VII SA/Wa 2560/22

VII SA/Wa 2560/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H T na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2022 r. znak KOC/5140/Zs/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z 26 września 2022 r. znak KOC/5140/Zs/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 8 lipca 2022 r. nr 85/2022/R w przedmiocie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Pismem z 4 marca 2022 r. H. T. (dalej: skarżący) wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent, organ I instancji) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.
2.2. Postanowieniem nr 19/2022/R z 14 marca 2022 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...]. Organ ustalił, że zostało wydane zaświadczenie nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. dotyczące samodzielności lokali w budynku przy ul. B. Po porównaniu rzutów załączonych do tego zaświadczenia i inwentaryzacji dołączonej do wniosku skarżącego stwierdzono, że obecny lokal nr [...], o powierzchni 11,75 m2, pokrywa się częściowo z wymienionym
w zaświadczeniu nr [...] lokalem [...], o powierzchni 8,07 m2. Zatem w celu wyodrębnienia lokalu nr [...] inwestor musiał dokonać przebudowy lokalu nr [...].
2.2.1. Na skutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. znak: KOC/2248/Zs/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
2.2.2. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent wezwał skarżącego do wyjaśnienia kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane w celu wyodrębnienia lokalu nr [...]
w budynku przy ul. B. oraz czy wykonano je na podstawie pozwolenia na budowę lub przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę. Pismem z 9 czerwca 2022 r. skarżący przedstawił kopię oświadczenia kierownika robót z 26.05.2022 r., w którym przedstawiono listę robót, które wykonano
w celu wydzielenia lokalu nr [...] oraz poinformował, że roboty te wykonano w oparciu
o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie prac remontowych z 30.10.2019 r. Na wezwanie organu, skarżący dostarczył kopię zgłoszenia z 30.10.2019 r., dotyczącego robót budowlanych w budynkach przy ul. B., złożonego przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy Spółka Akcyjna (dalej: BPRW). Zgłoszenie to znajduje się
w posiadaniu Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy O. (znak sprawy: UD-V-WAB.6743.227.2019.JUS) i obecnie toczy się w tut. organie postępowanie
w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tego zgłoszenia na innego inwestora (znak sprawy: UD V-WAB.670.360.2020.JUS).
2.3. Postanowieniem z 8 lipca 2022 r. nr 85/2022/R, Prezydent m.st. Warszawy – na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej: u.w.l.) – odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego na parterze budynku przy ul. B. w W.
2.3.1. Organ I instancji ustalił, że wyodrębnienie lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. nastąpiło w wyniku robót budowlanych, które obejmowały m.in. "przestawienie ścianek działowych". W ocenie organu, w świetle art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 poz. 2351, dalej: p.b.), przestawienie ścian działowych, w wyniku którego w miejscu lokalu nr [...], o powierzchni 8,07 m2, którego samodzielność stwierdzono zaświadczeniem nr [...], powstał lokal [...],
o powierzchni 11,75 m2, stanowi przebudowę. Na przebudowę ścian działowych nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b. Jednak kwestia przebudowy budynku przy ul. B. została uregulowana przepisami § 20 ust. 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego (uchwała nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r.), wg których: "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. B. oraz ustala się ich docelową likwidację
i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu" oraz "dopuszcza się remonty istniejących budynków przy ul. B.". Ponadto zgłoszenie, na podstawie którego wykonano ww. przebudowę nie dotyczyło przebudowy budynku przy ul. S. B., jak również złożone przez innego inwestora i do dziś nie zostało przeniesione na skarżącego (w toczącym się postępowaniu w sprawie przeniesienia zgłoszenia podmiotem żądającym przeniesienia praw nie jest skarżący). Z powyższego wynika, że przebudowę przeprowadzono niezgodnie z przepisami planu miejscowego oraz na tę przebudowę nie wydano pozwolenia na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia, zatem brak jest dowodu jej legalnej realizacji, co jest warunkiem określonym w ww. art. 2 ust. 1a u.w.l. W związku z wyodrębnieniem lokalu objętego wnioskiem w wyniku nielegalnie i niezgodnie z przepisami wykonanych robót budowlanych, brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia żądanej treści.
