VII SA/Wa 2560/24

VII SA/Wa 2560/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Iwona Ścieszka. /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 sierpnia 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.24.2024.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
P. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm., dalej: u.o.z.), § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków,
a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. S.:
- udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na instalacji pompy ciepła przy ul. K. w S. na dz. nr ewid. [...] obręb [...]. zgodnie z dołączoną do wniosku dokumentacją, oraz
- odmówił udzielenia pozwolenia na instalację paneli fotowoltaicznych na dachu kamienicy przy ul. K. w S. na dz. nr ewid. [...] obręb [...]. S. zgodnie z dołączonym do wniosku Projektem wykonawczym mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy 7,0 kWp.
Jednocześnie organ ustalił termin ważności pozwolenia do 31 grudnia 2026 r.
Odwołanie od tej decyzji złożył M. S. w zakresie uzyskanej odmowy pozwolenia na instalację paneli fotowoltaicznych. Wywodził, że zamontowane panele nie będą widoczne z punktu widzenia odbiorcy stojącego na chodniku, z poziomu ulicy.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 6 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Minister podkreślił, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że budynek, którego dotyczy postępowanie wpisany jest do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z [...] lutego 1982 r. pod numerem rejestru [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że kamienica ta pochodzi z połowy XIX w., i stanowi element zabytkowej pierzei zachodniej ul. K. Reprezentuje typ budownictwa charakterystycznego dla S. z tego okresu. Jednocześnie omawiany zabytkowy budynek stanowi historyczny element chronionego układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] stycznia 1957 r., jako pod nr rej. [...].
Zamierzenie inwestycyjne polega na zamontowaniu na dachu zabytkowego budynku, pokrytego blachą trapezową ocynkowaną, 14 sztuk paneli fotowoltaicznych (modułów), w kolorze czarnym, za pomocą wsporczej konstrukcji.
Minister zgodził się z oceną dokonaną przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż panele fotowoltaiczne, jako element nowoczesny, podobny do czarnych, szklanych tafli, mocno odróżni się optycznie od budynku, nie wpisując się kolorystyką ani materiałem w styl zabytkowej kamienicy. Montaż ww. instalacji na jasnym, blaszanym dachu budynku umniejszy wartości artystyczne i estetyczne zabytkowej kamienicy. Zachodnia część dachu kamienicy widoczna jest od strony ul. E. oraz pobliskich działek. Niemal wszystkie kamienice znajdujące się przy ul. K. w S. są budynkami objętymi ochroną konserwatorską, w znacznej większości wpisane do rejestru zabytków, zaś ulica K. to jedna z najważniejszych ulic S. Zatem realizacja tej inwestycji wpłynie także negatywnie na kompozycję kamienic historycznych przy tej ulicy, kierując wzrok w stronę kontrastującego, nowoczesnego elementu. Minister uznał, że montaż współczesnych elementów technicznych wpłynie negatywnie na wygląd zabytkowego budynku, który ma, chociaż ograniczony, wpływ na odbiór wizualny i relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi obiektami zabudowy, składającymi się na pierzeję wnętrza ulic stanowiących historyczne elementy zabytkowego obszaru, w konsekwencji doprowadzając do obniżenia wartości zabytkowych tego obiektu oraz historycznego zespołu zabudowy. Powinnością organów ochrony zabytków jest zaś nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem, czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytków. Na powyższą ocenę wpływa nie tylko ekspozycja modułów fotowoltaicznych lecz także ich ilość. Moduły solarne, będące strukturą obcą i dysharmonijną, kontrastują z materiałem i kolorem oraz fakturą tradycyjnych pokryć dachowych. Jednocześnie ich montaż stwarza niebezpieczeństwo uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, gdyż nie pozostaje bez wpływu na obciążenia konstrukcyjne więźby i murów. W sąsiedztwie obiektów i zespołów zabytkowych nieobojętna jest kwestia relacji instalacji fotowoltaicznych z widokiem na zabytek oraz z zabytku (ekspozycja bierna i czynna), szczególnie w osiach i ciągach widokowych oraz w widokach kluczowych, istotnych ze względu na pragmatykę ochrony wartości układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Minister podkreślił, że odmowa wydania pozwolenia na podejmowanie działań, mających negatywny wpływ na obiekt i obszar zabytkowy stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie warunków ekspozycji zabytku.
