VII SA/Wa 2580/22

VII SA/Wa 2580/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1645/23 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 1 pk 1 w zw z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 11
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 390 ust. 1 pkt 1i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Z. S. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia 30 września 2022 r. znak: 47/KPO/2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. nr 47/KPO/2022 Prezes Wód Polskich, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Z.S.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (po przekształceniu [...] z siedzibą w K.), na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW składającej się z paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym przyłączami energetycznymi, planowanej na terenie działek nr ewid. [...] oraz[...] , z obrębu[...] , gm.[...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy K. przy piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. (data wpływu do PGW Wody Polskie RZGW w P. 16 lutego 2022 r.) - na podstawie art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 oraz 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) - wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Organ wskazał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją, przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy jest instalacja odnawialnego źródła energii. W ramach projektu dokumentu dopuszcza się na określonym terenie lokalizację:
- paneli fotowoltaicznych o maksymalnej łącznej wysokości do 6 m, montowanych bezpośrednio w gruncie, na wysokości minimum 0,8 m, mierząc od dolnej krawędzi paneli do powierzchni ziemi;
- utwardzenie żwirowe gruntu dla dwóch miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym przyłączami energetycznymi.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w P. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego właściwym jest PGW Wody Polskie, wskazując, że działania wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego określone są w art. 390 ust. 1 pkt 1 pkt b ustawy Prawo wodne. Organ I instancji stwierdził, że realizacja omawianego zamierzenia inwestycyjnego na tak szczególnym terenie tj. obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. W zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się do decyzji z dnia [...] marca 2022 r., którą organ I instancji odmówił uzgodnienia planowanego zagospodarowanie terenu w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Z.S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą[...]. Przy piśmie z dnia 6 lipca 2022 r. odwołujący przedłożył zawiadomienie o przekształceniu przedsiębiorcy w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
Postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. Prezes Wód Polskich utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Organ wskazał, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem PGW Wody Polskie RZGW w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo PGW Wody Polskie. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy Prawo wodne, Prezes PGW Wody Polskie pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów PGW Wody Polskie RZGW. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia złożonego zażalenia jest Prezes PGW Wody Polskie.
Na podstawie pozyskanych informacji tut. organ przyjął że inwestorem, czyli stroną postępowania, jest [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K.
Organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w P., ale nie podzielił argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wskazuje m.in. czy na podstawie przedłożonych informacji istnieje obowiązek uzyskania ww. pozwolenia (a jeżeli tak to czy w projekcie dokumentu zawarte są odpowiednie zapisy) oraz powinien poinformować inwestora o kwestiach, które mogą mieć wpływ na realizację zamierzenia w kontekście uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ uzgadniający niejednokrotnie nie może na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić czy będzie możliwe uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na planowane działania, ani też czy inwestycja będzie mogła być realizowana z innych względów, ponieważ stopień szczegółowości planowanych działań przedstawiony w projektach decyzji o warunkach zabudowy jest zbyt ogólny. W toku postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego planowane działania podlegają analizie dokonywanej przez właściwy organ, w oparciu o wskazane w ustawie Prawo wodne załączniki (w tym operat wodnoprawny) i na tej podstawie, w odniesieniu do art. 396 ww. ustawy, określa się czy inwestycja może być realizowana. Dlatego należy podkreślić, że ewentualne pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit a u.p.z.p. przez właściwy organ, nie może stanowić gwarancji, iż pozwolenie wodnoprawne zostanie wydane zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., II OSK 3204/14, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., II OSK 1035/16). W ocenie organu, przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera informacji dot. konieczności uzyskania pozwoleń wodnoprawnych i wzbudza wątpliwości interpretacyjne, dlatego też w przedłożonej formie nie może zostać uzgodniony. W sentencji przesłanego projektu dokumentu nie wskazano, że realizacja zamierzenia wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które jest wymagane, zgodnie z zakresem planowanych działań, m.in. z uwagi na art. 390 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych obiektów budowlanych.
