VII SA/Wa 2548/21

VII SA/Wa 2548/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1528/22 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, 7, 8, 10, 28, art. 77 § 1, 78, 80, art. 107 § 1, 156 § 1, art. 145 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skarg (...) i (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2021 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
1. Zaskarżoną decyzją z [...]października 2021 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania J. M., reprezentowanego przez E. O. oraz A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję.
Uzasadniając decyzję [...]WINB wyjaśnił, że 5 listopada 2008 r. do PINB wpłynął wniosek A. S. "o zbadanie: czy zakład produkcyjny p.n. stolarnia działający pod adresem: [...] ul. [...], a usytuowany bezpośrednio na granicy działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] (...) spełnia wymogi przepisów prawa budowlanego." Zawiadomieniem z 12 lutego 2009r. organ powiatowy poinformował o zamiarze przeprowadzenia kontroli w w/w sprawie.
W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB 10 marca 2009 r. ustalono, że: "na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] usytuowany jest budynek warsztatowy stolarski o wym. jak na załączonym do niniejszego protokołu szkicu. Obiekt budowlany oznaczony na szkicu nr 1 wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].08.73r. Nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - wybudowanego, jako budynek gospodarczy. Obiekty oznaczone na szkicu nr 2 zostały natomiast wybudowane według oświadczenia inwestora w 1975r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast obiekt nr 3 został wybudowany w 1993r. również bez pozwolenia na budowę, pomimo sporządzonej wcześniej dokumentacji na rozbudowę, niezatwierdzonej jednak przez właściwy organ. Podczas rozbudowy inwestor wyburzył wykazaną na szkicu ścianę pomiędzy obiektami 2 i 3. Wysokość obiektu w najwyższym punkcie wynosi 4,20m. W ścianie od strony zachodniej znajdują się dwa okna, od strony północnej również okna, natomiast od strony wschodniej 1 okno oraz dwoje drzwi -jedno skrzydłowe typu garażowego a drugie, jako wejściowe do garażu. W budynku znajdują się dwa świetliki w części oznaczonej nr 2 i dwa świetliki w części oznaczonej nr 3."
Zawiadomieniem z 10 kwietnia 2009r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu na wniosek A. S. postępowania w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie w latach 1975-1993 na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10 marca 2009 r".
Jak ustalono w toku kontroli przeprowadzonej 18 grudnia 2009 r.: "W dniu dzisiejszym podczas kontroli pełnomocnik Pana J. M. Pani E. O. przedłożyła oryginał decyzji Nr [...] z dnia [...]grudnia 1978r. Urzędu Miejskiego w [...] wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce położonej na działce położonej przy ul. [...] w [...] na zakład meblarski. Do akt sprawy pełnomocnik dołączył kserokopię w/w decyzji Nr [...]. Odnośnie zaś obiektów budowlanych oznaczonych na szkicu sporządzonym do protokołu w dniu 10 marca 2009r. nr2i3 pełnomocnik inwestora podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące daty budowy tj. 1975-1993r."
23 kwietnia 2010r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o przesłanie informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] obowiązującym obecnie oraz w latach 1975-1993. Urząd Miasta [...] pismem z 6 maja 2010r. poinformował, że: "(...) na podstawie dokumentacji dot. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będącego w posiadaniu Referatu Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] wynika, iż w latach 1975-1993r. gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania dla działki ozn. nr ew. [...] z obr. ew. [...] położonej w [...]. W chwili obecnej dla w/w działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2001 r."
Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2010 r., PINB nakazał J. M.rozbiórkę ww. obiektów budowlanych oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10 marca 2009r.
[...]WINB decyzją Nr [...] z [...]sierpnia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powiatowy wystąpieniami z 29 września 2010 r. zwrócił się do Urzędu Miasta [...], do Archiwum Państwowego oraz do J. M. o przesłanie kserokopii wszystkich posiadanych dokumentów związanych z budową i użytkowaniem obiektów na przedmiotowej działce. 22 października 2010r. do PINB wpłynęła dokumentacja przekazana przez Urząd Miasta [...], zaś pismami z 12 października 2010 r. oraz 23 lutego 2011 r. Archiwum Państwowe Oddział w [...] poinformował, że taka dokumentacja nie została odnaleziona w zasobach urzędu.
Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2010 r., PINB zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2011 r., uchylił powyższe postanowienie. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. PINB ponownie nakazał J. M. rozbiórkę ww. obiektów budowlanych. Odwołania wniósł J. M. i A. S.
[...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wymiarów samowolnie dobudowanych obiektów, wyjaśnienie czy kopia planu zagospodarowania działki potwierdzona za zgodność z oryginałem stanowi załącznik do postanowienia PPRN z [...] maja 1973 r. oraz ustalenie aktualnego stanu prawnego działki, a postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2011 r., wezwał J. M. do przedstawienia wszystkich oryginałów dokumentów dotyczących uzyskanych zezwoleń na budowę przedmiotowych budynków gospodarczych, co nastąpiło 1 lipca 2011 r.
11 lipca 2011 r. wpłynęło pismo PINB, przy którym przekazano szkic sytuacyjny z naniesionymi wymiarami obiektów zrealizowanych na przedmiotowej działce i wypis z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] w [...], a 19 września 2011 r pismo z protokołem kontroli przeprowadzonej 8 września 2011 r.
Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2011 r., [...]WINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie rozbiórki ww. obiektów budowlanych do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...] z [...] grudnia 1978 r. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2021 r., [...]WINB podjął z urzędu postępowanie, bowiem NSA wyrokiem z 4 marca 2020r., sygn. akt: II OSK 1074/18 oddalił skargę kasacyjną A. S. od wyroku WSA w Warszawie z 21 czerwca 2017r., sygn. akt: VII SA/Wa 1718/16, oddalającego jej skargę na decyzję GINB z [...] maja 2016r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., Nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] grudnia 1987r., Nr [...].
[...]WINB wyjaśnił kompetencje organu odwoławczego, zwłaszcza w kontekście art. 15 k.p.a. i stwierdził, że decyzja PINB Nr [...] powinna zostać utrzymana w mocy, jako iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na jego niezgodność z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie działki nr ew. [...] w obr. ew. [...] w [...].
