VII SA/Wa 257/22

VII SA/Wa 257/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 2085/22 - Wyrok NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z[...] grudnia 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. (dalej: PKP S.A.) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]) z [...]marca 2021 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał Gminie M.I. wykonanie w terminie do[...] sierpnia 2022 r. przy kładce dla pieszych w M.w km 45,70 linii kolejowej nr 220 [...] na obszarze kolejowym na działkach nr ew[...] i [...] (przed podziałem działka nr ew[...] obręb 2, miejscowość M.następujących robót budowlanych: 1) wymienić skorodowane elementy konstrukcji nośnej kładki, tj.: a) poprzecznice oznaczone na szkicu obiektu (załączonym do protokołu z wykonanych oględzin przez [...] [...] listopada 2021 r. - załącznik nr 1) nr 3, 6, 7 od podpory nr 1 w przęśle nr 1 oraz poprzecznice nr 3 i 5 od podpory nr 2 w przęśle nr 2, b) dwa odpadające krzyżulce z płaskownika na przęśle nr 1, c) ubytek podłużny przy podporze nr 2 na przęśle nr 2; 2) wymienić przęsła, na których występują skorodowane elementy: przęsło nr 1 i 2; 3) wymienić elementy ustroju nośnego obiektu: poprzecznice nr 3, 6, 7 od podpory nr 1 w przęśle nr 1 oraz poprzecznice nr 3 i 5 od podpory nr 2 w przęśle nr 2; 4) wymienić elementy ustroju nośnego obiektu: dwa krzyżulce na przęśle nr 1; 5) wymienić elementy ustroju nośnego obiektu: fragment podłużny przy podporze nr 2 na przęśle nr 2; 6) po wykonaniu ww. robót oczyścić całość konstrukcji z korozji i zabezpieczyć środkami antykorozyjnymi; II. zabezpieczenie kładki dla pieszych przed dostępem osób postronnych poprzez wygrodzenie wejść i oznakowanie tablicami informującymi o zagrożeniu dla bezpieczeństwa zdrowia i życia w terminie do 31 stycznia 2022 r. oraz utrzymywanie zabezpieczenia do czasu zakończenia czynności określonych w pkt. I; III. zakazał użytkowania kładki dla pieszych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że [...] pismem z [...] czerwca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji M. w km 45,70 linii kolejowej nr[...] [...] na obszarze kolejowym na działkach nr ew. [...] i [...] mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego [...] decyzją z [...] marca 2021 r., poprzedzoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchyloną decyzją GINB z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. w celu usunięcia zagrożenia nakazał PKP S.A. 1) w terminie do dnia 30 marca 2021 r. - zabezpieczyć kładkę przed dostępem osób poprzez wygrodzenie i oznakowanie tablicami informującymi o istniejącym zagrożeniu w części znajdującej się na działkach nr ew. [...] i [...], obręb 2 M. oraz utrzymywać zabezpieczenie do czasu zakończenia czynności określonych w pkt.1, b) w terminie do 30 grudnia 2021 r. - wymienić skorodowane elementy ustroju nośnego znajdującego się na działce nr ew. [...], - oczyścić i zabezpieczyć antykorozyjne konstrukcję stalową znajdującą się na działkach nr ew. [...] i [...]; 2) zakazał użytkowania obiektu do czasu wyeliminowania ww. nieprawidłowości wraz z określeniem, że decyzja o zakazie użytkowania podlega natychmiastowemu wykonaniu w myśl art. 108 § 1 k.p.a.
Pismem z [...]marca 2021 r. odwołanie od decyzji [...] z [...] marca 2021 r. złożyła PKP S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji i wskazanie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. (dalej: PKP PLK S.A.) i/lub Gminy M. jako podmiotu odpowiedzialnego za wymianę skorodowanych elementów ustroju nośnego znajdującego się na działce nr ew. [...] i oczyszczenia oraz zabezpieczenia antykorozyjnego konstrukcji stalowej znajdującej się na działkach nr ew. [...] i [...], względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm.), dalej: u.k.r.p., który to przepis stanowi przepis szczególny do art. 61 p.b. i ma w takiej sytuacji pierwszeństwo w stosowaniu; 2) art. 6 k.p.a. w odniesieniu do zasady legalizmu obligującej organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa poprzez m.in. pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy art. 15 u.k.r.p.; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, pomimo określonych w decyzji wytycznych organu odwoławczego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes PKP S.A.; 4) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa w sytuacji, gdy organ odwoławczy wskazał wadliwość uchylonej decyzji, które to wady nie zostały prawidłowo zweryfikowane, co doprowadziło do ponownego wydania decyzji sprzecznej z prawem oraz utrwalonym orzecznictwem.
