VII SA/Wa 2559/24

VII SA/Wa 2559/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak: DOR.7110.253.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] – po rozpatrzeniu odwołań E[...]. i R. K. od decyzji Wojewody Opolskiego z [...] czerwca 2024 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z [...] lipca 2023 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej E[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego z wbudowanymi garażami wraz z wlz energetyczną n/n i instalacją zamkniętą obiegu wody deszczowej na działce nr [...] k.m. [...] obręb B[...] , położonej przy ulicy K[...] w O[...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji GINB podał, że R. K. brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta O[...] z 24 lipca 2023 r. Jednak sam fakt doręczenia decyzji określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Organ zwrócił przy tym uwagę na pogląd nauki prawa (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 326), zgodnie z którym "Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia tej osoby do udziału w postępowaniu [co w istocie miało miejsce w analizowanym przypadku], lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. (...) Wyraźne stanowisko w tym zakresie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2005 r. (OSK 1271/04, niepubl.) stwierdzając, że okoliczność, iż dana osoba została dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji, a następnie także w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie powoduje że z tej tylko przyczyny uzyskała ona interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Orzeczenie to jest wyrazem tendencji, w której ustalenie legitymacji strony w postępowaniu staje się sprawą kluczową w postępowaniu administracyjnym, i że tego statusu nie można nabyć per facta concludentia".
GINB wskazał, że R. K. jest właścicielem zabudowanej działki o aktualnym nr [...] (dawniej nr [...] ) oraz niezabudowanych działek o aktualnych nr [...] (dawniej nr [...] ) i nr [...] (dawniej nr [...] ) położonych O[...] , w obrębie ewidencyjnym B[...], co potwierdza księga - wieczysta nr [...] , prowadzona przez Sąd Rejonowy w O[...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Analiza porównawcza projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania działki - rys. projekt zagospodarowania terenu - nr rys. [...] - str. 18), danych z EGiB (karta nr 9 akt organu wojewódzkiego) oraz danych pochodzących z portalu https://polska.e-mapa.net/ wykazała, że tylko działka o aktualnym nr [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] (aktualnie po podziale [...] i [...] ). Działka nr [...] oddzielona jest od terenu inwestycji działką nr [...] (dawniej [...] ), natomiast zabudowana działka nr [...] (dawniej [...] ) oddzielona jest od terenu inwestycji działkami nr [...] i nr [...] . Bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji działka nr [...] , stanowiąca drogę dojazdową do terenu inwestycji, jest położona na obszarze objętym postanowieniami uchwały Rady Miasta O[...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B[...] - Z[...] w O[...] i oznaczonym symbolem [...] - drogi wewnętrzne (§ 5 ust. 74 Karta terenu nr [...] ww. uchwały). Mając zaś na uwadze przeznaczenie tej działki pod drogę wewnętrzną ([...]), GINB wskazał, że to ono wprowadza ograniczenia w zakresie zabudowy działki należącej do skarżącego. Sposób oraz możliwość zabudowy tej nieruchomości w kierunku spornej inwestycji pozostanie taki sam niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie. Na odmienną ocenę powyższej kwestii nie ma wpływu fakt, że działka nr [...] obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości inwestycyjnej nr [...] . Fakt obciążenia nieruchomości skarżącego służebnością gruntową nie jest wystarczającym warunkiem do uznania za stronę postępowania. Skoro działka skarżącego obciążona jest służebnością drogi koniecznej, a zatem określona jej część nie może podlegać zabudowie, tym samym realizacja powyższej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego prawa. Innymi słowy, realizacja spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie kształtuje sfery uprawnień i obowiązków, które wynikają z powyższej służebności. Zakres tych uprawnień i obowiązków pozostaje niezmienny niezależnie od projektowanych robót budowlanych. Ewentualne skutki realizacji spornej inwestycji poprzez nieuprawnione korzystanie przez inwestorów z urządzonej na działkach drogi koniecznej mają wyłączny charakter okoliczności faktycznych i jako takie nie mogą być postrzegane w kategoriach interesu prawnego. Powyższe może być rozpatrywane jedynie na drodze sądowej o charakterze cywilnym, natomiast spór natury cywilnoprawnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazana okoliczność może świadczyć o posiadaniu przez wnioskodawców interesu faktycznego, który jakkolwiek istotny, nie ma wpływu na ocenę posiadania przez nich przymiotu strony, który opiera się na interesie prawnym. Mając na uwadze, że sporna inwestycja została zaprojektowana na działce nr [...] (aktualnie po podziale [...] i [...] ), zaś z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby na działce nr [...] miały być prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, GINB stwierdził, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zatem GINB nie podzielił argumentacji organu wojewódzkiego, że R. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O[...] z [...] lipca 2023 r. ze względu na fakt, że na należącej do niego działce nr [...] ustanowiono służebność gruntową przejazdu i przechodu i przeprowadzenia mediów m.in. na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości inwestycyjnej nr [...] (aktualnie po podziale [...] i [...] ) oraz że "dostęp do drogi publicznej dla spornej inwestycji ma być zapewniony przez działkę R[...] K[...] oznaczoną numerem [...] obręb B[...] ", a "aby obiekt mógł być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem należy wybudować do niego przyłącza - wody, energii i kanalizacji", które "mogą być zrealizowane jedynie z sieci które biegną na terenie działki nr [...] należącej do R. K. ".