Ponadto na podstawie przedłożonego projektu dokumentu nie można wykluczyć, że pozwolenie wodnoprawne będzie wymagane również w sytuacji gdyby realizacja planowanej inwestycji nie wiązała się z gromadzeniem substancji mogących zanieczyścić wodę w przypadku powodzi, ponieważ analizowany teren prawie w całości położony jest w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (zgodnie z załącznikiem do projektu decyzji o warunkach zabudowy). Na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy nie jest koniecznym przedstawienie dokładnej charakterystyki inwestycji, aczkolwiek określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, są jednym z niezbędnych elementów wniosku o wydanie ww. decyzji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie główne na podstawie informacji uzyskanych z prawidłowo przygotowanego wniosku o wydanie decyzji powinien móc określić, czy realizacja inwestycji będzie wiązała się z gromadzeniem substancji mogących zanieczyścić wody, mając na względzie planowaną instalację w tym np. określenie nośnika grzewczego czy ewentualnie wykorzystywanie cieczy chłodzącej. Stwierdzenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w brzmieniu: "Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.). Na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 3 litera a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakazuje się gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Zgodnie z art. 77 ust.3 "Jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód." czy do (...) składowania substancji mogących zanieczyścić wody należy wykorzystywać teren położony poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, nie stanowią o istocie problemu, jakim jest gromadzenie substancji (również wewnątrz planowanej instalacji) mogących zanieczyścić wody w przypadku powodzi". Pierwszy cytat stanowi jedynie przytoczenie obowiązujących przepisów, bez odniesienia jak odnoszą się do przedmiotowej sprawy, a drugi wskazuje na czynność jaką jest składowanie, czyli nie obejmuje substancji, które mogą zanieczyścić wody, a które to substancje znajdowałyby się we wnętrzu instalacji. W tym miejscu nadmienia się, że zgodnie z art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (m.in. decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią), następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Pomimo, że organ prowadzący postępowania główne wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu również do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, to sam projekt dokumentu nie zawiera informacji w zakresie, w którym miało być dokonane uzgodnienie. Stwierdzenia oraz sytuacje przedstawione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwalają także na stwierdzenie czy w związku z realizacją działań objętych projektem dokumentu będzie istniała konieczność uzyskania wszystkich wskazanych powyżej rodzajów pozwoleń wodnoprawnych, ale nie można również wykluczyć, że taki obowiązek nie będzie istniał. Powyższe uniemożliwia dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ wskazał, że zakres działań wymagających uzyskania pozwoleń wodnoprawnych określa ustawa Prawo wodne, w tym art. 389 (mając na uwadze art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz 4 oraz art. 395) oraz art. 390 ust. 1 ustawy.
Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji uzasadnił swoją odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy położeniem analizowanego terenu w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, a także wskazał, iż realizacja zamierzenia wiązałaby się z naruszeniem ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiłaby zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym. W zaskarżonym postanowieniu Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w P. powołał się na stanowisko wyrażone w swojej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Organ II instancji stwierdził, że dyrektor PGW Wody Polskie RZGW występuje w przedmiotowym postępowaniu jako organ uzgadniający przedsięwzięcia wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i w tym też zakresie organ I instancji powinien orzekać. Zdaniem organu II instancji, niemożliwym jest oprzeć swojego stanowiska wyrażonego w postanowieniu, o decyzję, która w dacie wydawania postanowienia nie jest ostateczna. Ustawodawca zobowiązał dyrektora PGW Wody Polskie RZGW do prowadzenia dwóch, niezależnych postępowań uzgadniających w stosunku do jednego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w których organ zobowiązany jest do przeprowadzenia dwóch różnych postępowań zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Ponadto organ I instancji przywołał przepis art. 390 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo wodne, który może w przedmiotowej sprawie nie wyczerpywać zakresu wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, z którymi może wiązać się planowana inwestycja, przedstawiona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.