Końcowo, Minister zauważył, że P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z [...] września 2023 r. informującym wnioskodawcę o możliwej decyzji niezgodnej z żądaniem strony, zaproponował alternatywne rozwiązanie, które nie ingeruje w wygląd zabytkowej kamienicy, tj. umiejscowienie paneli fotowoltaicznych na gruncie.
Nie zgadzając się z tą decyzją M. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywodząc, że została ona wydana z naruszeniem następujących przepisów:
a) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufanie skarżącego do działań organu, przede wszystkim poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i podjęcie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2023 r., w której konserwator pozwolił na prowadzenie robót budowlanych polegających na instalacji ciepła oraz odmówił wnioskodawcy pozwolenia na montaż paneli fotowoltaicznych na dachu kamienicy przy ul. K. w S., podczas gdy :
- planowana inwestycja montażu paneli fotowoltaicznych nie będzie widoczna od głównej ulicy (natomiast z ulicy E. od szczytu dachu do ul. T. jest w linii prostej ok. 192,78 m, po drodze są działki, ogrody, drzewa, budynki, w tym wybudowany niedawno blok, skarżący zasadził także drzewo, które z biegiem czasu zasłoni całkowicie widok na panele fotowoltaiczne), ani nie będzie ingerowała w budowę kamienicy oraz nie zakłóci ona jej wizualnego wyglądu, a montaż paneli fotowoltaicznych ma na celu poprawę ochrony środowiska, poprzez zmianę sposobu ogrzewania która m.in. umożliwi likwidację dymiącego komina w ścisłym centrum S., gdzie co roku w okresie zimowym przekraczane są normy zanieczyszczenia powietrza, które mogą powodować w przyszłości u mieszkańców S. choroby dróg oddechowych oraz wnikających z tego choroby nowotworowe,
- organ I instancji zaproponował, by położyć panele fotowoltaiczne w ogrodzie, jednak w tym miejscu według planu zagospodarowania ma przebiegać droga, a ponadto jest to miejsce nieuczęszczane ani niezamieszkane na co dzień, w związku z czym ryzyko niszczenia paneli bądź ich kradzieży jest bardzo wysokie, co spowodowało by duże straty finansowe skarżącego,
- nowoczesne technologie nie wykluczają ich stosowania na budynkach zabytkowych, natomiast uniemożliwianie montażu paneli fotowoltaicznych będzie powodowało jeszcze większe zanieczyszczenie środowiska, natomiast po przyjrzeniu się innym obiektom położonym w tej samej strefie z łatwością można zauważyć inwestycje tego rodzaju na dachach nieruchomości;
b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufanie skarżącego do działań organu, przede wszystkim poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i podjęcie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji mimo wpłacenia przez skarżącego na poczet inwestycji kwoty około 45.000,00 zł zaliczki, jednakże skarżący obawia się, że będzie musiał wydać o wiele więcej ze względu na rosnącą inflację - urządzenia kosztujące pewną cenę w czerwcu, w przyszłości kosztować będą więcej, ponadto skarżący został zmuszony do uruchomienia alternatywnego źródła ogrzewania, co łączy się ze sporym wydatkiem z jego strony, natomiast nie można pomijać interesu inwestora, właściciela danego obiektu, który przeznaczając znaczne środki ma prawo realizować odpowiadający jego oczekiwaniom i obecnym wymogom obiekt budowlany, jeżeli nie narusza to charakteru tego obiektu;
c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, przyjmując postawę świadczącą o uwzględnieniu materiału dowodowego w sprawie zmierzającego wyłącznie do odmowy M. S. na instalację paneli fotowoltaicznych na dachu kamienicy przy ul. K. w S. zgodnie z przedstawionym projektem wykonawczym mimo, iż
- ochrona konserwatorska nie oznacza, że żadne zmiany w danym obiekcie nie mogą być wprowadzone,
- inna, bardziej restrykcyjna i dalej idąca, może być ochrona konserwatorska na obszarze, na którym znajduje się dobrze zachowana zabudowa zabytkowa, będąca w stanie zbliżonym do istniejącej w okresie, w którym powstawała, a inna na obszarze, na którym zabudowa uległa licznym zmianom i modyfikacjom, kamienica wybudowana przy ul. K. została wniesiona w połowie XIX wieku, natomiast na przestrzeni takiej ilości lat przeprowadzane były remonty, w związku z czym nie można uznać, iż jest to kamienica, która nie ulegała zmianom oraz modyfikacjom, a więc ochrona konserwatorska w przedmiotowej sprawie nie powinna być aż tak restrykcyjna.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zezwolenie skarżącemu na realizację wnioskowanej instalacji paneli fotowoltaicznych na dachu kamienicy przy ul. K. w S.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 sierpnia 2024 r, utrzymująca w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2023 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych polegających na instalacji paneli fotowoltaicznych na dachu kamienicy przy ul. K. w S., dz. ew. [...] obręb [...]. S., zgodnie z dołączonym do wniosku projektem wykonawczym.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie treścią którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2793/18, CBOSA), że decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, podobnie jak decyzje w przedmiocie pozwolenia na działania wymienione w innych przepisach art. 36 ust. 1, nie ma charakteru uznaniowego, przy rozumieniu uznania jako przyznanej organowi swobody wyboru konsekwencji. Tak rozumiane uznanie musi być oddzielone od swobody organu związanej z wykładnią prawa przy normach niedookreślonych, a także od swobodnej oceny materiału dowodowego. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 52-66; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2017, s. 582-583). Z taką klasyczną, pełną sytuacją uznaniową w zakresie wyboru konsekwencji nie mamy do czynienia w odniesieniu do pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1.