2.4. W zażaleniu na to postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia o samodzielności spornego lokalu, lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
2.5. Zaskarżonym postanowieniem z 26 września 2022 r. znak: KOC/5140/Zs/22 Kolegium utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że istotą sporu
w niniejszej sprawie jest po pierwsze to, czy pomimo wzniesienia budynku przy ul. B. przed 1 stycznia 1995 r. do wniosku złożonego w niniejszej sprawie należy stosować przepis art. 2 ust. 1a u.w.l., co oznacza w szczególności konieczność badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że taka konieczność istnieje, albowiem celem przepisu było danie szansy prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, a nie umożliwienie obchodzenia prawnych wymogów aktualnie istniejących. W związku z tym nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, że lokale są lokalami samodzielnymi, w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów, przebudowy łub zmiany sposobu użytkowania budynku po 1 stycznia 1995 r.
2.5.2. SKO wskazało, że zaświadczeniem z 14 sierpnia 2019 r. potwierdzono spełnienie warunków samodzielności szeregu lokali w budynku przy ul. B.
w W. na tej samej (drugiej) kondygnacji, na której znajdować się ma lokal [...], którego dotyczy wniosek. Na obecnym etapie sprawy ustalono bez wątpliwości, iż wyodrębnienie lokalu [...] nastąpiło na podstawie zgłoszenia z 30 października 2019 r. Sprawa niniejsza dotyczy lokalu nr [...], którego dotyczyło zaświadczenie nr [...]. Doszło następnie niewątpliwie do przebudowy lokalu, w wyniku której m.in. powierzchnia tego lokalu zmieniła się i obecnie wynosi 11,35 m2 (wcześniej 8,28 m2). Sama przebudowa jest w okolicznościach sprawy zakazana wskazanymi przez organ postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].
2.5.3. Na marginesie powyższego Kolegium dodało, że budzi wątpliwości sam interes prawny skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia. Organ ustalił bowiem, iż inwestorem odnośnie dokonania wyodrębnienia lokalu [...] (w wyniku przebudowy lokalu [...]) był inny podmiot aniżeli wnioskodawca w niniejszej sprawie. Również z tych przyczyn wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem jest pozbawione podstaw.
3. Pismem z 28 października 2022 r. H. T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem organu I instancji. Skarżący zażądał ponadto zobowiązania organu do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organowi odwoławczemu zarzucił naruszenie:
1) art. 7, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego
w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej i z pominięciem twierdzeń strony, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na:
– ustaleniu, że prace remontowe, w wyniku których nastąpiła zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali, stanowiły przebudowę budynku przy ul. B. w W. (dalej jako: Budynek) (obiektu budowlanego),
– ustaleniu, że prowadzenie w Budynku prac innych niż te, w wyniku których powstał wnioskowany lokal, wpływa na ocenę sprawy i możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokali,
– ustaleniu, że lokal objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia powstał
w wyniku przebudowy Budynku, pomimo niepodjęcia przez organ prowadzący postępowanie jakichkolwiek czynności zmierzających do całościowego
i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w związku z zaniechaniem przez organ dokładnego przeanalizowania sytuacji lokalu objętego wnioskiem z dnia 4 lutego 2022 r.,
– stwierdzeniu, że wątpliwości budzi w sprawie interes prawny Skarżącego
w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczeniu, przy jednoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek czynności, by wątpliwości te wyjaśnić;
2) art. 7, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych rażąco sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, i które stanowiły podstawę zaskarżanego postanowienia;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie Postanowienia utrzymującego w mocy Postanowienie I instancji, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie sprawy doprowadziłoby do wydania przez Organ postanowienia uchylającego Postanowienie I instancji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.