Ustalone w toku postępowania PINB okoliczności sprawy pozwoliły na stwierdzenie, że na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się m. in. budynek wykorzystywany, jako warsztat stolarski; tworzący funkcjonalną całość obiekt powstawał etapowo na przestrzeni kilkunastu lat (części ww. obiektu na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu kontroli z dnia 10 marca 2019r. oznaczone zostały numerami 1, 2 i 3). Granice postępowania wyznaczone zostały zawiadomieniem PINB z 10 kwietnia 2009 r., w którego treści wskazano na wszczęcie na wniosek A. S. postępowania w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie w latach 1975-1993 na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z dnia 10 marca 2009 r. Na podstawie złożonego do protokołu kontroli z dnia 10 marca 2009 r. oświadczenia inwestora ustalono, że obiekt oznaczony nr 2 powstał w 1975 r., zaś obiekt oznaczony nr 3 w 1993 r. Oba obiekty - zgodnie z oświadczeniem inwestora - powstały bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na budowę, co potwierdzają również złożone do akt sprawy przy piśmie z 30 maja 2011 r. oświadczenia świadków. A. S.w złożonym odwołaniu tych ustaleń organu powiatowego nie kwestionuje.
PINB właściwie zastosował regulację ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według przepisów ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane, a w szczególności art. 37 ust. 1. Na wykonanie powyższego obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji powinien dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie w przypadku wykluczenia ich zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji w trybie art. 40 ww. ustawy, zgodnie z którym organ ten może nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem.
[...]WINB przytoczył art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i stwierdził, że zgodnie z wyrokiem NSA z 8 października 2007 r., sygn. akt: IIOSK 1318/06 (LEX 347963) oraz aktualną linią orzecznictwa administracyjnego organy administracji publicznej, orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zwrot obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę sformułowany jest w czasie teraźniejszym (uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013r., sygn. akt: II OPS 2/13). Ponadto, w ww. uchwale NSA stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od dnia jego budowy.
PINB wskazał, że: "Z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta [...] wynika, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę, w dacie budowy w/w obiektów nie było planu zagospodarowania przestrzennego. (...) Z udzielonej informacji wynika, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001r. działka o nr ew. [...] w obr. ew. nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem C-10 MN1. Dopuszcza się przy tym lokalizację usług podstawowych i nieuciążliwych wbudowanych w budynek mieszkalny. Plan wyklucza lokalizowanie budynków usługowych na wydzielonych działkach. Mając na uwadze powyższe stwierdzić zatem należy, że przedmiotowy obiekt został wybudowany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania."
W aktach znajduje się zaświadczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r., zgodnie z którym: "(...) w 1993r. gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ozn. nr ew. [...] z obr. [...]położonej w [...]." Podobnie wskazano w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2010r., znak: [...], zgodnie z którym: "(...) w latach 1975-1993r. gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ozn. nr ew. [...] z obr. ew. [...] położonej w [...]." W w/w piśmie wskazano również, że: "W chwili obecnej dla ww. działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 roku." Jak wynika z legendy zamieszczonej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] teren działki nr ew. [...] z obr. ew. [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z przepisami powyższego planu obowiązującymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usługi podstawowe i nieuciążliwe przewiduje się w formie wbudowanej w budynek mieszkalny. Jakkolwiek w realiach omawianej sprawy na działce nr ew. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, tak przedmiotowa część zakładu stolarskiego dobudowana została do wolnostojącego budynku zlokalizowanego w granicy z działką A. S. Plan wyklucza również lokalizowanie budynków usługowych na wydzielonych działkach. Z powyższego wynika, że przedmiot niniejszego postępowania narusza ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do przesłanki uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki pod rządami ustawy z 1974 r. organ wskazał, że orzekając w przedmiotowej sprawie należałoby mieć na względzie również przepisy planistyczne obowiązujące na terenie, na którym powstał sporny obiekt w dacie jego realizacji, niemniej na podstawie pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 6 maja 2010 r. ustalono, że: "(...) na podstawie dokumentacji dot. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będącego w posiadaniu Referatu Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] wynika, iż w latach 1975-1993r. gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania dla działki ozn. nr ew. [...] z obr. ew. [...] położonej w [...]."
[...]WINB na podstawie pisma Prezydenta Miasta [...] z 16 września 2021 r. ustalił, że pewne obszary [...], tj. osiedle Al. [...] (zarządzenie Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] października 1974r.), osiedle Al. [...] (zarządzenie Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] października 1974r.), czy południowa część pasma północnego [...] Zespołu Miejskiego pn. "[...]" na okres perspektywiczny do dnia 1990r. objęte były przepisami planistycznymi, ale z tego wystąpienia nie wynika, ażeby przedmiotowa działka nr ew. [...] obręb [...] była nimi objęta. Z kolei ustalenia wynikające z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...]z [...] grudnia 1978 r. w sposób wyraźny wskazują, że: "Działka znajduje się na terenach zabudowy jednorodzinnej (...).", a zatem na przestrzeni lat - do chwili obecnej - teren przedmiotowej działki przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która w dacie orzekania w niniejszej sprawie przewiduje lokalizowanie usług podstawowych i nieuciążliwych w formie wbudowanej w budynek mieszkalny". Dlatego ziszczenie się przesłanek uzasadniających wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych części budynku stolarni ocenić należy jedynie w świetle obecnie obowiązujących przepisów planistycznych (które usług w zastanym stanie sprawy nie dopuszczają).
Obiekty oznaczone numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z dnia 10 marca 2009 r. usytuowane są na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu zabudowę. Z tego względu organ I instancji słusznie uznał, że legalizacja jest niemożliwa, z uwagi na niespełnienie dyspozycji wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.
Zaskarżona decyzja PINB została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści. Orzeczenie rozbiórki uznać należy za zasadne.