Wobec powyższego w ocenie GINB obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem bezpośrednio sąsiadującej działki drogowej nr [...] oraz położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji działek nr [...] i nr [...] należących do skarżącego. Takie usytuowanie spornej inwestycji, względem nieruchomości R. K. , nie wprowadza na działkach nr [...] , [...] i [...] jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, że ograniczenia te nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Inwestycja nie powoduje również ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek nr [...] , [...] i [...] dostępu do drogi publicznej.
GINB nie dopatrzył się interesu prawnego R. K. w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zabudowy należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Skoro decyzja Prezydenta Miasta O[...] z [...] lipca 2023 r. nie dotyczy indywidualnego interesu prawnego ani obowiązku R. K. - stosownie do treści art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia podstawowego. W przypadku zaś, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, że podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony bądź stwierdzi, że zachodzi przyczyna przedmiotowa (tj. brak możliwości kontroli rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym) uniemożliwiająca prowadzenie postępowania administracyjnego, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. , który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego;
2. art. 28 kpa poprzez niezasadne uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu;
3. art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie dotyczyło sprawy kontroli nadzwyczajnej wydania decyzji kończącej sprawę, gdzie organ I instancji uznał posiadanie przez skarżącego przymiotu strony.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta O[...] w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę uczestniczył na prawach strony. Podał, że jest w stanie zgodzić się z twierdzeniem, że w świetle przepisu art. 28 Prawa budowanego nie powinien brać udziału w postępowaniu, gdyż działka drogowa stanowiąca jedyny dojazd do działki inwestora będąca własnością skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji projektowanej na działce przylegającej do tej drogi. Nie można jednak zapomnieć zdaniem skarżącego, że jako właściciel i zarządca powyższej drogi ma pełne prawo do podejmowania decyzji w zakresie wyrażenia (lub nie) na wykonanie zjazdów na działki budowlane dostępne z tej drogi. W związku z tym w jego ocenie, posiada on interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zastosowanie w sprawie ma przepis art. 28 Prawa budowlanego. Po pierwsze dlatego, że był stroną w postępowaniu "zwykłym" -stroną tego postępowania był choćby dlatego, że wszelkie media obsługujące realizowaną zabudowę prowadzone są przez jego posesję - ulicę K[...] . Po drugie - postępowanie oparte o przepis art. 156 kpa nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) i dlatego też nie mogą mieć zastosowania przepisy specjalne ustalone dla prowadzenia postępowania w oparciu o to prawo. W przekonaniu skarżącego nawet gdyby nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu "zwykłym", to z pewnością posiada przymiot strony w postępowaniu opartym wyłącznie na przepisach proceduralnych. Ponownie podniósł, że jest właścicielem drogi dojazdowej do posesji, na których realizowane są kolejne inwestycje w oparciu o wydawane pozwolenia na budowę. Podał, że nie są mu obce obciążenia, jakie wynikają z udzielonej służebności dojazdu i przechodu na działki położone wzdłuż tej drogi, ma jednak pełną świadomość i prawo oczekiwać, że ilość realizowanych budynków będzie wynikała wprost z obowiązujących przepisów prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zapisach mpzp ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej, co jednoznacznie przekłada się na docelową ilość działek dostępnych z jego drogi. Działania dewelopera polegające na umiejętnym ukryciu planowanego podziału nieruchomości niezgodnie z ustaleniami planu sprawiły, że Prezydent Miasta O[...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu włączając tym samym procedurę podziału opartą na ustaleniach art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dokonanym już podziale, z działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...] . W przekonaniu skarżącego Prezydent Miasta O[...] ignoruje zapisy miejscowego planu zagospodarowania i swoimi działaniami pozwala na zabudowywanie terenu w sposób niezgodny z jego ustaleniami.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 19 marca 2025 r. uczestniczka postępowania E[...] z siedzibą w O[...] wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2024 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody O[...] z [...] czerwca 2024 r. - o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O[...] z [...] lipca 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej E[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego z wbudowanymi garażami na działce nr [...] k.m. [...] obręb B[...] , położonej przy ulicy K[...] w O[...] - i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Rodzaj podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) miał związek z przyjęciem, że skarżący nie pozostaje stroną postępowania w sprawie, wobec czego nie przysługuje mu legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O[...] z [...] lipca 2023 r.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakoby w okolicznościach kontrolowanej sprawy administracyjnej skarżący nie posiadał legitymacji do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O[...] z [...] lipca 2023 r.