4) art. 2 ust. 3 u.w.l., poprzez jego niezastosowanie – skutkujące wydaniem postanowienia odmownego, mimo iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu,
5) art. 2 ust. 1b u.w.l., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że lokal powstał po 1 stycznia 1995 roku wskutek przebudowy,
6) art. 2 ust. 1a u.w.l., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że odrębny lokal niemieszkalny w budynku przy ul. B. w W. powstał wskutek przebudowy tego budynku (co w ocenie organu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym budynek ten jest posadowiony), podczas gdy jego wyodrębnienie nastąpiło poprzez podział lokalu istniejącego w tym budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowi jego przebudowy,
a jedynie remont,
7) art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że:
– wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz Budynku ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie takiej ścianki stanowi przebudowę obiektu budowlanego, w sytuacji kiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednolity pogląd, zgodnie z którym postawienie wewnątrz budynku (czy istniejącego już wyodrębnionego lokalu) ścianki działowej z płyty gips-karton nie stanowi przebudowy budynku, a jedynie jego remont,
– jakakolwiek zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali wchodzących w skład budynku stanowi jego przebudowę, w sytuacji kiedy kwalifikacja określonych robót budowlanych jako przebudowy obiektu budowlanego winna następować z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, czego organ w żadnej mierze nie ustalił;
8) art. 2 ust. 1b i 3 u.w.l., poprzez:
– ich niezastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia odmownego przez Organ, mimo iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali niemieszkalnych z wyłączeniem konieczności spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1a u.w.l. z uwagi na fakt, iż budynek położony przy ul. B. został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r.,
– ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszym stanie faktycznym nie znajdzie zastosowania wyjątek przewidziany w art. 2 ust. 1b u.w.l., a to wobec uznania, że wykładnia celowościowa tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę powstania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń oraz gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego Organ nie rozpoznał w sposób wyczerpujący, wynika, że roboty budowlane prowadzone w lokalu miały charakter remontu, nie przebudowy,
a zatem lokal powstał po 1 stycznia 1995 r.,
9) art 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z § 20 ust. 14 uchwały nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:
– doszło do przebudowy lokalu, a skoro lokal stanowi integralne części Budynku to jego przebudowa stanowi przebudowę całego Budynku, podczas gdy wyodrębnienie lokalu nastąpiło poprzez podział lokali istniejących w Budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej Budynku nie stanowiło jego przebudowy, a jedynie remont, którego przeprowadzenie jest dopuszczalne według planu miejscowego,
– rzekoma przebudowa lokalu, jako stanowiąca zdaniem organu jednocześnie przebudowę całego Budynku, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym Budynek jest posadowiony, w sytuacji, w której plan miejscowy [...] zakazuje adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków, a w żadnym zakresie nie odnosi się do ewentualnej przebudowy lokali, która nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego,
– organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada zgodność z planem miejscowym całej inwestycji w sytuacji kiedy kompetencją organu wydającego zaświadczenie
o samodzielności lokalu jest wyłącznie badanie, tego czy plan miejscowy dopuszcza wyodrębnienie określonej liczby lokali na terenie o danym przeznaczeniu, a nie rozstrzyganie, czy sposób w jaki doszło do powstania lokalu, stanowi przebudowę obiektu budowlanego,
– ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali zgodnie z wnioskiem narusza plan miejscowy [...], w sytuacji kiedy plan ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia liczby lokali możliwych do wyodrębnienia w Budynku.
4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu.
6. Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia było rozpatrzenie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. w W.
6.1. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny
w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika a contrario, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. – może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Z uwagi na "naturę" zaświadczenia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (por. wyroki WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11; z 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06). Z art. 219 k.p.a. wynika natomiast, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
6.2. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodnie z przepisami, do których odsyła przytoczona regulacja:
"1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie
z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie
z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem
o zakończeniu budowy.
1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.
2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne."
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że ustawodawca
w art. 2 ust. 3 u.w.l. przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym lub samodzielnym lokalem wykorzystywanym na cele inne niż mieszkalne i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak
i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej (por. wyrok NSA
z 26.03.2021 r., II OSK 2288/20, LEX nr 3326839). Innymi słowy, przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. jest stwierdzenie czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu (zob. wyrok NSA
z 20.10.2010 r., I OSK 810/10, LEX nr 745331).
7. Skarżący domagał się wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność
jednego lokalu (nr [...]) w budynku przy ul. B. w W.
7.1. W świetle przytoczonego wyżej art. 2 ust. 1a-1c u.w.l. rozpoznanie wniosku skarżącego wymagało zatem ustalenia, czy
– budynek, w którym się znajdują istniał przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b u.w.l.)
– ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały
o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.)
– budynek, w którym się znajdują został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. (art. 2 ust. 1c u.w.l.)
7.2. Analizując wymogi dotyczące daty istnienia budynku lub wydania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 2 ust. 1b i 1c u.w.l. Sąd uznał, że możliwość odstąpienia od wymogów ogólnych zawarta w art. 2 ust. 1b i art. 2 ust. 1c in fine u.w.l. stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winien być interpretowany ściśle. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza zasady ogólne wprowadzenia danego nakazu. Wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest
o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", a w ust. 1c mowa jest
o budynkach, "które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.", jednakże wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu – dodanego do ustawy w 2018 r. – było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów – tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1993/1995 r. lub przed tą datą wydane zostało pozwolenie na jego budowę (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 601/19; z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 376/20).
W świetle omawianych przepisów kluczowa powinna być zatem nie data powstania budynku, lecz data powstania lokalu będącego przedmiotem postępowania. Dyspozycja art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje zatem swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.), zaś dyspozycja art. 2 ust. 1c zdanie pierwsze obejmuje również sytuacje, w których po
11 lipca 2003 r. nastąpiła przebudowa/rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rezultacie której powstał lokal objęty wnioskiem o zaświadczenie.
