny organu I instancji z [...] marca 2019 r. także nie wykazały występowania rowu). Dalej w protokole odnotowano, że "Wizualnie teren działki jest poziomy, a przy końcu działki przy granicy znajdują się ogrodnicze rabaty. Wyjaśnienie T. K. jest w zgodzie ze złożonym podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2012 r. ‘’
W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo w sprawie stwierdzono, że brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzaniem wód opadowych) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez celowe kierowanie wód na nieruchomości sąsiednie. Wody opadowe odprowadzane są na własny teren - co jest zgodne z przepisem § 28 ww. rozporządzenia. Powyższe ustalenia nie wykazały aby przy ww. robotach - po zakończeniu budowy - doszło do utwardzenia terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, tym samym roboty takie nie podlegały obowiązkowi zgłoszenia, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.
Niewątpliwie (jak wskazuje materiał dokumentacyjny) w 2011 r. doszło do zalania sąsiedniej nieruchomości, jednakże akta sprawy nie wykazały aby na przestrzeni następnych lat do takich sytuacji dochodziło. Co istotne w sprawie sam biegły wskazał, że teren na którym zlokalizowana jest inwestycja jest terenem nadzwyczaj trudnym pod kątem możliwości jego odwadniania.
W ocenie Sądu powyżej przedstawione szczegółowe ustalenia opinii oraz oględzin nie zostały skutecznie przez skarżącego podważone. A co istotne biegły stwierdził, że w sprawie "nie ma potrzeby przywracania terenu tej działki do stanu poprzedniego".
Tym samym, zdaniem Sądu, zasadnie organy stwierdziły, że w sprawie brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego.
Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Sąd uznał, że zarzuty skargi są w całości nieuzasadnione.
Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.