Ustosunkowując się do kwestii podnoszonych przez odwołującego w złożonym zażaleniu wskazano, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W sytuacji, gdy projekt dokumentu, który ma być uzgodniony z organem współdziałającym w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nie zawiera żadnych informacji dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, to brak jest wręcz jakichkolwiek możliwości uzgodnienia takiego projektu dokumentu. W pozostałym zakresie podnoszone zarzuty dotyczą zagadnień związanych z zagrożeniem powodziowym oraz obejmują tezy, które nie były podnoszone w zaskarżonym postanowieniu, czyli de facto nie stanowią przedmiotu analiz w toku postępowania o uzgodnienie projektu w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest PGW Wody Polskie.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] spółka komandytowa z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:
a) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego finalnej oceny przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sprowadzającego się do uznania jakoby niemożliwym było procedowanie przez niego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie mu przedłożonym, podczas gdy prawidłowa jego analiza prowadzi do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie możliwym było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji do przedsięwzięcia wymagającego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wolą skarżącego,
b) art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie celowości wydania rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia przedmiotowej treści w oparciu o postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. wydanego w dnia [...] marca 2022 r. w sprawie o znaku[...], mimo uprzedniego stwierdzenia, jakoby poczyniona tam argumentacja obarczona była błędnym tokiem rozumowania (w tym posłużeniem się w niej błędnymi podstawami prawnymi).
W skardze wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że na stronie 5 zaskarżonego postanowienia wskazano: "Tut. Organ w pełni podziela rozstrzygnięcie Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w P., ale nie podziela argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia". Celem wyjaśnienia tego rodzaju stanowiska organ II instancji wskazał, iż: "W zaskarżonym postanowieniu Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w P. powołał się na stanowisko wyrażone w swojej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] (...) Zdaniem Organu II instancji niemożliwym jest oprzeć swojego stanowiska wyrażonego w postanowieniu, o decyzję, która w dacie wydawania postanowienia nie jest ostateczna (...) Ponadto Organ I instancji przywołał przepis art. 390 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo wodne, który może w przedmiotowej sprawie nie wyczerpywać zakresu wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, z którymi może wiązać się planowana inwestycja, przedstawiona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy" (zob. strony 7-8 zaskarżonego postanowienia). Z kolei we wcześniejszej części zaskarżonego postanowienia organ II instancji nadmienił, iż: "przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera informacji dot. konieczności uzyskania pozwoleń wodnoprawnych i wzbudza wątpliwości interpretacyjne, dlatego też w przedłożonej formie nie może zostać uzgodniony. W sentencji przesłanego projektu dokumentu nie wskazano, że realizacja zamierzenia wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawego, które jest wymagane (...) Ponadto na podstawie przedłożonego projektu dokumentu nie można wykluczyć, że pozwolenie wodnoprawne będzie wymagane również w sytuacji gdyby realizacja planowanej inwestycji nie wiązała się z gromadzeniem substancji mogących zanieczyścić wodę w przypadku powodzi (...) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, są jednym z niezbędnych elementów wniosku o wydanie ww. decyzji" (zob. strona 6 zaskarżonego postanowienia). Z powyższego wywieść należy, iż organ II instancji odniósł się w swoim rozstrzygnięciu przede wszystkim do dwóch aspektów - wadliwości argumentacji przywołanej przez organ I instancji oraz niekompletności przedłożonego przez skarżącego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie skarżącego, całkowicie niedopuszczalnym jest utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] marca 2022 r., biorąc pod uwagę to, iż organ II instancji nie zgodził się z przywołaną w niej argumentacją (w tym argumentacją prawną), a co za tym idzie podważył wszelkie podstawy, na których to zostało wydane to postanowienie. Zgodnie bowiem z art. 124 § 2 k.p.a.: "Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie". Nadto w art. 125 § 3 k.p.a. wskazuje się, iż: " Postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym". Skarżący stoi na stanowisku, iż utrzymanie w mocy postanowienia, którego uzasadnienie w istotnym jego zakresie jest niemalże całkowicie wadliwe, nie powinno się ostać.