7.3. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że będący przedmiotem kontrolowanego postępowania lokal nr [...] powstał po datach wskazanych w art. 2 ust. 1b i art. 2 ust. 1c u.w.l. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że 14 sierpnia 2019 r. zostało wydane zaświadczenie nr [...] z dotyczące samodzielności lokali w budynku przy ul. B. Po porównaniu rzutów załączonych do tego zaświadczenia i inwentaryzacji dołączonej do wniosku skarżącego stwierdzono, że obecny lokal nr [...], o powierzchni 11,75 m2, pokrywa się częściowo
z wymienionym w zaświadczeniu nr [...] lokalem [...], o powierzchni 8,07 m2. Zatem w celu wyodrębnienia lokalu nr [...] inwestor musiał dokonać prac technicznych dotyczących lokalu nr [...], a skoro w wyniku tych prac doszło do zwiększenia powierzchni lokalu przy niezmienionej kubaturze budynku – również prac oddziałujących na część budynku, która nie stanowiła lokalu nr [...].
7.4. Skarżący wskazuje, że prace techniczne, które doprowadziły do przekształcenia lokalu nr [...] w lokal nr [...] polegały na przestawieniu ściany działowej z płyty gipsowo-kartonowej. Należy zatem wyjaśnić, że – co do zasady – wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścinaki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie – w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które niewątpliwie ingerują w konstrukcję obiektu – nie może zostać uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., gdyż w żaden sposób nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu (zob. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12; z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1581/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w wyroku z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1972/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA, z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem, zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu. Również z wyroku NSA z 9.01.2018 r. sygn. akt II OSK 750/16 (LEX nr 2449601) wynika, że jeżeli postawienie ściany działowej ma na celu wydzielenie w budynku samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności, to przedsięwzięcie takie należy zakwalifikować jako przebudowę. W świetle przedstawionego wyżej rozumienia przepisów nie może być wątpliwości, że lokal nr [...] powstał po 14 sierpnia 2019 r. w wyniku przebudowy budynku przy ul. B., obejmującej nie tylko lokal [...], ale również fragment ówczesnych części wspólne budynku, które aktualnie wchodzą w skład lokalu nr [...]. Doszło bowiem do zmiany parametrów użytkowych budynku w postaci zwiększenia powierzchni lokalu oraz zmiany powierzchni części wspólnych budynku – w wyniku przesunięcia ściany oddzielającej część wspólną od tego lokalu. To, że ściana ta jest zbudowana z płyty gipsowo-kartonowej nie znaczy, że takie jej przesunięcie nie może skutkować zmianą parametrów użytkowych budynku.
7.5. Wobec tego, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia organy miały obowiązek uwzględnić art. 2 ust. 1a zdanie pierwsze u.w.l. Jak już wyżej wyjaśniono, sporny lokal nr [...] w jego aktualnym kształcie powstał po 1995 r. (nawet po 2019 r.),
w związku z tym – jak chce tego art. 2 ust. 1a u.w.l. – rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, organy musiały sprawdzić, czy ustanowienie odrębnej własności tego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie prawidłowo organy odwołały się do § 20 ust. 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r.), wg którego: "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. B. oraz ustala się ich docelową likwidację i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu" oraz "dopuszcza się remonty istniejących budynków przy ul. B". W ocenie Sądu, przepis ten jest jasny
i uniemożliwia ustanowienie w budynku przy ul. B. odrębnej własności lokalu, który powstał w wyniku przebudowy. To, że sporny lokal powstał w rezultacie takiej przebudowy Sąd wyjaśnił powyżej. Zatem wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność spornego lokalu naruszyłoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia w tym przedmiocie.
8. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie mogły skutkować jej uwzględnieniem. Przede wszystkim organy nie naruszyły art. art. 7, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. W toku długotrwałego postępowania administracyjnego podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzono w całości zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. To, że ustalenia faktyczne organów obu instancji nie pokrywają się ze stanowiskiem procesowym skarżącego nie stanowi natomiast przesłanki stwierdzenia naruszenia prawa. Skarżący nie ma w szczególności racji, że lokal nr [...] "poprzez podział lokalu istniejącego w tym budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu". Gdyby tak było, to lokal ten posiadałby mniejszą powierzchnię niż [...]. Zasady logiki dyktują bowiem, że z podziału (wyłącznie) jednego lokalu nie może powstać lokal o większej powierzchni niż pierwotny.
9. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.