Odnosząc się do odwołania A. S. z 11 maja 2011 r., jak również składanych w toku postępowania odwoławczego wystąpień, [...]WIN wyjaśnił, że zakres przeprowadzonego przez PINB postępowania określony został w zawiadomieniu z 10 kwietnia 2009 r. Przed PINB przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski pobudowanego na terenie działki nr ew. [...] z obr. ew. [...] przy ul. [...] w [...] i usytuowanego w ostrej granicy z działką o nr ew. [...] z obr. ew. [...] położonej przy al. [...] w [...], w toku którego zweryfikowana została jego legalność. Organ powiatowy decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r. umorzył postępowanie w ww. sprawie, zaś ta decyzja utrzymana została w mocy decyzją [...]WINB Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że: "(...) tut. organ w decyzji nr [...] z dnia [...].08.2010 r. uchylającej własną decyzję nr [...] z dnia [...].05.2010 r. oraz decyzję PINB w [...] nr [...] z dnia [...].03.2010 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania wskazał, iż PINB w [...] nie ustalił ponad wszelką wątpliwość kwestii legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. (...) Przechodząc do analizy przeprowadzonego po wydaniu ww. rozstrzygnięcia postępowania dowodowego przez organ powiatowy należy przede wszystkim zauważyć, że organ nadzoru budowlanego I instancji uzupełnił akta o wskazane dokumenty (...) Zdaniem [...]WINB analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności ww. decyzji wraz z projektem pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie decyzji z dnia [...].08.1973 r. (...) Ze znajdującego się w zatwierdzonym projekcie rysunku wynika, że projektowane są dwa budynki gospodarcze oznaczone nr 2, z których jeden - od strony północnej - posiada wymiary 8,0 x 4,0 m natomiast drugi - od strony zachodniej - posiada wymiary 5,10 x 10,15 m. Ww. okoliczności świadczą w ocenie tut. organu o tym, iż przedmiotowy obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].08.1973 r., w związku z czym nie można zarzucać inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej w stosunku do tego obiektu. Wprawdzie literalne brzmienie sentencji ww. decyzji wskazuje, iż pozwolenie to dotyczy budowy budynku gospodarczego jednak klauzula zatwierdzająca projekt budowlany, treść jego opisu technicznego i załączone rysunki wskazują, że pozwolenie to dotyczy faktycznie budowy dwóch obiektów gospodarczych. W ocenie [...]WINB istnienie rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a rysunkami znajdującymi się w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym nie może stanowić podstawy do zarzucania inwestorowi, iż wykonując sporny obiekt działał w warunkach samowoli budowlanej."
WSA w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 1866/17, oddalił skargę A. S. na ww. decyzję [...]WINB, zaś NSA wyrokiem z 4 marca 2020r., sygn. akt: II OSK 3411/18 oddalił jej skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie.
Jakkolwiek przedmiotu postępowania w przedmiotowej sprawie nie stanowi obiekt oznaczony numerem 1 na szkicu załączonym do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] dnia 10 marca 2009 r., tak zasadnym zdaniem [...]WINB jest zwrócenie uwagi na stanowisko WSA w Warszawie w ww. wyroku, zgodnie z którym: "(...) niesporne jest, że [...]grudnia 1978r. Naczelnik Miasta [...] wydał decyzję Nr [...], skierowaną do J. M., w której wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w [...] - na zakład meblarski. (...) Budynek ten oznaczony jest nr 2 już w projekcie budowlanym nadbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego (inwestorzy: E. M. i J. M.), opracowanym zgodnie z postanowieniami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1973r. i - jak wynika z projektu - miał on w dacie opracowania projektu wymiary 1015 x 510. (...) Nie leży w gestii organów obecnie orzekających w sprawie niniejszej rozstrzyganie o podnoszonej przez pełnomocnika strony skarżącej ewentualnej nieprawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z 1972r., polegającej na zatwierdzeniu projektu budowy dwóch obiektów gospodarczych. Obie bowiem decyzje (pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego) są nie tylko ostateczne, ale i "prawomocne" (...). Zarówno PINB, jak i [...]WINB -wobec braku wzruszenia którejkolwiek z w/w decyzji w trybie nadzwyczajnym - są nimi związane, a przez to związane tym, że organ administracyjny zatwierdził projekt budowlany dwóch budynków gospodarczych. (...)"
2. Z tą decyzja nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 29 października 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Decyzji zarzucił:
"1. nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, tj. do J. K., co doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2. nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku poprzez brak uwzględniania skutków materialno - prawnych następstwa prawnego w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], co doprowadziło do skierowania decyzji do osób niebędących stroną a tym samym wydania decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,
3. nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku poprzez brak uwzględniania skutków materialno - prawnych wynikających ze zmian ewidencyjnych nieruchomości przy ul. [...] w [...], bowiem z nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę o nr ewidencyjnym [...], wyodrębniono dwie działki o nr [...] oraz [...], Organy zaś wydały decyzję dotyczącą działki oznaczonej nr [...], która nie występuje w obrocie prawnym, co doprowadziło do wydania decyzji niepodlegającej wykonaniu a tym samym wydania decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,
4. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pomięcie - okoliczności, iż w trakcie trwania postępowania doszło do zmian w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...]w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której pozostali właściciele nieruchomości bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
5. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pomięcie okoliczności, iż na terenie nieruchomości stanowiącej przedmiot wydanej decyzji oraz w budynkach podlegających ewentualnej rozbiórce jest stale prowadzona działalność gospodarcza przez K. O., który nie został wezwany do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której K. O., jako osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
6. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pomięcie okoliczności, iż osobą bezpośrednio zainteresowaną rozstrzygnięciem w sprawie jest E. O., jako właściciel nieruchomości sąsiedniej znajdującej się przy ul. [...] - bezpośrednio graniczącej z nieruchomością stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której E. O., jako osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
7. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 30 § 4, 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechania zawiadomienia oraz wezwania do udziału w sprawie spadkobierców po zmarłej J. K. — stronie postępowania, która zmarła w czasie trwania postępowania,
8. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia okoliczności zakresu stron i uczestników postępowania oraz stanu własnościowego i ewidencyjnego nieruchomości objętej wnioskiem,
9. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie możliwości legalizacji budynków posadowionych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas gdy przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę,
10. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pomięcie okoliczności, iż wobec J. M. zostały wydane dokumenty dotyczące możliwości zabudowy nieruchomości obiektami gospodarczymi, a budowa została przeprowadzona zgodnie z warunkami Postanowienia o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1973 roku, Decyzji o zezwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego, Decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagającą zatwierdzenia projektu z dnia [...] sierpnia 1973 roku oraz Decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości wraz z przewidzianymi tam warunkami,
11. naruszenie art. 15 k.p.a. mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez nie dokonanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i argumentacji podniesionej w odwołaniu i powieleniu rozstrzygnięcia organu I instancji bez wskazania przesłanek faktycznych i prawnych wydanej decyzji,
12. naruszenie przepisu prawa materialnego, którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 37 ust. 1 W1 zw. z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez zaniechanie podjęcia przez organy podjęcia czynności związanych z nałożeniem na inwestora obowiązku dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie do inwestycji do stanu zgodnego z prawem".
Pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]NWINB z [...] października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] kwietnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów.
Ponadto, pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wymienionych w 4 punktach dokumentów.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organy I i II instancji zaniechały przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu własnościowego oraz ewidencyjnego nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca przedmiot wydanych decyzji, oznaczona nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] została podzielona na dwie działki ewidencyjne o nr [...]. Formalnie nie istnieje już nieruchomość oznaczona nr [...]. Ponadto, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] listopada 2020 r. sygn. akt [...] dokonano zniesienia współwłasności tej nieruchomości w ten sposób, że działka o nr ewidencyjnym [...] została przyznana na wyłączną własność J. M., a działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] została przyznana na współwłasność w częściach ułamkowych M. Ż. i H. M. Te osoby te nie brały udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, nie zostały wymienione, jako strony w decyzji organu II instancji oraz nie została im doręczona ta decyzja. Okoliczności te wskazują, iż decyzje organu I i II instancji obarczone są wadą nieważności.
Na terenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania działalność gospodarczą prowadzi K. O. W budynkach posadowionych na nieruchomości objętej przedmiotem postępowania prowadzi ona zakład stolarski. Jak wynika z załączonej informacji z CEiDG, jest to stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Nieruchomość objęta wnioskiem w związku z powyższymi okolicznościami pozostaje w jego posiadaniu, a decyzja nakazująca rozbiórkę ma bezpośrednie skutki dla prowadzonej przez niego działalności, a w konsekwencji dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku zgodnie z art. 28 k.p.a.
Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się nieruchomość oznaczona nr ewid. [...], ul. [...] w [...] stanowiąca własność E. O. Skoro stronami postępowania są właściciele innych nieruchomości sąsiednich, to również ona powinna mieć status strony w niniejszym postępowaniu, bowiem interes prawny jest w takiej sytuacji tożsamy zgodnie z definicją wyrażoną w art. 28 k.p.a.
W trakcie postępowania administracyjnego zmarła jedna ze stron J. K. Pełnomocnik skarżącego jest na etapie uzyskiwania odpisu aktu zgonu J. K. W chwili wydawania decyzji przez organ II instancji utraciła ona zdolność sądową, a w jej miejsce powinni wstąpić spadkobiercy odpowiednio zawiadomieni przez organ rozpoznający sprawę. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest co do zasady dotknięta wadą nieważności. Obecnie dominuje w orzecznictwie pogląd, wedle którego nałożenie decyzją administracyjną obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej kwalifikowane jest, jako rażące naruszenie prawa (pełnomocnik wskazał na sygnatury wyroków i literaturę).
Obowiązkiem organu administracji publicznej jest określenie podmiotów postępowania administracyjnego, a więc ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, stron tego postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. oraz zapewnieniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. czynnego udziału w tym postępowaniu. W przypadku ustalenia w toku postępowania śmierci strony, organ powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których postępowanie dotyczy, mają charakter osobisty, czy też zbywalny bądź dziedziczny. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na zasadzie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe (art. 105).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 k.p.a. uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia.
Organ nie przeprowadził postępowania legalizacyjnego poprzedzającego wydanie decyzji w zakresie rozbiórki budynków znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego.
Opisane powyżej postępowanie organów, oznaczało naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady poszanowania słusznego interesu obywatela i wnikliwości organu administracji. Jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania. Organa naruszyły więc jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego poszanowania słusznego interesu obywatela i wnikliwości organu administracji. Pełnomocnik przedstawił szereg rozważań o znaczeniu i charakterze art. 7 k.p.a.
Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.
3. Decyzję organu II instancji zaskarżyła do tut. Sądu również skarżąca A. S., wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 22 listopada 2021 r. skargę, wnosząc o "uchylenie decyzji Nr [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. (Znak: [...])", rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wskazał więc błędną datę decyzji
W petitum skargi pełnomocnik skarżącej nie przedstawił zarzutów wobec zaskarżanej decyzji, natomiast w uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest od 2008 r. w sposób nieprawidłowy. Postępowanie prowadzone PINB zostało oparte jedynie na oświadczeniach inwestora, a nie na dokumentach.
Zdaniem pełnomocnika, PINB w trakcie oględzin przeprowadzonych 10 marca 2009 r. "dokonał podziału budynku zakładu stolarskiego na cztery "obiekty" o nr 1, 2, 2, i 3 i przyjął oświadczenie inwestora, że "obiekt nr 1" został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a pozostałe "obiekty" powstały w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga, że żaden z tych "obiektów" nie wypełnia definicji obiektu budowlanego. "Obiekty" te są częściami budynku zakładu stolarskie powiązanymi ze sobą konstrukcyjnie".
Na podstawie oświadczenia inwestora PINB dokonał podziału postępowania na dwa odrębne postępowania pismami z 10 kwietnia 2009 r. i powiadomił o tym strony. Pierwsze postępowanie dotyczące samowoli budowlanej dotyczyło trzech "obiektów nr 2, 2 i 3", drugie postępowanie dotyczyło samowolnej zmiany użytkowania "obiektu nr 1". Kopia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1973 r. Nr [...], wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] pojawiła się w aktach sprawy po raz pierwszy 8 kwietnia 2011 r. W tym dniu została też wykonana z oryginału projektu budowlanego jego kopia. Do tej pory w aktach znajdowała się kopia kilku pojedynczych kartek z projektu. Nie jest wiadomo, kto i kiedy kopie te dołączył. Oznacza to, że podział postępowania na dwa odrębne zostało dokonane bez zapoznania się organu z elementarnymi dokumentami i był oparte wyłącznie na oświadczeniu inwestora.