Dozwolony zatem przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny organów konserwatorskich, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego. Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 u.o.z. kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSAiWSA 2013/4/64).
Niekwestionowane w okolicznościach sprawy jest objęcie budynku przy ul. K. w S. dwojakiego rodzaju ochroną: wpisem indywidualnym do rejestru zabytków województwa [...] dokonanym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1982 r. oraz wpisem obszarowym: zabytkowego układu urbanistycznego miasta S. wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 1957 r. oraz województwa [...] na podstawie decyzji z [...] maja 1979 r. Wpisy te zostały dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48). W sentencji decyzji z [...] lutego 1982 r. opisano przedmiot wpisu jako kamienicę murowaną, tynkowaną, założoną na planie prostokąta z przejazdem bramnym, podpiwniczoną, dwukondygnacyjną, z dachem dwuspadowym krytym eternitem; elewacja frontowa w lewej dolnej części – boniowana. Obiekt z połowy XIX wieku stanowi element zabytkowej pierzei zachodniej ul. K. Reprezentuje typ budownictwa charakterystycznego dla S. z tego okresu. Szczegółowy opis zawarty został w kartach zabytku sporządzonych w listopadzie 1981 r. i we wrześniu 1999 r. Na mocy art. 140 u.o.z., decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tytuł zmieniony z dniem 4 lutego 1997 r.) zachowują ważność. Oznacza to, że także wpis do rejestru zabytków, dokonany na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury, jest wpisem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.
W tym miejscu wypada zauważyć, że rolą organu ochrony zabytków jest - w przypadku wniosku o umieszczenie na zabytku urządzenia technicznego - ocena, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości budynku, jak również danego obszaru zabytkowego. Minister rozpoznając sprawę w wyniku odwołania złożonego przez inwestora uznał za słuszną ocenę organu I instancji, że planowana inwestycja stałaby w kolizji z zasadami ochrony zabytkowego budynku oraz układu urbanistycznego miasta S. .
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja istotnie zarusza przepisy postępowania w aspekcie formalnej i konstrukcyjnej prawidłowości uzasadnienia, w szczególności zaś poprzez brak kompleksowego odniesienia się do argumentacji strony podnoszonej w toku postępowania odwoławczego oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Podkreślić trzeba, że rolą organu drugiej instancji jest dokonanie oceny okoliczności faktycznych sprawy, odniesienie się do argumentacji odwołania, jej oceny i wyprowadzenie wniosków. Zadania te będąc zastrzeżone są dla organu odwoławczego zagwarantowane są zasadą dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Poszanowanie zasady wynikającej z przywołanej normy oznacza, że organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności decyzji organu I instancji, ale jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w środku zaskarżenia tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji (w tym także zarzutów i wniosków odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) stanowi naruszenie powołanej normy. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Jak również wówczas, gdy nie wskaże wszystkich istotnych dla sprawy dowodów.