W ocenie skarżącego, przedłożony przez niego projekt nie przejawia tak istotnych braków, które uniemożliwiały podjęcie faktycznej decyzji o możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Z tej przyczyny skarżący zwrócił uwagę na to, iż taką możliwość dostrzec można nawet po szczegółowym przeanalizowaniu treści orzeczeń, jakie zostały przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tytułem przykładu należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., II OSK 3204/14, w którym wskazano: "Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (...) Tym samym, to na organie głównym spoczywa obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia (...) W takich okolicznościach sprawy uznać należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego postanowienia była nieprawidłowa, albowiem to nie organ uzgadniający, a organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien w projekcie decyzji wskazać położenie planowanej inwestycji (przeznaczenie gruntów) na działce o nr ew. (...) w obrębie geodezyjnym numer (...).". Skarżący zwrócił uwagę na to, iż w przedłożonym projekcie znajdowało się szczegółowe położenie planowanej inwestycji, co zdaje się być jedną z kwestii poruszanych w cytowanym powyżej wyroku.
Pełnomocnik skarżącego dodał, iż nie może się on zgodzić na to, aby przez brak aktywnego uczestnictwa organu miał on ponieść negatywne konsekwencje związane z odmówieniem mu możliwości zrealizowania inwestycji na planowanym przez niego obszarze. Jak słusznie wskazał organ II instancji na stronie 7 zaskarżonego postanowienia: "Organ prowadzący postępowanie główne wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu również do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego". Należy zatem stwierdzić, iż choć wspomniany organ zaniechał wezwania skarżącego do uzupełnienia projektu, to jednak zadbał on o to, aby z całokształtu przedłożonego uzgodnienia wynikała konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki, organ II instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy dotyczącej możliwości zrealizowania planowanej inwestycji na terenie działek nr [...] oraz[...], z obrębu[...], gm. K., na co wskazuje następujący fragment: " W sytuacji, gdy projekt dokumentu, który ma być uzgodniony z organem współdziałającym w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nie zawiera żadnych informacji dot. pozwoleń wodnoprawnych, to brak jest wręcz jakichkolwiek możliwości uzgodnienia takiego projektu dokumentu (...) Ponadto z uwagi na brak niezbędnych informacji w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest możliwości uzgodnienia projektu dokumentu, zgodnie z żądaniem Strony zawartym w odwołaniu" (zob. strony 8 -9 zaskarżonego postanowienia). W ocenie skarżącego, nie doszło do należytego przeanalizowania przedmiotowej sprawy przez organ II instancji, a wydane postanowienie de facto uniemożliwiło skarżącemu ewentualne uzupełnienie jego projektu jeszcze na etapie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że podstawą do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu było:
- brak wskazania, że realizacja zamierzenia wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które jest wymagane, zgodnie z zakresem planowanych działań, m.in. z uwagi na art. 390 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych obiektów budowlanych),
- brak jednoznacznych informacji pozwalających na stwierdzenie czy realizacja planowanej inwestycji nie będzie wiązała się z gromadzeniem substancji mogących zanieczyścić wodę, z uwagi na zapisy art. 390 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne (zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody).
Organ stwierdził, że w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy informacja o konieczności uzyskania pozwoleń wodnoprawnych nie została wskazana w sposób niezbędny, dlatego też brak jest możliwości uzgodnienia rzeczonego projektu dokumentu na gruncie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ). Ponadto organ zwrócił uwagę, że nie może wezwać w toku postępowania uzgadniającego strony o przedstawienie dodatkowych materiałów w ww. zakresie, ponieważ jak wskazano - uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie przedłożonym przez organ prowadzący postępowanie główne.