PINB nigdy nie dopuścił skarżącej do udziału w oględzinach przedmiotowego budynku i to nie tylko w tym postępowaniu, ale również w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku zakładu stolarskiego oraz w postępowaniu dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego budynku, (stanowi to naruszenie art. 8 § 1, 10 § 1 i 79 § 2 k.p.a.) Organy utrudniały dostęp do dokumentów. A same akta prowadzone były w ten sposób, że dokumenty były przyjmowane bez pośrednictwa kancelarii, co uniemożliwia ustalenie daty wpływu i pochodzenia dokumentu, do dziś akta nie są ponumerowane w całości. Dokumenty były usuwane z akt - na co kilkakrotnie skarżąca zwracała uwagę w swoich pismach.
[...]WINB posiadał pełną wiedzę, że postępowanie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, lecz w żadnym zakresie nie zbadał prawidłowości tego postępowania i wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie, choć było prowadzone przez organ drugiej instancji przez 10 lat, nie doprowadziło do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Organ nie rozpatrzył zgromadzonych w sprawie dowodów, nawet nie zadbał, aby mieć całość dokumentów pojawiających się w postępowaniach dotyczących budynku zakładu stolarskiego prowadzonych przez PINB w [...] (stanowi to naruszenie art. 7,77 § 1 i 78 § 2 k.p.a.).
[...]WINB wydał decyzję na podstawie dokumentacji zgromadzonej do kwietnia 2011 r. pomijając dokumentacje, która pojawiła się do dnia wydania decyzji. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany, różniący się istotnie od tego samego projektu, który 2016 r. pojawił się w aktach sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania "obiektu nr 1" W efekcie prowadzonego wadliwie postępowania mamy dwa odrębne postępowania, w których wydano prawomocne decyzje, dotyczące tego samego budynku w oparciu o różne projekty budowlane, rzekomo zatwierdzonych ta sama decyzją (stanowi to naruszenie art. 6 i 8 k.p.a.)
Żaden z organów nie zapoznał się z treścią zgromadzonych dokumentów, nie dokonał ich analizy, pomimo tego, że zgromadzone dokumenty są nie spójne i występują w rożnych wersjach (stanowi to naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a.)
Gdyby organy dokonały analizy zgromadzonych dokumentów i zapoznały się z twierdzeniami skarżącej, z łatwością stwierdziły by, że oświadczenia inwestora są nieprawdziwe i cały budynek zakładu stolarskiego stanowi samowole budowlaną.
[...]WINB zawiadomił skarżąca, że został zebrany materiał dowodowy w sprawie oraz, że można zapoznać się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Po zapoznaniu się z aktami, skarżąca stwierdziła, że akta te są niekompletne i wystąpiła o:
- uzupełnienie akt sprawy o kopię wersji projektu rzekomo zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia .. sierpnia 1973 r., która pojawiła się w dniu 27 września 2016 r. w aktach sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku prowadzonej przez PINB w [...] (nr sprawy w PINB: [...], nr sprawy [...]WINB: [...]).
- ustalenie, która wersja projektu jest prawdziwa i została zatwierdzona przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r.
- wystąpienie do Urzędu Miasta w [...] o sprostowanie informacji dotyczącej obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, które przez Urząd Miasta zostały podane niezgodnie z prawdą w pismach z dnia 17 grudnia 2009 (K.46 Tom 1 akt) i z dnia 6 maja 2010 r. (k. 63 Tom 1),
- uzupełnienie akt o pełny wypis z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...],
- przeprowadzenie oględzin budynku stolarni przez pracowników [...]WINB, ( ze względu na fakt, że budynek stolarni graniczy z trzema działkami i nigdy nie został w całości skontrolowany)
- uzupełnienie i zweryfikowanie akt organu pierwszej instancji,
- oraz ponowne przedstawienie akt przedmiotowej sprawy po przeprowadzenie wnioskowanych dowodów i uzupełnieniu dokumentacji w celu umożliwienia zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Do akt sprawy wpłynęły dodatkowo trzy pisma skarżącej po zapoznaniu się z aktami zawierającej wnioski dowodowe oraz dowody w przedmiotowej sprawie.
Organ drugiej instancji wystąpił jedynie do Urzędu Miasta w [...] o nadesłanie, aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego jak i planów obowiązujących poprzednio. Urząd Miasta w [...] przesłał aktualny plan zagospodarowania przestrzennego oraz listę poprzednio obowiązujących planów miejscowych oraz kopie niektórych uchwał uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (stanowi to naruszenie art 78 § 1 k.p.a.)
[...]WINB nie zawiadomił stron o zebraniu całości dokumentów i o możliwości zapoznania się z aktami zgodnie z art. 10 k.p.a. i wydał zaskarżoną decyzję.
Skarżąca w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. wniosła o uzupełnienie akt sprawy o kopię wersji projektu rzekomo zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r., która pojawiła się w dniu 27 września 2016 r. w aktach sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku prowadzonej przez PINB w [...] (nr sprawy w PINB: [...]., nr sprawy [...]WINB: [...]) i ustalenie, która wersja projektu jest prawdziwa i została zatwierdzona przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r.
Wniosek ten był uzasadniony faktem, że w aktach sprawy PINB [...] i [...] dotyczących budynku zakładu stolarskiego, znajduje się kilka wersji projektu budowlanego rzekomo zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r. Na podstawie tych różnych wersji zostały wydawane decyzje, a różne wersje tego projektu były przez organy nadzoru budowlanego przedstawiane sądom administracyjnym. Nieuzupełnienie akt o wszystkie wersje projektu oraz nieustalenie, który z tych projektów został zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r., to rażące naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., a tym samym naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) i art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) i art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do organów państwa).
Nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu z oględzin budynku stolarni przez [...]WINB, w celu porównania stanu faktycznego z zatwierdzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r. projektem budowlanym (w wersji uznanej za właściwą) narusza art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a.
Nieuzupełnienie i niezweryfikowanie akt organu pierwszej instancji, wnioskowane przez skarżącą jest naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Akta organu drugiej instancji są również nieponumerowane, oraz zawierają dokumenty, które powinny znajdować się w aktach organu pierwszej instancji, np. oryginał protokołu z oględzin z 10 marca 2009 r. PINB.
Skarżąca w pełni zgadza się z prawidłowością rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki "obiektów budowlanych" wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej oznaczonych nr 2 i 2 (dwóch obiektów) i nr 3 na działce ew. nr [...]w obr. ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Fakt wybudowania ich warunkach samowoli budowlanej jest niesporny, a ich istnienie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązujący obecnie jak i obowiązujący w momencie ich budowy.
Skarżąca skarży decyzję Nr [...] [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r. z uwagi na fakt, że decyzja ta nie uchyliła decyzji PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. i nie nakazała przeprowadzenie postępowania w odniesieniu do całego budynku zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce obecnie nr ew. [...] w obr. ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] i wydaniu nakazu rozbiórki całego budynku z uwagi na fakt wybudowania go w warunkach samowoli budowlanej.
[...]WINB stwierdza, że przedmiot postępowania został wskazany w zawiadomieniu PINB z [...] kwietnia 2009 r., stąd też zastrzeżenia dotyczące obiektu oznaczonego nr 1 w protokole kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] z [...] marca 2009 r. pozostają bez związku z przedmiotowym postępowaniem. Zdaniem jednak pełnomocnika skarżącej. wniosła ona 3 listopada 2008 r. o zbadanie czy zakład produkcyjny p.n. stolarnia przy ul. [...] w [...], ciągle powiększany spełnia wymogi przepisów prawa budowlanego. Tak sformowany wniosek oznacza sprawdzenie czy przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z prawem, oraz czy spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów p.poż. A więc zgodnie z wnioskiem postępowanie powinno dotyczyć całego budynku oraz jego stanu technicznego, a nie jego fragmentu.
Organ pierwszej instancji zawiadomieniem z 10 kwietnia 2009, poinformował, że na jej wniosek wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów w latach 1975-1993 r. oznaczonych nr 1 i 2. Zgodnie z art. 61 § 3. k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z 3 listopada 2008 r. i zakres tego postępowania został określony w tym zdaniu, a wniosek dotyczy całego budynku. Z tego względu organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie nie jest związany przedmiotem postępowania wskazanym w zawiadomieniu PINB z 10 kwietnia 2009 r. gdyż przedmiot ten został określony nieprawidłowo. Organ odwoławczy ma obowiązek badać prawidłowość całego postępowania, w tym czy przedmiot postępowania został określony prawidłowo.
W odwołaniu z 11 maja 2011 r. od decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. skarżąca zaskarżyła decyzje organu pierwszej instancji w części, w której decyzja ta pomija nakaz rozbiórki obiektu oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z dnia 10 marca 2010 r. nr 1. Oznacza to, że ustalenie [...]WINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 5, koniec akapitu u góry), że A. S.w złożonym odwołaniu ustaleń organu powiatowego nie kwestionuje jest nieprawdziwe. Skarżąca od początku postępowania domagała się rozbiórki całego budynku stolarni i kwestionowała ustalenia PINB.
Skoro postępowanie prowadzone jest w stosunku do "dwóch obiektów nr 2 i obiektu nr 3", a nie w stosunku do obiektu nr 1, jak twierdzi [...]WINB, to dlaczego organ ten postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta w [...] nr [...] z [...] grudnia 1978 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski. Przecież według twierdzeń organu decyzja ta dotyczyła "obiektu nr 1". W postanowieniu nr [...] z [...] lipca 2012 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania [...]WINB stwierdził, że decyzja nr [...] z [...] grudnia 1978 r. jest fundamentalnym dowodem w kwestii legalności budynku gospodarczego (oznaczonego nr 1....), którego rozbiórki de facto domaga się skarżąca. Tym samym potwierdzał, że przedmiotem postępowania jest również "obiekt nr 1"
Organ odwoławczy ma obowiązek zbadać prawidłowość całego postępowania, również w zakresie czy zakres prowadzonego postępowania jest prawidłowy i czy odpowiada stanowi faktycznemu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie sprostał temu zadaniu pomimo posiadania dowodów, że postępowanie organu pierwszej instancji od samego początku było nieprawidłowe. [...]WINB w ogóle nie zapoznał się z dowodami przedstawionymi przez skarżącą.
[...]WINB w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. nakazał wyjaśnienia daty realizacji budynków gospodarczych nr 1, 2 i 3, które PINB oparło jedynie na oświadczeniach inwestora. [...]WINB nakazał przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy administracyjnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dopiero po dokładnym zbadaniu legalności budynku gospodarczego nr 1 należy określić przedmiot postępowania. PINB nie tylko nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, ale nie ustalił daty realizacji poszczególnych budynków jak i legalności budynku gospodarczego oznaczonego nr 1, pomimo tego, że zgromadzone w sprawie oświadczenia inwestora są sprzeczne ze sobą, są sprzeczne z oświadczeniem zawartym w akcie notarialnym z roku 1993 r., i planami zagospodarowania działek przedstawianymi przez skarżącą.
[...]WINB w postanowieniu nr [...] z [...] stycznia 2011 r. uchylając postanowienie organu pierwszej instancji zawieszające postępowanie w sprawie obiektów budowlanych oznaczonych nr 2 i 3, stwierdził, że obowiązkiem organu pierwszej instancji jest samodzielne ustalenie czy obiekt oznaczony nr 1 jest budynkiem legalnym, gdyż w przypadku stwierdzenia, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej, będzie trzeba obiekt ten włączyć do postępowania dotyczącego obiektów nr 2 i 3. Organ pierwszej instancji nigdy nie przeprowadził w tym zakresie postępowania, a organ odwoławczy nie tylko, że sam w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, ale również nie zwrócił uwagi, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie legalności "obiektu nr 1".