W rozpoznawanej sprawie Minister zasadom tym uchybił, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Minister przedwcześnie przyjął, że w tak zakreślonych ramach postępowania podjęte zostały wszelkie czynności pozwalające na wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w zakresie wnioskowanej instalacji paneli fotowoltaicznych na dachu kamienicy przy ul K. w S. Podzielić należy spostrzeżenia skargi w zakresie, w jakim skarżący podnosi, że w istocie organ II instancji nie przeprowadził czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, ograniczając się jedynie do zrelacjonowania przebiegu postępowania i dość ogólnego stwierdzenia o negatywnym wpływie montażu współczesnego elementu jakim jest instalacja paneli fotowoltaicznych na wygląd budynku, a tym samym na odbiór wizualny tego obiektu jako objętego indywidualną formą ochrony oraz stanowiącego element chronionego układu urbanistycznego. Nie odniósł się w sposób należyty do argumentacji odwołania, które w istotnym aspekcie podważało ocenę, jak i ustalenia organu I instancji, w szczególności w zakresie odbioru wnioskowanej lokalizacji tego urządzenia wobec zasłoniętej drzewami części dachu budynku, który pozostaje w znacznym oddaleniu od ulicy E. Jak argumentował skarżący, od tej strony znajduje się ogród, a więc z poziomu przechodnia element ten nie byłby zauważalny. Minister choć przyznał, że lokalizacja paneli na zachodniej części dachu jest mniej eksponowana, jednak – jego zdaniem – będzie nadal wpływała negatywnie na wygląd zabytkowego budynku składającego się na pierzeję wnętrza ulic stanowiących historyczne elementy zabytkowego obszaru.
Taka ocena, zdaniem Sądu, nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy, czyniąc uzasadnionymi podniesione w skardze argumenty co do przedwczesności wydanego rozstrzygnięcia.
Sąd zauważa, że decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., nie może opierać się jedynie na stwierdzeniu faktu podlegania danego obiektu budowlanego ochronie konserwatorskiej. Udzielenie pozwolenia, jak też odmowa udzielenia pozwolenia w powyższym trybie wymaga rozważenia wpływu urządzenia na wartości zabytkowe, których ochrona i dbałość o zachowanie posłużyła objęciu zabytku ochroną konserwatorską. W rozpoznawanej sprawie wnioskowana instalacja paneli fotowoltaicznych na dachu budynku przy ul. K. w S. powinna więc zostać oceniona w powiązaniu z wartościami, jakie posłużyły objęciu indywidualną ochroną konserwatorską tego budynku, jak i ustanowieniu ochrony układu urbanistycznego Miasta S., którego elementem jest powyższy budynek. W każdej zaś sprawie mającej za przedmiot umieszczenie urządzenia na budynku objętego taką ochroną, kwestia nadmiernej ingerencji w zabytkowe wartości powinna być poddana indywidualnej ocenie. Podkreślić trzeba, że każda z form ochrony zabytków wyznacza określony zakres pieczy przyznawanej danemu zabytkowi i to właśnie specyfika konkretnego przedmiotu ochrony powinna bezpośrednio wpływać na rozważenie tego, czy chronionym wartościom nie sprzeciwia się konkretne zamierzenie inwestycyjne. Tak zindywidualizowanego podejścia zabrakło w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wymagały rozważenia z wymaganą wnikliwością proponowanej lokalizacji wnioskowanego urządzenia, jaką jest zachodnia część dachu od tylnej strony budynku. W tym miejscu należy podkreślić, że środkiem dowodowym najpełniej realizującym postulat bezpośredniości postępowania dowodowego są oględziny. W znaczeniu proceduralnym to "spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 179). Na potrzeby rozpatrywanej sprawy organ nie przeprowadził oględzin. W żaden też sposób nie odniósł się też do przedstawionej przez inwestora w toku postępowania dokumentacji fotograficznej, z której wynika, że inwestycja ma charakter dyskretny.
Powyższe czyni uzasadnionym spostrzeżenie skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a jej uzasadnienie nie odpowiada unormowaniom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Minister uchybił zasadom wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązkowi zebrania materiału dowodowego pozwalającego na dojście do prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Powyższe uchybienia legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę Minister zobowiązany będzie do ustalenia i rzetelnej oceny skonkretyzowanych okoliczności sprawy w zakresie wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Takiego bowiem wyjaśnienia odnośnie do negatywnego wpływu specyficznej lokalizacji instalacji paneli fotowoltaicznych na chronione wartości zabytkowe w tej sprawie zabrakło.
Mając na względzie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 697 złotych składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).