VII SA/WA 2571/23

VII SA/Wa 2571/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Jarecka
Marcin Maszczyński
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 65  ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 162  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Jarecka, asesor WSA Marcin Maszczyński, Protokolant ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp.k. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2023 r. znak: KOC/2709/Ar/23 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. znak: KOC/2709/Ar/23, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r.
o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2018 r., poz. 994), po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. sp. k. – orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej także: "organ I instancji") z dnia [...] października 2022 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] października 2017 r. nr [...], przeniesionej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] lipca 2019 r. nr [...] na M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B.
Do wydania decyzji Kolegium doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
W dniu 3 sierpnia 2015 r. do Urzędu m.st. Warszawy Dzielnicy [...] wpłynął wniosek A. F. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami
i garażem podziemnym, wraz z niezbędną infrastrukturą" na działkach nr ewid. [...]
i części dz. [...] i [...] obr. [...] przy ul. S. w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, który z uwagi na projektowaną wysokość budynku przekraczającą 30 m n.p.t. został przesłany do załatwienia przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego (zgodnie z kompetencjami wynikającymi z Zarządzenia Nr 2119/2008 Prezydenta m.st. Warszawy z 30 września 2008 r.).
Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym przy ul. S. (ze zjazdem z drogi publicznej, chodnikami i niezbędnymi przyłączami do sieci infrastruktury technicznej) na działkach ewid. nr [...] oraz na częściach działek nr ewid [...] i [...] w obrębie [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Punkt 3 przedmiotowej decyzji nr [...] informował, że decyzja wygasa, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji oraz wygaśnięcie decyzji stwierdza w drodze decyzji organ, który ją wydał.
Rada m.st. Warszawy uchwałą Nr LXVII/2179/2022 z dnia 7 lipca 2022 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu N. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 15 lipca 2022 r., poz. 7690, dalej: "Plan miejscowy", "MPZP"). Plan miejscowy obowiązuje od 30 lipca 2022 r.
Decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] października 2017 r. nr [...]
o warunkach zabudowy.
Organ I instancji wyjaśnił, że zapisy decyzji nr [...] z [...] października
2017 r. o warunkach zabudowy ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji są inne niż zapisy uchwalonego dla tego terenu Planu miejscowego. Inwestor do dnia wejścia w życie obowiązującego Planu miejscowego nie uzyskał, na podstawie decyzji nr [...] z [...] października 2017 r. o warunkach zabudowy, przeniesionej decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. na rzecz M. Sp. z o.o. sp.k.
z siedzibą w B., ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanej inwestycji, ani nie dokonał skutecznego zgłoszenia budowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U.
z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B.
Po rozpoznaniu ww. odwołania, Kolegium wspomnianą na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, że decyzje te są wydawane
w sytuacji braku planu zagospodarowania, ustawodawca przyjął, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji.
Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z wyrysu z rysunku Planu miejscowego, dla terenu obejmującego działkę ew. nr [...] z obrębu [...], której dotyczy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2017 r. nr [...] przewiduje strefy zieleni, co oznacza, że na przedmiotowej działce nie będzie możliwa realizacja inwestycji przewidzianej ww. decyzją z [...] października 2017 r. nr, [...]. Za brakiem możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji na terenie działki ew. nr [...] przemawia również usytuowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy, które w zasadzie uniemożliwiają lokalizację jakiejkolwiek nowej zabudowy na terenie oznaczonym w planie symbolem A.3.MW.
