VII SA/Wa 2604/22

VII SA/Wa 2604/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 895/24 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 października 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.195.2022.BKW w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją znak: DOZ-OAiK.650.195.2022.BKW z 21 października 2022 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 grudnia 2021 r. znak: ZN-1.5180.23.2020 w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją z 10 grudnia 2021 r. znak: ZN-1.5180.23.2020, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) – działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 2, a także art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.
z 2021 r. poz. 710, dalej: u.o.z.) i art. 104 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w K., tj. J. S. (dalej: skarżącemu), S. S. i M. K.:
1) doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu w terminie do 31 marca 2022 r. poprzez zabezpieczenie, naprawę uszkodzeń konstrukcyjnych i remont kopuły wraz z latarnią doświetlającą nad sienią w budynku frontowym;
2) doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu w terminie do 31 grudnia 2022 r. poprzez: oczyszczenie, dezynfekcję i usunięcie występujących w budynkach grzybów i pleśni, zabezpieczenie fragmentów portali kamiennych znajdujących się w piwnicach; naprawę uszkodzeń konstrukcyjnych obiektu w postaci pęknięć, rys
i rozwarstwień oraz zdegradowanych strukturalnie elementów nośnych; przywrócenie zamurowanych okien; uporządkowanie i ograniczenie do niezbędnego minimum (wraz ze zmianą przekrojów na zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi) przewodów instalacyjnych i lokalizację ich w miejscach, jak najmniej eksponowanych uwzględniając zabytkowy charakter obiektu; remont
i rekonstrukcję w niezbędnym zakresie stolarki okiennej w budynku frontowym
i oficynach; remont zachowanej stolarki drzwiowej wewnętrznej i zewnętrznej
w budynku frontowym (dot. również opasek oraz stolarki składowanej w obiekcie, którą należy przywrócić do pierwotnych lokalizacji); rekonstrukcję stolarki drzwiowej wewnętrznej i zewnętrznej w budynku frontowym w otworach, w których nie zachowały się drzwi oryginalne, bądź wprowadzono współczesne; remont oryginalnej stolarki drzwiowej zewnętrznej w budynkach oficyn; rekonstrukcję stolarki drzwiowej w otworach, w których nie zachowały się drzwi oryginalne, bądź wprowadzono współczesne, w budynkach oficyn; remont oryginalnej ślusarki (m.in. kraty, drzwi i ramy okienne metalowe) w budynku frontowym; remont pieców kaflowych w budynku frontowym (z odtworzeniem pieców uprzednio rozebranych
z kafli składowanych w obiekcie); remont posadzek drewnianych i ceramicznych
w budynku frontowym; remont portali kamiennych w budynku frontowym; remont więźby (wraz z koniecznymi wzmocnieniami i wymianą elementów konstrukcyjnych) i pokrycia dachowego na budynku frontowym; remont pokrycia dachowego na budynkach oficyn; demontaż współcześnie wprowadzonej zabudowy (ścianki)
w sieni budynku frontowego; remont konserwatorski pomieszczeń lokali, sieni, klatki schodowej wraz ze schodami i balustradami (ubytki posadzek z płytek należy uzupełnić płytkami o tej samej wielkości, kolorze i wzorze) w budynku frontowym; konserwację wątków ceglano-kamiennych piwnic; demontaż współczesnych zadaszeń w poziomie parteru; remont konserwatorski elewacji budynków frontowego i oficyn; prawidłowe odprowadzenie wód opadowych z dachów; naprawę uszkodzeń konstrukcyjnych i remont ganków (balkonów) oraz balustrad wraz z odtworzeniem historycznej formy ich zadaszenia i uzupełnieniem ubytków płytek – płytkami o tej samej wielkości, kolorze i wzorze.
2.2. W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, że "nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, a tym samym zostały naruszone wszelkie możliwe zasady postępowania administracyjnego". Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. i wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz
o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że skala stwierdzonych uchybień w zakresie braku poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zastrzegł, że poczynienie takich ustaleń przez ten organ prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
2.3. Zaskarżoną decyzją znak: DOZ-OAiK.650.195.2022.BKW z 21 października 2022 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) uchylił w całości ww. decyzję WKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
2.3.1. W uzasadnieni tej decyzji, Minister wyjaśnił, że właściwość organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie, wynika z faktu, że budynek przy ul. [...]
w K. został wpisany do rejestru zabytków przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. decyzją z [...].04.1967 r. pod numerem [...]. Budynek
i nieruchomość, na której jest on zlokalizowany, leży w obrębie układu urbanistycznego miasta K. w granicach P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...].05.1933 r. i na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz na obszarze historycznego zespołu miasta K. uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r., a także na terenie parku kulturowego pod nazwą "[...]".
2.3.2. Organ odwoławczy ustalił, że WKZ decyzją nr 14/94 z 17.06.1994 r., nakazał skarżącemu wstrzymanie prowadzonych bez pozwolenia prac obejmujących remont kapitalny budynku frontowego i zespołu oficyn przy ul. [...] w K. Następnie po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 17.06.1994 r. organ I instancji decyzją nr [...] z [...].08.1994 r., pozwolił na remont kapitalny I i III piętra budynku frontowego, wykonania pionów instalacyjnych w budynku frontowym, przygotowawczych prac porządkowych w piwnicach oficyn w oparciu o projekt realizacyjny uzgodniony pismem z 25.03.1992 r. W zezwoleniu wskazano dane osobowe: wykonawcy robót, kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, a także określono warunek dodatkowy: zapewnienie nadzoru badawczego-architektonicznego i wskazano dane osoby mającej go pełnić. W treści zezwolenia zastrzeżono, że może ono być cofnięte lub zmienione
w razie ujawnienia okoliczności, które mają znaczenie dla zabytku i mogą mieć wpływ na zakres prowadzonych prac remontowo-konserwatorskich lub w przypadku, gdy nie dopełniono określonych w nim warunków.
2.3.3. Pismem z 23.01.1995 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na prowadzenie prac-remontowo konserwatorskich w kamienicy przy ul. [...]
w K. w szerszym zakresie niż w decyzji nr [...] z [...].08.1994 r., tj. o remont kapitalny całej kamienicy frontowej, w oparciu o projekt uzgodniony pismem
z 25.03.1992 r. Organ po przeprowadzeniu wizji lokalnej 2.03.1995 r., w piśmie
z 6.03.1995 r. wyraził zgodę na poszerzenie zakresu zezwolenia nr [...] z określeniem warunku, iż wszystkie przekucia i przemurowania itp. wymagają zapewnienia nadzoru architektoniczno-badawczego.
2.3.4. Organ odwoławczy dodał, że w związku ze zgłoszoną zmianą administratora domu, WKZ pismem z 16.03.1997 r. wyznaczył termin wizji lokalnej (odbyła się 24.03.1997 r.). W jej trakcie stwierdzono zmianę wykonawcy prac remontowych, a także przerwanie przez zarządcę sądowego nieruchomości robót 22.03.1997 r. W wyniku powyższych ustaleń, w treści pisma z 26.03.1997 r., organ I instancji stwierdził, że pozwolenie nr [...] z [...].08.1994 r. stało się nieaktualne, a podjęcie jakichkolwiek dalszych działań remontowych w przedmiotowej kamienicy może nastąpić po uzyskaniu aktualnego zezwolenia konserwatorskiego. Nałożone w zezwoleniu nr [...] warunki,
w szczególności w zakresie osoby wykonawcy oraz co do sprawowania nadzoru badawczego-architektonicznego nie zostały dopełnione przez skarżącego. Jak stwierdził WKZ w piśmie z 24.03.1997 r., działając na podstawie art. 162 § 2 pkt 2 k.p.a., nastąpiło zatem wygaśnięcie zezwolenia wydanego [...].08.1994 r. rozszerzonego [...].03.1995 r. Roboty wykonane po 24.03.1997 r. stanowią zatem roboty wykonane bez pozwolenia właściwego konserwatora zabytków w rozumieniu art. 45 ust. 1 u.o.z.
2.3.5. Minister stwierdził, że zakres wykonanych robót budowlanych został ustalony na podstawie analizy materiału dowodowego, w tym podczas przeprowadzonych kontroli przedstawicieli WKZ w dniach 30.10.2019 r., 4.12.2019 r., 19.08.2020 r. oraz 28.01.2021 r., a także opisany w ekspertyzie dra inż. R. P. pn.: "Ekspertyza dotycząca zgodności zrealizowanych robót budowlanych w obrębie nieruchomości przy ul. [...] w K. z zezwoleniem na prowadzenie prac przy zabytkach nieruchomych oraz wszelkich okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla zabytku"
z sierpnia 2021 r. I tak, między innymi wykonano zamurowania otworów okiennych
w elewacji tylnej niezgodne z dokumentacją projektową (fragment kserokopia dokumentacji w pkt. 8); wpis kierownika budowy z 24.03.2002 r. potwierdza montaż posadzki z kamienia w pomieszczeniu piwnicy o nr [...] budynku głównego, a zakres przekuć i wykonanych bruzdowań jest zbyt rozległy do wykonania niezbędnych prac instalacyjnych, jakie były ujęte w zakresie uzgodnionego projektu budowlanego. Wykonany został remont nawierzchni wewnętrznego dziedzińca. Prace budowlane
w zakresie ingerencji w zabytkowe ściany kamienicy nie były nadzorowane przez uprawnionego architekta badacza, co potwierdzają udostępnione dwa tomy dziennika budowy. Prace ziemne w piwnicy oraz prace budowlane przy remoncie dziedzińca, zostały wykonane bez stosownego nadzoru archeologicznego. Kierownik budowy 24.06.2020 r. wpisał, iż wykonano izolację ścian fundamentowych poprzez zastosowanie ocieplenia w postaci styropianu (styroduru) oraz foli kubełkowej
w obszarze podwórka wewnętrznego. Prace budowlane w zakresie stosowania styroduru nie były ujęte w dokumentacji projektowej z sierpnia 1997 r. oraz wydanego pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z [...].04.1997 r. Na możliwość oceny zgodności prowadzonych prac budowlanych z wydanymi pozwoleniami konserwatorskimi miał fakt, iż zapisy dziennika budowy prowadzone były od 1997 r., a prace budowlane były realizowane przed wydanymi pozwoleniami konserwatorskimi. Jednocześnie
w udostępnionych dziennikach budowy brak zapisów dotyczących prowadzonych prac budowlanych, które mają najistotniejsze znaczenia dla zabytku nieruchomego. Oficyna północna nie była objęta pozwoleniem konserwatorskim nr [...].