Organ podkreślił, że na gruncie art. 138 k.p.a. dokonał ponownie analizy akt sprawy, w zaskarżonym postanowieniu w części uzasadnienia prawnego i faktycznego, uwzględnił część historyczną, zważającą oraz odniósł się do podnoszonych zarzutów przez skarżącą. Część zważająca jest dwudzielna - obejmuje wyniki analiz projektu decyzji o warunkach zabudowy wykonaną przez tut. organ oraz odnosi się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji.
Skarżący w złożonej skardze nie przedstawił, w jaki sposób możliwym byłoby uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w samym projekcie nie pada nawet wyrażenie pozwolenie wodnoprawne. Ponadto nie wyjaśnił na czym miałaby polegać prawidłowa analiza, która prowadzi do wniosku, iż możliwym było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji, dlatego też tut. organ nie może dokładniej odnieść się do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.. Ustawodawca nie uprawnił organu uzgadniającego do uzgadniania warunkowego. Organ przyjął, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., II OSK 638/06, z dnia 1 października 2014 r., II OSK 733/13). Organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, może jedynie potwierdzić jej zgodność z odpowiednimi przepisami lub odmówić takiego potwierdzenia.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego stwierdzeń obejmujących brak aktywnego uczestnictwa ze strony organów, organ pragnie wskazał na termin, który wiązał organ I instancji oraz przedmiot postępowania - uzgodnienie projektu dokumentu, który to projekt nie był przygotowywany przez skarżącą a organ prowadzący postępowanie główne. Należy mieć także na uwadze, że termin na dokonanie uzgodnienia w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określony w art. 53 ust. 5 ww. ustawy, jest terminem zawitym. Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. W związku z powyższym organ zobowiązany jest do przedstawienia swojego stanowiska w drodze odmowy uzgodnienia rzeczonego projektu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 126 w zw. z art. 107 § 3, art. 124 § 2 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a., organ wskazał, że skarżąca podejmuje próbę wskazania na błędy, które jej zdaniem popełnił organ, zupełnie pomijając, jak popełnienie tych błędów miałoby wpływać na samo orzeczenie. Kluczowym w przedmiotowej sprawie są braki niezbędnych informacji w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, które determinują konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co zaniedbuje strona skarżąca, tym samym pomijając najważniejszy w sprawie aspekt.
Organ wskazał na treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym tylko w ściśle określonym przypadku organ II instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził, że nie zachodzę przesłanki, o których mowa w tym przepisie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, które mogłyby wpływać na rozstrzygnięcie, a organ II instancji posiada materiał dowodowy umożliwiający wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto z uwagi na brak niezbędnych informacji w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest możliwości uzgodnienia projektu dokumentu, zgodnie z żądaniem strony zawartym w odwołaniu. Uzasadnienie postanowienia organu II instancji jest znacznie szersze i obejmuje kwestie, które zostały przez organ I instancji pominięte. Powyższe jednak nie ma wpływu na samo orzeczenie, ponieważ w dalszym ciągu projekt decyzji o warunkach zabudowy obarczony jest wadami, które uniemożliwiają jego uzgodnienie w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Ustosunkowując się do stawianego zarzutu, organ podkreślił, że fakt niekompletności przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji nie jest kwestionowany przez stronę. Przeciwnie, strona z tego faktu wywodzi swoje zarzuty, w szczególności zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Analiza akt sprawy i zarzutów skargi wskazuje, iż skarżący pomijają, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich występował w niniejszej sprawie wyłącznie jako organ uzgadniający inwestycję wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i tylko w tym zakresie mógł orzekać. Brak odpowiednich informacji w przedstawionym projekcie decyzji uniemożliwił mu dokonanie jednak odpowiedniej analizy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia 30 września 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie RZGW z dnia [...] marca 2022 r., wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.), o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW na terenie działek nr [...] oraz[...] , z obrębu[...] , gm. K., w zakresie dotyczącym przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do:
a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie,
b) obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tym stanie prawnym projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał podwójnemu uzgodnieniu przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w formie postanowienia (art. art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w zw. z 53 ust. 5 u.p.z.p.) oraz w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, tj. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w formie decyzji (art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z 53 ust. 5d u.p.z.p.). Przedmiotem skargi w tej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., natomiast z akt sprawy wynika, że została wydana również decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia [...] marca 2022 r., którą organ I instancji odmówił uzgodnienia planowanego zagospodarowania terenu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b u.p.z.p.