Skargę do tutejszego Sądu na ww. decyzję Kolegium złożyła S. sp.k.
z siedzibą w B. (uprzednio M. sp. z o.o. sp.k.), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania
a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
art. 15 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy poprzez brak weryfikacji prawidłowości doręczeń pism w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi Skarżącej, pomimo braku doręczenia części pism organu I instancji pełnomocnikowi Skarżącej z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości właściwej obrony swoich praw
a w konsekwencji do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.,
art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronne zbadanie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności zapisów decyzji o warunkach zabudowy nr [...] pod kątem ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co doprowadziło do uznania, że ustalenia Planu miejscowego są inne niż ustalenia wskazane w decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie różnic pomiędzy zapisami MPZP a decyzji o warunkach zabudowy,
art. 65 ust 3 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż ustalenia Planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Odpowiedzi na skargę udzielił również uczestnik postępowania – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., która w piśmie z 8 marca 2024 r. wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając poparte szeroką argumentacją stanowisko przemawiające w jej ocenie za niezasadnością skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Działając w tak wyznaczonych ramach, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez Skarżącą decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2022 r. nr [...]
o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] października 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, przeniesionej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] lipca 2019 r. nr [...] na M. sp. z o.o. sp.k.
Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił przede wszystkim przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przy czym w ust. 2 art. 65 ww. ustawy zamieszczono zastrzeżenie, wedle którego, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie art. 65 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Przepisem nakazującym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o którym mowa
w przywołanym wyżej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest właśnie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Z bezprzedmiotowością decyzji wskazanej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, kiedy jej rozstrzygnięcie, a więc materialnoprawny skutek decyzji, traci rację bytu. Ma to miejsce m.in. w sytuacji, w której nie jest możliwa realizacja uprawnień bądź obowiązków wynikających z decyzji.
Decyzja o warunkach zabudowy staje się zatem bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji.
W judykaturze podkreśla się, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 22/19, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA").
Tym samym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest stwierdzić jej wygaśnięcie zawsze wtedy, gdy dla objętego nią terenu uchwalono plan miejscowy, przewidujący inne uwarunkowania niż w wydanej decyzji,
oraz gdy w oparciu o tę decyzję o warunkach zabudowy nie została jeszcze wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu, taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Po pierwsze nie jest bowiem sporne między stronami, że w oparciu o decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2017 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym przy ul. S. (ze zjazdem z drogi publicznej, chodnikami i niezbędnymi przyłączami do sieci infrastruktury technicznej) na działce nr ewid. [...] oraz na części działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, nie zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę.
Oznacza to, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. wyłączająca powinność organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w oparciu o tę decyzję nie zostało wydane pozwolenie na budowę dla terenu działki ewid. nr [...] oraz dla części działek nr ewid [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
W konsekwencji, rozważenia wymagało jedynie to, czy ustalenia Planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr LXVII/2179/2022 Rady m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 2022 r., którego przepisy weszły w życie z dniem 30 lipca 2022 r., stosownie do dyspozycji § 130 ww. uchwały, zawierają ustalenia inne niże te określone dla terenu objętego wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy.
Przed przystąpieniem do oceny powyższego problemu, tutejszy Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że jak zgodnie przyjmuje się w nauce przedmiotu, ustalenia planu miejscowego, o których mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne (zob. T. Filipowicz (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2024).
Chociaż pojęcie "innych" ustaleń planu miejscowego niż w wydanej decyzji może niekiedy rodzić wątpliwości interpretacyjne, to jednak komentatorzy przychylają się do takiej wykładni, zgodnie z którą niewątpliwie należy nadać temu pojęciu odmienną treść niż "sprzeczne" lub też "niezgodne" i jest ono szersze: tylko dokładna tożsamość (identyczność) postanowień decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej nie kreuje po stronie właściwego organu obligu wydania decyzji
o stwierdzeniu wygaśnięcia któregoś z ww. aktów administracyjnych (zob. H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Opublikowano: WKP 2023).
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie stwierdza się, że ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 80/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 744/22 - nieprawomocne, CBOSA). W orzeczeniu z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1288/15, CBOSA) WSA w Krakowie wskazał, że według poglądów doktryny pojęcie "inne ustalenia" jest szersze niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne" i pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem.