Należy zwrócić uwagę, że skarżący jest właścicielem w szczególności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dawny nr [...] ). Planowana inwestycja realizowana jest na działkach nr [...] i nr [...] (dawny numer tych działek [...] ), a inwestycja ta ma możliwość połączenia z drogą publiczną gminną nr [...] - ulicą Ż[...] poprzez działkę skarżącego nr [...] na zasadzie służebności gruntowej. Służebność gruntowa na działce [...] polegająca na prawie przejazdu i przechodu i przeprowadzania mediów przez działkę obciążoną celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnych właściciel działek nr [...] , [...] , [...] i [...] została zapisana w księgach wieczystych nr [...] , [...] i [...] . Stąd w realiach tej sprawy uznano, że działka nr [...] (obecny nr [...] i [...] ), na której zaplanowano budowę budynku ma faktyczną i prawną możliwość połączenia z gminną drogą publiczną przez działkę skarżącego nr [...] (dawny nr [...] ). Zatem służebność po działce nr [...] , stanowiącej własność skarżącego, ma służyć komunikacji z działką inwestora nr [...] i innych działek. W takich okolicznościach ta służebność ogranicza prawa właścicielskie skarżącego wpływając na dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności działki, przez którą ustanowiono dojazd i przeprowadzenie mediów do cudzej nieruchomości, doznaje w istocie ingerencji skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właściciela tej działki w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie sposób zatem odmówić skarżącemu prawa do kontroli, czy decyzja dotycząca udzielonego pozwolenia na budowę nie narusza w istocie granic ustanowionego wcześniej obciążenia. Z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu nieruchomości skarżącego wiąże się bowiem konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków, zwłaszcza w sytuacji, w której inwestor służebność tę wskazał jako połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną. W okolicznościach tej sprawy podnieść należy, że właściciel nieruchomości obciążonej służebnością ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności gruntowej. Skoro teren inwestycji na działce nr [...] ma zapewnione połącznie z drogą gminną po terenie działki nr [...] obciążonej służebnością gruntową przechodu i przejazdu i przeprowadzenia mediów, to działka nr [...] jest nieruchomością, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wykonywanie prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy jest w zasadzie uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Jednym z warunków zagospodarowania nieruchomości i udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem wymóg zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej jaką powinna posiadać działka budowlana. Wykonywanie tych praw nierzadko może być gwarantowane przez ustanowienie służebności gruntowej na cudzej nieruchomości. Jest to więc jeden z wielu warunków umożliwiających w ogóle realizację prawa do zabudowy. Tym samym więc właściciel nieruchomości gruntowej obciążonej służebnością, jako znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu musi mieć zapewnione prawo do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego jako strona tego postępowania. W ustawie Prawo budowlane wyrażona została zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie tej ustawy nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skoro ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu ma zapewnić właściwe korzystanie z oznaczonej nieruchomości, to nie można doprowadzać do sytuacji, że wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę wykonanie uprawnień właścicielskich w zakresie służebności będzie ograniczone, czy nawet zniweczone. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 285 § 1 kc, nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m.in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Przepis art. 145 kc określa służebność drogi koniecznej, której treścią jest m.in. obciążenie nieruchomości prawem używania jej w postaci przejścia i przejazdu, co umożliwia skomunikowanie innej nieruchomości z drogą publiczną. Nie da się zaprzeczyć, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje ochrona prawnorzeczowa związana z wykonywaniem ograniczonego prawa rzeczowego. Służebność powinna zapewniać niezakłócone korzystanie z nieruchomości służebnej w granicach treści służebności ustanowionej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości władnącej, niemniej jej wykonywanie w interesie właściciela nieruchomości władnącej powinno uwzględniać w możliwie najszerszym zakresie również interesy właściciela nieruchomości obciążonej. W kontekście spornego zagadnienia należy przypomnieć, że wykonywanie prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy realizowanego na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane, jest zasadniczo uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi on zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Warunek ten należy uznać za spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej, co może wyrażać się w dostępie bezpośrednim, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośrednim przez inne nieruchomości, na których została ustanowiona służebność drogowa. Ustanowienie tejże służebności prowadzi do zobowiązania właściciela nieruchomości obciążonej do znoszenia przejazdów po niej oraz niewykonywania swoich uprawnień wobec wskazanej nieruchomości w sposób, który utrudniałby czynności osób uprawnionych, co w konkretnych okolicznościach może istotnie zmieniać zagospodarowanie terenu nieruchomości, z jakiej korzystają właściciele nieruchomości władnącej. Niewątpliwie sposób wykonywania służebności drogowej kształtowany jest zawsze konkretnymi potrzebami nieruchomości władnącej. Powyższe nakazuje przyjąć, że prawo własności nieruchomości, przez którą ustanowiono dojazd do innej nieruchomości, może doznawać w określonych warunkach rozpatrywanej przez organ sprawy ograniczeń w jej zagospodarowaniu, które można traktować jako równoważne znajdowanie się terenu nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można odmówić skarżącemu prawa do kontroli, czy decyzja wydana przez Prezydenta Miasta O[...] z [...] lipca 2023 r. w postępowaniu dotyczącym udzielonego pozwolenia na budowę we właściwy sposób uwzględnia określenie treści i zakresu ustanowionego obciążenia mającego stanowić szlak służebności drogowej. Z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu nieruchomości skarżącego wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków w sytuacji, w której organ, kierując się wyjaśnieniami inwestora, przysługującą mu służebność gruntową wskazał jako faktyczne połączenie terenu spornej inwestycji z drogą publiczną. Działka skarżącego nr [...] jest obciążona prawem na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy inwestycja (działka nr [...] ), a także innych działek ([...] , [...] i [...] ). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył zaś jakie ma to znaczenie dla określenia interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu ma to wpływ na uprawnienia wynikające z prawa własności oraz obowiązki wynikające ze stosunku służebności oraz niemożności zagospodarowania własnej działki i nie ma przy tym znaczenia w niniejszej sprawie, że działka skarżącego nr [...] (dawny nr [...] ) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta O[...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] , w którym w § 5 ust. 74 Karta terenu nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] i że w związku z tym plan wprowadza ograniczenia w zabudowie działki skarżącego. W konsekwencji, w sytuacji gdy dostęp ten jest zapewniony poprzez działkę należącą do skarżącego, jego nieruchomość w oczywisty sposób znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i skarżący posiada przymiot strony. Skoro służebność gruntowa obciąża prawa właścicielskie, to właściciel ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w którym może inaczej zostać ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa własności. Tym samym Sąd uznał, że skarżący stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest osobą zainteresowaną w sprawie, a więc doszło w realiach tej sprawy do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją tego naruszenia jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego. Co istotne w tej sprawie - przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności. Nie budzi wątpliwości, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co jednak nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił. Przywołane wyżej rozważania dotyczą również oceny interesu prawnego strony w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę weryfikowanej w ramach nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego. Rekapitulując należy dodatkowo podkreślić, że w postępowaniu przed Prezydentem Miasta O[...] przysługiwała skarżącemu legitymacja strony postępowania. Brak jest powodów, by analizowana kwestia miała być poddana odmiennie rozważeniu w sprawie rozpatrywanej, gdy przedmiotem sporu pozostają w niej zasady, według których działka, na której ma być zrealizowana inwestycja ma być skomunikowania z drogą publiczną gminną nr [...] - ulicą Ż[...] poprzez działkę skarżącego nr [...] na zasadzie służebności gruntowej.
Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi wiążące organ na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł.