II SA/Ol 130/25

II SA/Ol 130/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 31 par.1 pkt 2, 61 par. 4, art. 105 par.1, art. 138 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym posadowienia tarasu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 6 listopada 2024r. Stowarzyszenie K. (dalej: stowarzyszenie, skarżący) zwróciło się do organu (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie, dalej PINB) z żądaniem dopuszczenia go do udziału w postępowaniu dotyczącym posadowienia tarasu na działce nr ewid. A obr. Miasto M. W uzasadnieniu wskazano, że do udziału Stowarzyszenia w w/w postępowaniu upoważnia regulamin stowarzyszenia i interes społeczny polegający na dążeniu do zapewnienia praworządności i równości wobec prawa. Podniesiono, że postanowienia regulaminu stowarzyszenia odpowiadają zakresowi postępowania. Do akt sprawy stowarzyszenie załączyło kserokopię własnego regulaminu z 1 lutego 2022 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Mrągowie postanowieniem z 14 listopada 2024 r. odmówił stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym posadowienia tarasu na działce nr ewid. A obr. Miasto M.
W wyniku rozpoznania zażalenia Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z 7 stycznia 2025 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 §1 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 31 §1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W nawiązaniu do powyższego organ wskazał, że aby organizacja społeczna mogła ubiegać się o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym to postępowanie musi zostać uprzednio wszczęte. Przepis powyższy nie reguluje zaś udziału organizacji społecznej w działaniach organu zmierzających do ustalenia czy są podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego.
W kontekście powyższych rozważań organ wskazał, że nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy tarasu. Organ I instancji był jedynie na etapie ustalania inwestora oraz podstaw do jego dalszego działania w tym zakresie. Tym samym brak było podstaw do rozpoznawania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu w trybie art. 31 §1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż nie toczyło się postępowanie administracyjne. Organ II instancji podkreślił, ze PINB nie miał zatem podstaw do wydania kwestionowanego postanowienia, a złożony wniosek winien zostać rozpoznany w formie pisma informującego Stowarzyszenie, że nie toczy się postępowanie administracyjne. Dalej WINB wywiódł, że zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Stowarzyszenie pismem z 23 stycznia 2025. wywiodło skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie. Stowarzyszenie w treści skargi wskazało, że zaskarża kwestionowane postanowienie w całości. Stowarzyszanie podniosło również, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie błędnej przesłanki, że inwestor tarasu nie został ustalony. Zdaniem stowarzyszenia, zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy, inwestor został jednoznacznie określony.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z 7 stycznia 2025 r. którym organ umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie z 14 listopada 2024 r. odmawiającego dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym posadowienia tarasu na działce nr A obr. m. M..
Istotę sprawy stanowi kwestia czy w świetle przesłanek określonych w art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., istniały podstawy do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ nie kwestionował przy tym wprost merytorycznych przesłanek udziału stowarzyszenia w postępowaniu lecz podniósł, że samo postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, zatem organizacja społeczna nie mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, bo takowe nie istniało (nie było skutecznie wszczęte). Organ II instancji stanął na stanowisku, że organ I instancji prowadził jedynie czynności przygotowawcze, zmierzające do ustalenia czy są podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Według WINB organ I instancji pozostawał na etapie ustalania inwestora tarasu. Tym samym brak było podstaw do rozpoznawania wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu w trybie art. 31 §1 pkt 2 k.p.a,. z uwagi na fakt, iż nie toczyło się postępowanie administracyjne, a zatem nie istniało postępowanie w którym uczestniczyć mógł podmiot na prawach strony, a ponadto, skoro nie toczyło się postępowanie administracyjne brak było możliwości wydania postanowienia w trybie art. 31§ 2 k.p.a. Ten akt procesowy może być bowiem wydany w ramach określonego, toczącego się postępowania.
Stanowisko Organu II instancji uznać należy za błędne. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy i ewentualnie kiedy doszło do wszczęcia postępowania z urzędu przez organ I instancji.
W tym kontekście wskazać należy, że Zgodnie z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA, (sygn. akt SA 152/81, GP 1982/1), przyjęto: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęciem postępowania" (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 61). Zauważyć także należy, że "W nauce nie ma sporu co do tego, że wszczęcie postępowania nie wymaga szczególnej formy i stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 380-382). Wyjątki stanowią uregulowany w przepisie art. 31 § 2 przypadek wszczęcia postępowania z urzędu, ale na żądanie organizacji społecznej oraz wszczęcie postępowania w trybach nadzwyczajnych. (...) Zawiadomienie o wszczęciu postępowania przybiera formę pisemną i powinno zostać skierowane do strony niezależnie od tego, czy wszczęcie następuje z urzędu, czy na wniosek" (J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61).
W nawiązaniu do omówionych wyżej uwarunkowań procesowych, wskazać należy, że PINB pismem z 28 czerwca 2024r wystosował wezwanie do L. P. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie budowy tarasu w pasie drogi publicznej na działce nr ewd. A obręb M.. Wezwanie zawierało pouczenie, że zgodnie z brzmieniem art. 93 pkt 10 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "kto nie udziela informacji lub nie udostępnia dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1, żądanych przez organ nadzoru budowlanego, związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub jego utrzymaniem, podlega karze grzywny." Na wezwanie odpowiedział jego adresat pismem z 6 lipca 2023r. Tożsame w treści wezwanie zostało skierowane pismem z 9 lipca 2024 r. do A. B.. Ta odpowiedziała na nie pismem z 5 sierpnia 2024. Zaznaczyć należy, ze organ pismem z 14 sierpnia 2024r. wystosował do A. B. zawiadomienie o czynnościach kontrolnych jakie miały być przeprowadzone 28 sierpnia 2024r. Organ w zawiadomieniu pouczył, że dokonane podczas czynności kontrolnych ustalenia stanowić będą podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Wreszcie w piśmie z 14 października 2024 r. skierowanym do A. B. PINB wprost wskazał "Tym samym wbrew Pani twierdzeniom jest Pani stronią niniejszego postępowania wyjaśniającego i jako właściciel lokalu w budynku usługowym usytuowanym na działce nr. ewid. A obr. M. M., do którego lokalu został dobudowany taras funkcjonalnie z tym lokalem związany, na podstawie art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowalne, ma Pani obowiązek udzielania informacji organowi nadzoru budowalnego pod rygorem odpowiedzialności karnej". W aktach organu znajduje się notatka urzędowa sporządzona 28 sierpnia 2024 r. sporządzona z czynności kontrolnych tarasu w pasie drogi publicznej nr [...] przy lokalu na działce nr ewd. A obręb M. wraz z dokumentacją fotograficzną. Organ wystosował następnie jeszcze szereg zawiadomień o czynnościach kontrolnych ( pisma z 18 września 2024r, 14 października 2024 r.). Wreszcie w aktach zalega protokół kontroli przedmiotowej inwestycji sporządzony 29 listopada 2024r. Zgodnie z jego treścią został on sporządzony "na okoliczność popełnionej samowoli budowalnej polegającej na budowie tarasu o powierzchni zabudowy ok. [...] m2 w pasie drogi publicznej nr [...] przy lokalu na działce nr ewd. A obręb M.". Z treści protokołu wynika, że o kontroli zawiadomiono prawidłowo A. B.
Nie sposób zatem przyjąć, by organ I instancji nie prowadził czynności procesowych zmierzających do ustalania stanu faktycznego sprawy, które co istotne skierowane zostały w stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec organu. Czynności organu nie stanowiły wewnętrznej korespondencji między organami, lecz czynności realizujące władztwo procesowe organu. Jak wskazuje się w literaturze, za datę wszczęcia postępowania z urzędu "należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (E. Iserzon, Komentarz, s. 142-143). Pierwszą czynnością jest z reguły zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. Tak w post. z 22 kwietnia 1981 r. (SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34) NSA przyjął: "Datą wszczęcia postępowania administracyjnego może być przesłuchanie świadka, jako pierwsza czynność podjęta przez organ administracji z urzędu".
W niniejszej sprawie wbrew stanowisku organu II instancji, PINB prowadził postępowanie administracyjne w zakresie domniemanej samowoli budowlanej polegającej na budowie tarasu w pasie drogi publicznej. W ramach realizacji wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej zmierzał on do ustalenia kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy w tym kwalifikacji prawnej tarasu oraz ustalenia jego inwestora czyli strony postępowania. Fakt że w chwili złożenia przez stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, kwestia inwestora tarasu nie została w sposób ostateczny ustalona, nie przesądzał, że nie toczyło się postępowanie administracyjne. Sam organ zastrzegał, że dokonane podczas czynności kontrolnych ustalenia stanowić będą podstawę do wydania decyzji administracyjnej, sygnalizując zatem formę zakończenia postępowania charakterystyczną dla postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto PINB w piśmie z 14 października 2024 r. sam wprost określił adresata tego wystąpienia jako "stronę nieniejszego postępowania". Nie przesądzając prawidłowości ustaleń organu tak co do kwestii przedmiotowych jak i podmiotowych postępowania, przyjąć należy, że sam organ przypisał walor strony procesowej określonemu podmiotowi do którego kierował szereg wystąpień. Ponadto działania te miały charakter nie tylko informacyjny, ale również władczy (organ korzystał z władztwa procesowego). Skoro zatem organ gromadził materiał dowodowy w sprawie, przypisał walor strony określonemu podmiotowi, to mógł czynić to w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Fakt, że organ I instancji się sformułował zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie może być okolicznością która sama w sobie wyklucza faktyczne prowadzenie postępowania, obciążonego w tym przypadku wadą procesową w postaci braku zawiadomienia o jego wszczęciu. W niniejszej sprawie doszło do skierowania przez organ działań do podmiotu zewnętrznego, co więcej uznanego przez sam organ za stronę postępowania. Sąd nie przesądza na obecnym etapie postępowania czy ustalenia te były prawidłowe, bowiem leży to poza granicami niemniejszej sprawy. Kluczowej jest jednak skierowanie czynności procesowych do podmiotu któremu organ przypisuje walor strony.
Zastrzec należy również, ze wbrew stanowisku organu, nie można przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga absolutnej pewności co do prawidłowości ustalenia jego strony. Kwestia ta, podlega bowiem badaniu także w toku postępowania wyjaśniającego i ustalenie braku istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu mylnie uznawanego za stronę jest przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego. To jednak toczyło się, a podmiot do którego kierowano zarówno postanowienia procesowe jak i wreszcie decyzją był (w sensie procesowym) stroną postepowania. Wreszcie przepis art. 127 § 1 k.p.a. przyznał prawo do wniesienia odwołania stronie, czyli podmiotowi, który dysponuje w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji interesem prawnym. Takie prawo uzyskuje także podmiot, który został przez organ administracji błędnie uznany za stronę. Ma on bowiem interes prawny w tym, aby uwolnić się od przypisanego mu przymiotu strony (Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 127.). Tym samym, wbrew twierdzeniem WINB proces ustalania inwestora samowoli budowlanej może, jeśli jego elementem jest kierowanie wystąpień do podmiotów zewnętrznych wobec organu, stanowić fazę postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego stanowisko organu II instancji uznać należało za błędne. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było w toku, niezależnie od tego czy organ I instancji wystosował czy też nie zawiadomienie którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. WINB powinien zatem merytorycznie rozpoznać kwestię zasadności dopuszczenia (lub odmowy dopuszczenia) stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w kontekście brzmienia art. 31 k.p.a. Samej kwestii zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, Sąd na obecnym etapie postępowania przesadzić nie może.
Tylko na marginesie wskazać należy, że organ II instancji błędnie zastosował instytucję umorzenia postępowania zażaleniowego tj. art. 138 §1 pkt. 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Przesłanką umorzenia postepowania odwoławczego jest bezprzedmiotowość, lecz wyłącznie tej fazy postępowania administracyjnego. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji (w niniejszej sprawie postanowienia). Skoro zaś WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że sam wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej był niedopuszczalny, a w konsekwencji Organ I instancji nie miał podstaw do wydania kwestionowanego postanowienia to umorzenie postępowania zażaleniowego stało w sprzeczności z tym wywodem. Konsekwencją rozstrzygnięcia WINB było utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postepowaniu. Postanowienie PINB nie zostało bowiem uchylone przez organ II instancji. W przedmiotowej sprawie zaistniała zatem jaskrawa w istocie rozbieżność miedzy rozstrzygnięciem organu II instancji, a wskazanymi w uzasadnieniu motywami rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenia zarówno art. 107 §1 pkt. 6 k.p.a., jak i zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.). Można wręcz wskazać, że brak było merytorycznego powiązania między rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Także z tej przyczyny zaskarżone postanowienie nie mogło ostać się w obrocie prawnym.
Z tych względów Sąd stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i formalnego i uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko i ustali czy istniały podstawy warunkujące dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.