Trafnie wyjaśnił zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1393/15, CBOSA), że w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że niewątpliwie Plan miejscowy obejmujący teren, dla którego wydana została decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy, przewiduje całkowicie odmienny sposób zagospodarowania tego obszaru niż wspomniane orzeczenie organu I instancji. Zgodnie z ww. decyzją, na terenie działki ewid. [...] oraz na części działek nr [...]
i [...] z obr. [...] dopuszczona została m.in. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym wraz niezbędną infrastrukturą. Tymczasem, jak słusznie dostrzegło Kolegium, pomimo, że według postanowień Planu miejscowego działki nr ewid. [...] oraz nr [...]
i [...] z obr. [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem A.3.MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to z wyrysu z rysunku stanowiącego część graficzną MPZP znajdującego się w aktach sprawy (zob. k. 12-13 akt administracyjnych) niezbicie wynika, że teren działki nr ewid. [...] z obr. [...] został przeznaczony w Planie miejscowym na strefę zieleni. W myśl § 3 ust. 1 pkt 19 MPZP, strefy zieleni są obowiązującymi ustaleniami planu oznaczonymi graficznie na rysunku planu. Jednocześnie w § 6 ust. 3 MPZP określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wskazano, że ustala się, oznaczone na rysunku planu, strefy zieleni, dla których zasady zagospodarowania określone zostały w przepisach szczególnych dla terenów, przy czym przez powierzchnie utwardzone, o których mowa w tych przepisach, rozumie się nawierzchnie utwardzone typu: dojścia, dojazdy, chodniki, schody place zabaw dla dzieci. Odpowiednio do przywołanych rozwiązań, w § 24 MPZP zamieszczono unormowania szczególne dla terenu oznaczonego symbolem A.3.MW, w której to jednostce planistycznej położone są działki nr ewid. [...] oraz nr [...] i [...] z obr. [...]. I tak, stosownie do treści § 24 ust. 2 pkt 8 MPZP ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu. Z kolei zgodnie z dyspozycją § 24 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego, określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; ustalono realizację strefy zieleni, zgodnie z rysunkiem planu, dla której m.in. nakazano utrzymanie istniejącej zieleni, w szczególności drzew i komponowanych krzewów, ale z dopuszczeniem ich wymiany; zarazem w pkt 2 nakazano realizację nowych nasadzeń grup drzew i krzewów na powierzchniach biologicznie czynnych jeszcze docelowo nie zagospodarowanych.
Ponadto, w § 24 ust. 5 MPZP przewidziano, że teren znajduje się
w oznaczonych na rysunku planu granicach obszaru wymagającego przekształceń istniejącej zabudowy osiedli modernistycznych, w zasięgu których obowiązują przepisy § 16. W tym ostatnim przepisie ustalono m.in. przebudowę i rozbudowę istniejących budynków, a także rewaloryzację zieleni osiedlowej i układu ciągów komunikacyjnych.
Już zatem same tylko przywołane wyżej rozwiązania uchwalonego Planu miejscowego stoją w oczywistej i całkowitej sprzeczności z treścią decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Wykluczają one bowiem możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu według uwarunkowań określonych w tej decyzji. W zasadzie na działce nr ewid. [...] Plan dopuszcza wyłącznie utrzymanie i realizację zieleni, zaś nie przewiduje możliwości realizacji zabudowy, a już z całą pewnością nie w takim stopniu, w jakim czyniła to ww. decyzja o warunkach zabudowy.
Nie ma zatem racji Skarżąca podnosząc, że organy nie dokonały prawidłowej weryfikacji zgodności zapisów decyzji o warunkach zabudowy względem unormowań Planu miejscowego. Postanowienia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2017 r. nr [...] już na pierwszy rzut oka są nie tylko niespójne z regulacjami MPZP, ale wprost z nimi sprzeczne. Plan miejscowy wyraźnie uniemożliwia wykonanie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu określonych w decyzji i wyklucza realizację na objętym nią terenie nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia
15 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 788/15, CBOSA), kolizja pomiędzy planem miejscowym a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 u.p.z.p. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej
z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji
o warunkach zabudowy ma prymat jedynie wówczas, gdy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym.
Natomiast w powołanym już wcześniej wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1393/15, CBOSA) NSA wyjaśnił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji
o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji
w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym.
Mając to na uwadze stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie, organy prawidłowo przyjmując, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są zgoła inne niż przepisy nowouchwalonego Planu miejscowego, zasadnie stwierdziły wygaśnięcie orzeczenia Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2017 r. nr [...].
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, w których sygnalizowane jest naruszenie przepisów postępowania, a to art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczanie przez organ I instancji części pism w postępowaniu z pominięciem pełnomocnika Skarżącej, wymaga podkreślenia, że nie uszło uwadze Sądu, że faktycznie decyzja organu I instancji została pierwotnie błędnie doręczona bezpośrednio M. sp. z o.o. sp.k. (poprzedniczce prawnej Skarżącej), a nie do rąk ustanowionego w sprawie pełnomocnika tej Spółki. Niemniej, jak wynika z akt administracyjnych, w tym w szczególności ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji, błąd ten został naprawiony przez organ I instancji, a decyzja doręczona pełnomocnikowi Spółki, a przy tym nie jest kwestionowane, że profesjonalny pełnomocnik Spółki wniósł w ustawowym terminie odwołanie od orzeczenia Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Nie sposób wobec tego uznać, by zaniedbania organu przy doręczaniu korespondencji stronie postępowania wiązało się dla niej
z jakimikolwiek negatywnym skutkami procesowymi.
W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że ani w postępowaniu odwoławczym, ani też w postępowaniu sądowym Skarżąca nie wykazała, ażeby sygnalizowane zaniechania w postępowaniu przed organem I instancji miały wpływ na wynik sprawy i wydanie decyzji o innej treści. Argumentów w tym zakresie nie dostarcza skarga. Tymczasem, sama argumentacja o naruszeniu zasady czynnego udziału strony na pewnym etapie postępowania poprzez pominięcie jej pełnomocnika nie jest wystarczającą podstawą do uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez sąd administracyjny. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest już ugruntowane. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy mógłby być odmienny (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, CBOSA). Skarżąca nie wykazała jednak, aby zaniechanie organu I instancji mogło skutkować tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji
o warunkach zabudowy było wadliwe.
Należy odnotować, że przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zasada wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi. W rozpoznawanej sprawie nie doszło jednak do sytuacji naruszenia prawa procesowego w takim stopniu - poprzez pozbawienie strony działania w części procedury administracyjnej - aby można było przez samo tylko ten fakt przyjąć, iż mogło ono wpłynąć na odmienną treść rozstrzygnięcia. Jak już wyjaśniono, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron
w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie
z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1099/18, nieprawomocne, LEX nr 2614259). Tymczasem, Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika miała zagwarantowaną możliwość zgłaszania wszelkich zarzutów
w toku przeprowadzonej procedury odwoławczej, w ramach której sanowano naruszenie prawa Skarżącej, którego dopuścił się organ I instancji. Przy czym argumentacja odwołania i skargi nie mogła odnieść zamierzonego skutku, z powodów zaprezentowanych tak w decyzji organu odwoławczego, jak w niniejszym uzasadnieniu.
Podobnie nie każde naruszenie zasad wyrażonych w przepisach procedury administracyjnej, dotyczących wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnia konieczność eliminacji z obrotu prawnego dotkniętych nimi orzeczeń organów administracji. Nie będzie tak np. wówczas, gdy mimo pewnych istotnych braków decyzji, zamieszczone w nich rozstrzygnięcia są prawidłowe, a ich motywy znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, tak też jest w rozpoznawanej sprawie, wobec czego stwierdzone nieprawidłowości nie uzasadniały uchylenia skarżonej decyzji, jako zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcia są prawidłowe i z tej przyczyny skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.