2.3.6. W ocenie Ministra, nie budzi wątpliwości w sprawie, że zakres prowadzonych robót budowlanych w obrębie budynku frontowego, a także podwórza i elementów zewnętrznych oficyn (w związku z ochroną prawną układu urbanistycznego) wymagał uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Jego zdaniem, zakres przeprowadzonych robót budowlanych w obrębie budynku frontowego, a także podwórza i elementów zewnętrznych oficyn (w związku
z ochroną prawną układu urbanistycznego) wymagał uzyskania pozwolenia WKZ na podstawie ww. przepisów.
2.3.7. Organ odwoławczy podał, że jego zastrzeżenia budzi zakres nałożonych obowiązków, wykraczający poza dyspozycję art. 45 ust. 1 u.o.z., którego celem jest usunięcie negatywnych skutków działań podejmowanych bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Jakkolwiek nakazane działania mają na celu doprowadzenie do jak najlepszego stanu zabytku, to jednak nie znajduje uzasadnienia w treści art. 45 ust. 1 u.o.z. usunięcie zniszczeń powstałych w wyniku zaniechań w utrzymaniu zabytku. Zgodnie bowiem z ustaleniami WKZ, jego obecny stan techniczny zagraża dalszym niszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (w szczególności w zakresie licznych pęknięć, rys, rozspojeń i degradacji strukturalnej ścian, stropów i sklepień poszczególnych pomieszczeń, klatki schodowej (w tym kopuły wraz z latarnią klatki schodowej, która zgodnie z ekspertyzą wymaga pilnej interwencji). Minister zauważył, że WKZ może wydać decyzję nakazującą przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku (art. 49 ust. 1 u.o.z.). Jednak, nie jest możliwe rozstrzygnięcie jedną decyzją administracyjną spraw, dla których podstawą rozstrzygnięcia są odmienne przepisy prawa materialnego (art. 62 k.p.a.). W ocenie Ministra oznacza to, że wobec stwierdzenia przez organ konserwatorski, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wydania nakazów zarówno na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z., jak i na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z., to powinien on sformułować je w odrębnych aktach administracyjnych. Określając też stosownie do treści przepisów podmioty zobowiązane do wykonania nakazanych prac. Minister podkreślił, że ustawodawca wskazał w tych przepisach, na jakie podmioty można nakładać stosowne obowiązki.
2.3.8. Wobec powyższego, Minister uznał za konieczne uchylenie decyzji organu
I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Minister podniósł, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WKZ powinien prawidłowo ustalić stan faktyczny
i prawny w sprawie na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego (rozważyć jego uzupełnienie zgodnie z wnioskami stron o protokoły z przeglądów okresowych) i stosownie do tych ustaleń, opierając się na przepisach prawa rozważyć
i wskazać w jaki sposób doprowadzić zabytek do jak najlepszego stanu. Wydając orzeczenie na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z., obowiązany jest ustalić i wykazać, jaki podmiot powinien być adresatem nakazu, nakładanego na podstawie tego przepisu oraz ocenić do jakiego stopnia wykonane bez pozwolenia działania niekorzystnie wpłynęły na walory zabytku, oraz czy możliwe jest doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. W przypadku zaś stwierdzenia konieczności wykonania przy zabytku prac konserwatorskich lub robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie jego zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, do powinności organu
I instancji należeć będzie wydanie odrębnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Konieczne będzie także określenie szczegółowe zakresu nakazanych prac oraz uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia, a także wyznaczenie możliwego do zachowania terminu wykonania nakazanych działań.