GINB decyzją z[...] maja 2021 r. znak [...] uchylił decyzję [...]z [...]marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uwzględniając sprzeciw Gminy M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1110/21 uchylił ww. decyzję GINB z [...]maja 2021 r. z uwagi na niezaistnienie w sprawie warunków do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
GINB postanowieniem z [...] października 2021 r. znak [...] zlecił W[...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dokonania oględzin kładki dla pieszych na stacji kolejowej M. celem ustalenia jej stanu technicznego, a następnie wskazaną wyżej decyzją z [...]grudnia 2021 r. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i nałożeniu na Gminę M. wyszczególnionych w rozstrzygnięciu obowiązków wraz z zakazaniem użytkowania kładki do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Uzasadniając powyższą decyzję, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem toczącego się postępowania jest nieodpowiedni stan techniczny kładki dla pieszych na stacji kolejowej M. w km 45,270 linii nr 220 [...] na obszarze kolejowym składającym się z działek nr ew. [...] i [...]. Organ dodał, że przyjęty w sprawie stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości oraz nie jest kwestionowany przez żadną ze stron i orzekający w sprawie Sąd. W szczególności nie budzi wątpliwości, że kładka dla pieszych jest w nieodpowiednim stanie, choć w toku postępowania I-instancyjnego nie dokonano rzetelnych ustaleń co do sprawności niektórych elementów ustroju nośnego kładki. Z protokołu kontroli i załączonych do niego zdjęć i rysunków wynika, że na dzień przeprowadzenia czynności w toku postępowania odwoławczego obiekt jest nieużytkowany i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich, jakkolwiek nie wskazano w protokole kontroli na czym polega to zabezpieczenie. Przedmiotem sporu jest natomiast wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym, a tym samym podmiotu, do którego powinien zostać skierowany nakaz na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b. W tym kontekście GINB zauważył, że adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być zarówno właściciel, jak i zarządca obiektu, albowiem zgodnie z art. 61 pkt 1 p.b. na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Zdaniem organu odwoławczego, kluczową kwestią w sprawie jest ustalenie funkcji i celów jakim służyła kładka, to jest, czy jest ona częścią infrastruktury kolejowej (obiektem inżynieryjnym), czy też infrastruktury drogowej (obiektem inżynierskim) w ciągu dróg (wewnętrznych, gminnych lub innych dróg publicznych), do których zalicza się drogi i ich elementy takie jak: ciągi piesze, rowerowe czy pieszo-rowerowe. GINB odnosząc się do tego zagadnienia, stwierdził, że nie ulega jego wątpliwości, iż kładka nie służyła (obecnie nie jest eksploatowana) do ruchu pojazdów kolejowych, ani przewozów osób i rzeczy. Zauważył, że stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej: u.d.p., droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 u.d.p.). Definicja drogi w art. 4 pkt 2 u.d.p. dotyczy nie tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Obowiązki określone w art. 8 ust. 2 u.d.p. należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, w tym wewnętrzna, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Nie można więc nawet w przypadku drogi wewnętrznej, jak podkreślił organ odwoławczy, nie dostrzegać, że jeżeli element drogi, a takim niewątpliwie jest ciąg pieszy (chodnik), przebiega przez kładkę (obiekt mostowy), to zarządcą takiego obiektu jest podmiot zarządzający ruchem na drodze (zarządzający drogą), a nie podmiot zarządzający infrastrukturą kolejową.
GINB wskazał, że z pisma Burmistrza M. wynika jednoznacznie, iż tuż przed kładką kończy się ciąg pieszy, a tym samym do tego obiektu prowadzi element drogi wewnętrznej. Odpowiedzialnym za utrzymanie obiektów inżynierskich w ciągu dróg, w tym samodzielnych ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych jest podmiot wskazany w art. 19 ust. 2 pkt 4 lub art. 8 u.d.p. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. leżący w ciągu dróg choćby wewnętrznych obiekt inżynierski jest częścią tych dróg (nie budzi wątpliwości, że stanowi on kontynuację i niezbędny element tego ciągu). Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie jest zarządca drogi, w ciągu którego obiekt jest usytuowany, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na której taka droga się znajduje, a nie właściciela czy zarządcę gruntu, na którym znajduje się sam obiekt. Z akt sprawy, jak przypomniał organ, wynika, że kładka dotychczas służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, czyli społeczności lokalnej poprzez bezkolizyjne przeprowadzenie samodzielnego ciągu pieszego nad linią kolejową. Oczywistym jest, że z kładki korzystać mogli zarówno mieszkańcy Gminy Miasto M., jak i podróżni, w tym również wojsko, jak też podróżni komunikacji autobusowej. Obiekt ten pomimo, że znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ze stacją kolejową M. to nie łączy wyłącznie obiektów dworcowych czy peronów, ale również części miasta M.. Zdaniem GINB, nie można tracić z pola widzenia, że po myśli art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Właściwość (zakres działania) stanowi więc narzędzie ustalania podmiotu kompetencji, gdy ten nie został wskazany wprost w przepisie prawa. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis ten stanowi katalog otwarty, zatem uzasadnione jest przyjęcie, że znajduje zastosowanie także w odniesieniu do kładki położonej na terenie kolejowym. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma znaczenia dla sprawy to, że kładka jest obecnie wyłączona z eksploatacji. To, że obecnie z uwagi na jej stan nie jest ona użytkowana nie oznacza, iż zmieniła się jej funkcja, a co za tym idzie podmiot odpowiedzialny za jej stan. Za tym, aby w świetle art. 66 p.b., za zarządcę obiektu mostowego na obszarze kolejowym uznać zarządcę drogi, w ciągu której jest on położony, zdaniem GINB, przemawia również brzmienie art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. stanowiący, że do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] grudnia 2021 r. złożyła Gmina M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 61 pkt 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. poprzez uznanie, że Gmina M. jest zarządcą kładki dla pieszych w M. w km 45,70 linii kolejowej nr 220 [...]
2) art. 4 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 u.d.p. przez uznanie, że kładka dla pieszych w M. w km 45,70 linii kolejowej nr [...] [...] stanowi całość techniczno-użytkową z publicznym ciągiem pieszym znajdującym się na działce nr ew. [...] nie będącym drogą publiczną,
3) art. 8 ust. 2 u.d.p. przez uznanie, że w przypadku drogi wewnętrznej obowiązki określone w tym przepisie mogą obciążać inny podmiot niż wymieniony w tym przepisie, tj. inny podmiot niż zarządcę terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - właściciela tego terenu,
4) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984), dalej: u.t.k. w związku z pkt 4 załącznika nr 1 do u.t.k. Wykaz elementów infrastruktury kolejowej oraz w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987), dalej: r.w.t.b.k. przez uznanie, że kładka dla pieszych w M.w km 45,70 linii kolejowej nr [...] [...] na obszarze kolejowym nie służy do ruchu pojazdów kolejowych i nie jest budowlą kolejową,
5) art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że: a) Gmina M. jest zarządcą kładki dla pieszych w M. w km 45,70 linii kolejowej nr[...] [...], b) kładka dla pieszych w M. w km 45,70 linii kolejowej nr [...] [...] stanowi całość techniczno-użytkową z publicznym ciągiem pieszym znajdującym się na działce nr ew. [...] niebędącym drogą publiczną, c) kładka dla pieszych w M. w km 45,70 linii kolejowej nr [...][...] nie jest przeznaczona do obsługi pasażerów, d) kładka dla pieszych w M. w km 45,70 linii kolejowej nr [...] [...] nie służy do ruchu pojazdów kolejowych i nie jest budowlą kolejową,
6) art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika obowiązek utrzymania kładki będącej własnością PKP S.A.,
7) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Gminie M. przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z[...] grudnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Stanowiący podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji art. 66 ust. 1 p.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie do art. 66 ust. 3 p.b., w decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 p.b., organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Powyższa regulacja pozostaje w łączności z art. 61 p.b., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., jak też z art. 62 ust. 1 p.b. normującym obowiązek poddawania obiektów budowlanych w czasie ich użytkowania kontroli przez właściciela lub ich zarządcę. Trafnie zauważa się, że niezastosowanie się przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym, uprawnia właściwy organ do ingerencji zmierzającej do ich wyegzekwowania. Przepis art. 66 p.b. nie tworzy przy tym dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, komentarz do art. 66, uwaga nr 1).
Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, obejmujący również ujawniony przypadek oderwania się w kwietniu 2020 r. jednego ze skorodowanych elementów stalowych kładki, który spadł bezpośrednio na użytkowany teren peronu dworca kolejowego w M., nieodpowiedni stan techniczny kładki dla pieszych w km 45,70 linii kolejowej nr [...][...] należy uznać za bezsporny. Niekwestionowane powinno być zarówno ustalenie, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni do pełnionej przez niego funkcji, jak też, że sytuacja ta w razie niepodjęcia przez organ nadzoru budowlanego interwencji może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, uwzględniając osoby przebywające w bezpośrednim otoczeniu kładki i fakt odbywającego się pod kładką ruchu kolejowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem GINB, że zakres nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. obowiązków powinien być określony w sposób precyzyjny, nie pozostawiający wątpliwości odnośnie do treści nakazanego zachowania mającego doprowadzić do zgodności stanu technicznego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, stąd ta część rozstrzygnięcia organu odwoławczego, która w warunkach wydania decyzji reformatoryjnej uszczegółowiła zakres przedmiotowy obowiązku wymiany skorodowanych elementów konstrukcji nośnej kładki, nie budzi wątpliwości pod kątem jej zasadności, podobnie jak treść obowiązków wymienionych w pkt. II i III decyzji, a także ustalone przez organ terminy (zabezpieczenie kładki przed dostępem do 31 stycznia 2022 r., wykonanie nakazanych robót do 1 sierpnia 2022 r.). Różnice w zakresie remontu prowadzącego do wymiany zdegradowanych elementów konstrukcji kładki stalowej belkowej składającej się z dźwigarów z dwuteownika IN 500 umieszczonych na ośmiu podporach, połączonych poprzecznicami z opartą na nich podłużnicą i dyliną drewnianą jako nawierzchnią kładki zachodzące pomiędzy treścią włączonego do akt projektu remontu kładki z grudnia 2018 r. sporządzonego na zlecenie PKP S.A. a wnioskami wynikającymi z protokołu oględzin nr [...] z[...] listopada 2021 r. nie mają wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.
W świetle zarzutów złożonej skargi zasadnicza rozbieżność pomiędzy Gminą M. uznaną przez GINB za adresata obowiązku wskazanego w decyzji z [...]grudnia 2021 r. a stanowiskiem zajętym w sprawie przez organ odwoławczy dotyczy wykładni nadawanej art. 61 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 i 3 p.b. w odniesieniu do kwestii tego, jaki podmiot powinien być uznany za zarządcę kładki dla pieszych w M. w km 45,70 linii kolejowej nr [...] [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega trafność zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego w skardze opartych na zarzucie dopuszczenia się błędu w wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, zgadza się bowiem z twierdzeniem skarżącego, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie powinien być on traktowany jako zarządca spornej kładki pozostającej obiektem inżynieryjnym będącym częścią infrastruktury kolejowej a nie drogowej.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, sporna kładka dla pieszych stanowi budowlę kolejową, o której mowa w § 3 pkt 1 r.w.t.b.k. Przepis ten stanowi, że przez budowlę kolejową rozumie się całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służącą do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy, a w szczególności: drogi szynowe normalnotorowe, szerokotorowe i wąskotorowe, koleje niekonwencjonalne, budowle ziemne, mosty, wiadukty, przepusty, konstrukcje oporowe, rampy, perony, place ładunkowe, skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi w jednym poziomie, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, urządzenia zasilania elektrotrakcyjnego, urządzenia zabezpieczenia i sterowania ruchem, urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i urządzenia techniczne oraz inne budowle usytuowane na obszarze kolejowym służące do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej. Nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że kładka usytuowana jest nad linią kolejową nr [...][...] obszar kolejowy. Przedmiotowa kładka dla pieszych jest budowlą kolejową stanowiącą rodzaj nadziemnego przejścia dla pieszych. Jednocześnie jest elementem infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.k., linia kolejowa oznacza wyznaczoną przez zarządcę infrastruktury drogę kolejową przystosowaną do prowadzenia ruchu pociągów. Droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do u.t.k., o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (art. 4 pkt 1a u.t.k.). Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.k., infrastrukturę kolejową stanowią elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy, a więc m.in. obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp. Do zadań zarządcy infrastruktury kolejowej należy m.in: utrzymanie infrastruktury kolejowej przez prowadzenie prac mających na celu utrzymanie stanu i zdolności istniejącej infrastruktury kolejowej do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, jak też zarządzanie nieruchomościami będącymi elementem infrastruktury kolejowej (art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.k.). W celu zapewnienia bezpiecznego przekraczania toru kolejowego przez pojazdy drogowe i pieszych linia kolejowa powinna być wyposażana w przejazdy i przejścia, których kategorie i rodzaje, dostosowane do natężenia ruchu kolejowego i drogowego, określają przepisy szczególne (§ 11 r.w.t.b.k.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zadania zarządcy infrastruktury kolejowej rozumiane w sposób powyższy obejmują obowiązek utrzymywania w należytym stanie inżynieryjnego obiektu kolejowego służącego przejściu publicznemu nad linią kolejową, a tym samym powinny być uznane również za równoważne zobowiązaniu wynikającemu z zapewnienia właściwego stanu technicznego kładki objętej treścią zaskarżonej decyzji GINB służącej zabezpieczeniu przez zarządcę infrastruktury kolejowej przejścia publicznego nad linią kolejową nr [...] [...] w obrębie obszaru kolejowego w M.. Z akt sprawy wynika w sposób niesporny, że kładka w okresie jej użytkowania służyła, jak określił to organ, "zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, czyli społeczności lokalnej poprzez bezkolizyjne przeprowadzenie samodzielnego ciągu pieszego nad linią kolejową" (s. 6 uzasadnienia), przy czym z kładki korzystać mogli zarówno mieszkańcy Gminy Miasto M., jak i podróżni.
Powyższe stanowisko kwalifikujące kładkę dla pieszych jako element infrastruktury kolejowej służącej zapewnieniu szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu kolejowego jest utrwalone w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z 17 września 2021 r. sygn. II OSK 76/21 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że zarządzanie obiektami kolejowymi wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej, w tym zarządzanie w rozumieniu utrzymywania w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, zostało powierzone z mocy prawa zarządcy tej infrastruktury. Skoro linia kolejowa musi być wyposażona w bezpieczne przejście dla pieszych, to niewątpliwie takie przejście stanowi część owej linii kolejowej.
Jej powiązanie funkcjonalne z linią kolejową ma w tym przypadku charakter nie tyle faktyczny, ile prawny wynikający z ukształtowania regulacją szczególną obowiązku budowy oraz utrzymywania obiektów inżynieryjnych stanowiących przejście nad torami i powyższemu wymogowi, zdaniem Sądu, należało w sprawie przypisać kluczowe znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie powinien na gruncie rozpatrywanej sprawy przyznawać tym samym doniosłości prawnej temu, że na gruncie przepisów u.d.p. zachodzi możliwość traktowania kładki dla pieszych jako drogowego obiektu inżynierskiego (art. 4 pkt 12 u.d.p.) – obiektu mostowego (art. 4 pkt 13 u.d.p.), przez który może być prowadzona komunikacja (ciąg pieszy). Jakkolwiek linię kolejową można utożsamiać z rodzajem przeszkody terenowej, tym niemniej względy łączące się z ukształtowaniem w sposób szczególny relacji zachodzących pomiędzy kładkami pieszymi pozostającymi obiektami inżynieryjnymi a pełniącymi inne funkcje obiektami mostowymi sprawia, że należy w całości przyznać rację skarżącemu w zakresie, w jakim dostrzegł on dopuszczenie się przez organ w analizowanym zakresie błędnej wykładni przepisów u.d.p. i u.t.k. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.k.r.p., z dniem wpisu do rejestru handlowego PKP PLK S.A. wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu u.t.k. Na podstawie art. 15 ust. 4 u.k.r.p., PKP PLK S.A. stała się zarządem kolei w rozumieniu u.t.k. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4a u.k.r.p., PKP PLK S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach u.t.k., z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Wyłączenie to nie obejmuje jednakże budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych, o czym stanowi art. 15 ust. 4b u.k.r.p. W świetle powyższej regulacji za trafny należy uznać zarzut skarżącego, że nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji GINB, wydany na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 p.b. nie powinien obciążać Gminy M. Kierując się dyspozycją powołanych powyżej przepisów, Sąd uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest uchylenie poza zaskarżoną decyzją również poprzedzającej ją decyzji [...] z[...] marca 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zobowiązany będzie do uzupełnienia przyjętych przez siebie ustaleń o wnioski wynikające z uzupełnienia materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego i uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku odnośnie do kryteriów, którymi organy nadzoru budowlanego powinny się posłużyć przy określaniu adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 p.b.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.