Powyższe oznacza, że przedmiot postępowania został ustalony nieprawidłowo, a [...]WINB nie zbadał tego zagadnienia, pomimo dwukrotnego wskazywania na konieczność ustalenia legalności części budynku zakładu stolarskiego oznaczonego nr 1 (zgodnie z oznaczeniem na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10.03.2009 r.)
PINB 10 marca 2009 r. do protokołu wpisał: na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] usytuowany jest budynek warsztatowy stolarski o wym. jak na załączonym do niniejszego protokołu szkicu. Obiekt budowlany oznaczony na szkicu nr 1, wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].08.73r. Nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - wybudowanego, jako budynek gospodarczy. Obiekty oznaczone na szkicu nr 2 zostały natomiast wybudowane według oświadczenia inwestora w 1975 r, bez wymaganego pozwolenia na budowę, Natomiast obiekt nr 3 został wybudowany w 1993 r. również bez pozwolenia na budowę, pomimo sporządzonej wcześniej dokumentacji na rozbudowę, niezatwierdzonej przez właściwy organ. Podczas rozbudowy inwestor wyburzył wskazaną na szkicu ścianę pomiędzy obiektami 2 i 3. Wysokość obiektu w najwyższym punkcie wynosi 4,20 m. W ścianie od strony zachodniej znajdują się dwa okna, od strony północnej również okna, natomiast od strony wschodniej 1 okno oraz dwoje drzwi -jednoskrzydłowych typu garażowego, a drugie, jako wejściowe do garażu. W budynku znajdują się dwa świetliki w części oznaczonej nr 2 i dwa świetliki w części oznaczonej nr 3.
Powyższe ustalenia zostały dokonane wyłącznie na podstawie oświadczeń inwestora, bez zapoznania się z jakimikolwiek dowodami, pomimo tego, że inwestor w oświadczeniu z dnia 17 grudnia 2008 r. twierdził zupełnie co innego, a mianowicie, że przedmiotowy budynek przeznaczony jest do magazynowania i wykonywania drobnych prac stolarskich na własne potrzeby i został rozbudowany w roku 1993 r. Sprzeczność oświadczeń powinna, skłonić organ do zobowiązania inwestora do przedstawienie stosownych dokumentów.
Ustalenia co do stanu faktycznego są nieprawidłowe, od strony wschodniej budynek stolarni posiada trzy pary drzwi dwuskrzydłowych i żadne z nich nie prowadzą do garażu, gdyż w budynku tym usytuowany jest zakład stolarski, a nie garaż. Podział budynku na cztery obiekty, odpowiadające poszczególnym pomieszczeniom w budynku należy uznać za nieprawidłowy, gdyż taki podział umożliwił prowadzenie postępowania w stosunku do poszczególnych obiektów, a nie do całego budynku.
Pismem z 10 kwietnia 2009 r. PINB powiadomił strony, że na wniosek skarżącej wszczął postępowanie w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie oznaczonych na szkicu nr 2 i 3. Z powyższego wynika, że organ na podstawie oświadczenia inwestora uznał, że obiekt nr 1 jest legalny, a obiekty nr 2 i 3 powstały w warunkach samowoli budowlanej. PINB dopiero 8 kwietnia 2011 r, zapoznał się z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Organ zawęził zakres postępowania, bez zapoznania się z jakimkolwiek dokumentem i opierając się wyłącznie na oświadczeniach inwestora.
10 kwietnia 2009 r. PINB powiadomił strony, że na wniosek skarżącej wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania budynku gospodarczego oznaczonego nr 1. Inwestor dopiero 8 kwietnia 2011 r. dostarczył do PINB następujące dokumenty, z których zostały wykonane kserokopie: kserokopię aktu notarialnego, zatwierdzony projekt dwóch segmentów budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., decyzję o pozwoleniu na budowę-rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., projekt nadbudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego.
Bardzo istotny jest ten ostatni dokument "projekt nadbudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego". Pod tą nazwą w aktach PINB w [...] znajdował się rysunek pod nazwą "Projekt nadbudowy piętra [...] ul. [...]" i stanowił on samodzielny dokument. "Projekt nadbudowy piętra" nie stanowił części projektu dwóch segmentów budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. przedstawionego przez inwestora organowi w dniu 8 kwietnia 2011 r. Po jakimś czasie dokument "Projekt nadbudowy piętra" zniknął z akt PINB i stał się elementem projektu budowlanego pt. Projekt Nadbudowy Budynku Mieszkał i Gospodarczego, który wbrew swojej nazwie zatwierdzał projekt dwóch segmentów budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych.
[...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r. wezwał J. M. do przedstawienia oryginału wszystkich dokumentów dotyczących uzyskanych zezwoleń na budowę przedmiotowych budynków gospodarczych (oznaczonych na szkicu nr 1, 2 i 3, stanowiącym załącznik do protokołu z 10.03.2009 r.) w szczególności dokumentu PPRN zatwierdzającej projekt dwóch segmentów budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych, postanowienia PPRN z dnia [...] maja 1973 r. oraz planu zagospodarowania działki zatytułowanego 'Projekt nadbudowy pietra". Już z samej sentencji postanowienia wynika, że plan zagospodarowania działki zatytułowany "Projekt nadbudowy pietra", stanowił samodzielny dokument i nie był częścią projektu budowlanego. 30 czerwca 2011 r. pełnomocnik inwestora przedstawił do wglądu oryginały dokumentów przedmiotowych budynków gospodarczych (oznaczonych nr 1, 2 i 3). Pracownik organu zrobił kopie poświadczając za zgodność z oryginałem. Dokumenty 1-5 dotyczą budynku wybudowanego w 1973 r., zaś dokumenty 6-20 dotyczą rozbudowy wykonanej w 1993 r. Pełnomocnik inwestora oświadczył: "Ponadto projekt zagospodarowania działki dotyczący w/w projektu stanowi załącznik do wytycznych urbanistycznych postanowienia o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1973 r "
Dokumenty oznaczone nr 1-5 to:
1 Projekt nadbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego (1). Inwestor przedstawił jedynie oryginał pierwszej strony i odwrotną stronę okładki projektu i pracownik [...]WINB jedynie z okładki projektu wykonał kopie i poświadczył z zgodność z oryginałem. Pozostałej części projektu inwestor nie przedstawił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, co oznacza, że projekt ten musiał był rozszywany.