Jak wskazał Prezes Wód Polskich, powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji w tej sprawie było to, że w projekcie decyzji nie wskazano, że realizacja zamierzenia wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które jest wymagane, zgodnie z zakresem planowanych działań, m.in. z uwagi na art. 390 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych obiektów budowlanych) oraz w projekcie decyzji brak jednoznacznych informacji pozwalających na stwierdzenie czy realizacja planowanej inwestycji nie będzie wiązała się z gromadzeniem substancji mogących zanieczyścić wodę, z uwagi na zapisy art. 390 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne (zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody). W odniesieniu do tego drugiego zastrzeżenia, organ II instancji wskazał, że na podstawie przedłożonego projektu dokumentu nie można wykluczyć, że pozwolenie wodnoprawne będzie wymagane również, gdyby realizacja planowanej inwestycji wiązała się z gromadzeniem substancji mogących zanieczyścić wodę w przypadku powodzi, ponieważ analizowany teren prawie w całości położony jest w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Organ prowadzący postępowanie główne, na podstawie informacji uzyskanych z prawidłowo przygotowanego wniosku o wydanie decyzji, powinien móc określić, czy realizacja inwestycji będzie wiązała się z gromadzeniem substancji mogących zanieczyścić wody, mając na względzie planowaną instalację, w tym np. określenie nośnika grzewczego czy ewentualnie wykorzystywanie cieczy chłodzącej. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że brak ustaleń i informacji we wskazanym zakresie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiał uzgodnienie tego projektu, gdyż wymagał on poprawy i doprecyzowania przez organ prowadzący postępowanie główne.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia jej projektu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (por. wyroki NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19; z 18 czerwca 2019 r., II OSK 1477/18; z 11 grudnia 2015 r., II OSK 957/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przy tym fakt niekompletności przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji nie jest kwestionowany przez skarżącego. Przeciwnie, z tego faktu wywodzi on swoje zarzuty, w szczególności zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby wyjaśnić kwestionowane przez organ nieścisłości w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący pomija jednak, że organy obu instancji występowały w niniejszej sprawie wyłącznie jako organy uzgadniające inwestycję wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i tylko w tym zakresie mogły orzekać. Brak odpowiednich informacji w przedstawionym projekcie decyzji uniemożliwił im dokonanie jednak odpowiedniej analizy. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd nie podziela również zarzutu dotyczącego wadliwego utrzymania przez Prezesa Wód Polskich postanowienia organu I instancji, mimo uznania, że uzasadnienie tego postanowienia jest nieprawidłowe. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że organ II instancji uznał rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia za prawidłowe, to jednak stwierdził, że uzasadnienie postanowienie organu I instancji jest niepełne i część podniesionej w nim argumentacji dotyczy uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z 53 ust. 5d u.p.z.p. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, naprawiając jednocześnie powyższą wadę i wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego uzgodnienie ww. projektu decyzji w obecnym stanie faktycznym nie mogło mieć miejsca. Organ II instancji słusznie uznał, że uchybienie organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy w stopniu skutkującym jego uchyleniem, bowiem w dalszym ciągu projekt decyzji o warunkach zabudowy obarczony jest wadami, które uniemożliwiają jego uzgodnienie w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ II instancji. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez zmianę uzasadnienia postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.