3. J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie, jak również
o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez mylne przyjęcie, że decyzja została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy możliwe było rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra w ten sposób, że:
– w zakresie nałożenia obowiązków z art. 45 ust. 1 u.o.z., decyzja WKZ powinna zostać uchylona, a organ odwoławczy powinien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy nakładając obowiązki na S. S., M. K. oraz J. S. (tj. osoby, które dopuściły się samowolnych działań);
– w zakresie nałożenia obowiązków z art. 49 ust. 1 u.o.z. decyzja WKZ powinna zostać uchylona, a postępowanie w tej części umorzone.
4. W odpowiedzi na sprzeciw, Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.),
od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek
do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo
na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa
w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję,
o której mowa w § 1 albo 4.
6.1. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie
z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA
z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast
w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
6.2. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2
w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924).
7. Sąd stwierdził, że w realiach kontrolowanego postępowania wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
7.1. Przede wszystkim Sąd podzielił ocenę Ministra, że w treści art. 45 ust. 1 u.o.z. nie mieści się nakaz usunięcia zniszczeń powstałych w wyniku zaniechań w utrzymaniu zabytku. Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z., "w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu
i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru:
1) prace konserwatorskie lub restauratorskie,
2) roboty budowlane,
3) badania konserwatorskie,
4) badania architektoniczne,
5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 u.o.z.
– wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie". Zatem, działania przewidziane w art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. stanowią sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót (por. wyrok NSA z 13.11.2020 r., II OSK 1684/18, LEX nr 3097885).
7.2. Z kolei w myśl art. 49 ust. 1 u.o.z. "wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku". Na tle tego przepisu słusznie wskazuje się, że podstawowym obowiązkiem właściciela zabytku jest podejmowanie wszelkich starań, aby przeciwdziałać dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek może zostać nałożony na właściciela obiektu. Najistotniejsze znaczenie ma w takim przypadku cel, jakiemu służyć mają wykonane nakazane działania, a jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, które to obowiązki ciążą na właścicielu (zob. wyrok NSA
z 4.07.2018 r., II OSK 1948/16, LEX nr 2528605). Zatem to w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. można nałożyć na podmiot wskazany w tym przepisie nakaz usunięcia zniszczeń powstałych w wyniku zaniechań w utrzymaniu zabytku.
7.3. Skoro w stosunku do tego samego zabytku, w toku postępowania prowadzonego pod kątem zastosowania art. 45 ust. 1 u.o.z. ujawniają się podstawy do zastosowania art. 49 ust. 1 u.o.z., to w ocenie Sądu, uzasadnione jest aby postępowania administracyjne w obu tych sprawach były odpowiednio skoordynowane. W związku
z tym słusznie Minister zdecydował, że to organ I instancji powinien dokładnie ustalić, które konkretnie obowiązki powinny być przedmiotem nakazu z art. 45 ust. 1 u.o.z.,
a które podlegają pod art. 49 ust. 1 u.o.z. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 4 u.o.z., ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Prowadzenie obu postępowań równolegle przez WKZ stanowi zatem optymalny sposób realizacji celów z art. 4 u.o.z. W szczególności przeciwdziała to sytuacji, w której organy obu instancji mogłyby pominąć część wadliwości zabytku lub dublować działania nakazywane z obu, omówionych wyżej, podstaw prawnych.
7.4. Przede wszystkim jednak, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest uzasadnione tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samego sprzeciwu wynika, że w ocenie skarżącego, nakaz z art. 45 ust. 1 u.o.z. powinien być nałożony nie na niego i dwie współwłaścicielki, lecz jedynie na nie i jeszcze jedną osobę. Niezbędne jest zatem, aby organ I instancji w niepodlegającym ograniczeniom (jak ma to miejsce w przypadku
z art. 136 k.p.a.) postępowaniu wyjaśniającym ustalił dokładnie, na które podmioty należy nałożyć wspomniany nakaz. Tylko w taki sposób, osoby te (w szczególności wskazywany w sprzeciwie J. S.) otrzymają gwarancje dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która w rozpatrywanym przypadku ma szczególną doniosłość, skoro art. 45 ust. 1 u.o.z. przewiduje nałożenie na jednostkę obowiązków, których wykonanie może się wiązać ze znacznymi nakładami finansowymi. Gdyby uznać tezy sprzeciwu za uzasadnione, to sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Skoro zaś sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ
I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak
i podmiotowych, to niezastosowanie przez Ministra art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Minister wskazał zatem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WKZ obowiązany jest ustalić i wykazać, jaki podmiot powinien być adresatem nakazu, nakładanego na podstawie tego przepisu oraz ocenić do jakiego stopnia wykonane bez pozwolenia działania niekorzystnie wpłynęły na walory zabytku, oraz czy możliwe jest doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Zakres takich ustaleń odpowiada wzorcowi z art. 45 ust. 1 u.o.z. i niewątpliwie, przyczyni się do końcowego załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.