2. Decyzja o pozwoleniu na budowę wymagająca zatwierdzenia projektu na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego (2),
3. Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. wyrażająca zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski (3),
4. Postanowienie o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1973 r. (4). Na odwrotnej stronie tego postanowienia znajdują się Wytyczne do projektu realizacyjnego. W projekcie przedstawionym przez inwestora w dniu 8 kwietnia 2011 r. (z którego oryginału wykonano kopię) postanowienie to odwrotną stronę miało pustą,
5. dokument pt. "Projekt nadbudowy piętra.
Wszystkie powyżej wymienione dokumenty zostały przedstawione, jako odrębne dokumenty, z których pracownik wykonał kserokopię i potwierdził za zgodność z oryginału. Podkreślić należy, że projekt budowlany z 1993 r. został przedstawiony organowi w całości i w całości został skopiowany i podpisany za zgodność z oryginałem.
[...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r. zwrócił się do PINB o wyjaśnienie czym jest "Projekt nadbudowy piętra". ("Projekt nadbudowy pietra" nie posiada metryki, daty i jest słabej jakości), a PINB 5 lipca 2011 r. wyjaśnił, że dokument jest kopią planu zagospodarowania działki potwierdzonym za zgodność z oryginałem stanowi załącznik tj. wytyczne do projektu realizacyjnego na odwrocie do postanowienie PPRN z [...] maja 1973 r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji.
Korespondencja ta w sposób jednoznaczny wskazuje, że "Projekt nadbudowy piętra" nie był częścią składową projektu budowlanego oraz funkcjonował, jako odrębny dokument, który zdaniem inwestora jak i PINB planu zagospodarowania działki potwierdzonym za zgodność z oryginałem stanowi załącznik tj. wytyczne do projektu realizacyjnego na odwrocie do postanowienie PPRN z dnia [...]maja 1973 r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji.
Zgodnie z postanowieniem o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z [...] maja 1973 r. w treści ustalonej przez [...]WINB 30 czerwca 2011 r., miało ono tylko jeden załącznik na odwrocie postanowienia pt. "Wytyczne do projektu realizacyjnego", co wyklucza możliwość, że "Projektu nadbudowy piętra" może być załącznikiem do postanowienie o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z [...] maja 1973 r. "Projektu nadbudowy piętra" jest sprzeczny z Wytycznymi do projektu realizacyjnego określonymi w postanowieniu, co wyklucza, ze mógł on stanowić załącznik do postanowienia jak i część projektu budowlanego nadbudowy budynku mieszkał i gospodarczego.
Ujawnienie, że "Projektu nadbudowy piętra" nie może być załącznikiem do postanowienie o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z [...] maja 1973 r., co twierdził inwestor i PINB, spowodowało, że w aktach sprawy pojawił się projekt budowlany, którego częścią składową stał się "Projektu nadbudowy piętra" i zaczął być przez organy nadzoru budowlanego traktowany, jako element projektu budowlanego - tzn. "plan zagospodarowania działki". "Projekt nadbudowy piętra" przez obie instancje jest traktowany, jako dowód na to, że projekt dwóch segmentów budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych nr [...] z [...] sierpnia 1973 r. zezwalał na budowę budynku gospodarczego o rozmiarach 5,10 m x 10,15 m, pomimo tego, ze jest to niezgodne z treścią projektu zarówno częścią opisowa jak i częścią graficzna oraz postanowieniem o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z [...] maja 1973 r., które to postanowienie zezwalało na realizacje jednego budynku o pow. 30 m kw.
Organy obu instancji nie dokonały analizy treści projektu budowlanego, nie zweryfikowały, dlaczego "Projekt nadbudowy piętra" w pierwszej fazie postępowania był odrębnym dokumentem, a nie częścią projektu budowlanego. Oraz dlaczego "obiekt nr 1" został wykonany w innej nieznanej skali niż cały rysunek, dlaczego na rysunku tym nie ma obiektów opisanych w Legendzie. Nigdy nie wyjaśniły, dlaczego inwestor za każdym razem przedstawia projekt budowlany o innej zawartości i treści Organ za każdym razem wykonywał kopie z oryginału projektu. Co więcej projekt budowlany, który jest podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie różni się zasadniczo niż projekt budowlany w sprawie o zmianę użytkowania "obiektu nr 1" (zgodnie z oznaczeniem na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10.03.2009 r.) Pomimo złożenia przez Skarżącą wniosku dowodowego o dołączenie tego projektu do akt niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie przeprowadził dowodu z tego projektu.
W aktach sprawy i w aktach dotyczących użytkowania obiektu nr 1 pojawiło się kilka wersji projektów budowlanych o różnej treści.
Fakt, że pojawiają się różne wersje projektu, powinno organy obu instancji zobligować do ustalenia, która wersja projektu jest prawdziwa i zgodna z oryginałem. Sytuacja taka doprowadziła, że organy w niniejszym postępowaniu wydają decyzję na podstawie jednej wersji projektu budowlanego, a w postępowaniu dotyczącemu samowolnej zmiany użytkowania na podstawie innej wersji projektu budowlanego, pomimo tego, że ten sam projekt dotyczy tego samego budynku.
Z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1978 r. wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski wynika jednoznacznie, że budynek gospodarczy, którego przedmiot użytkowania miął być zmieniony na zakład meblarski był budynkiem "murowanym parterowym, nowym, bez podpiwniczenia ze stropodachem typu kleina z płytą betonową, z dachem jednospadowym, wyposażonym w instalację elektryczną i ogrzewczą lokalną." Część budynku zakładu stolarskiego nazwana "obiektem nr 1" w protokole z dnia protokołu z 10 marca 2009 r., które na podstawie oświadczenia inwestora został wybudowany w 1973 r. na podstawie decyzji z [...].08.73r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr [...] i który zdaniem organów nadzoru budowlanego jest budynkiem legalnym nie posiada stropu typu Kleina z płyta betonową, co w sposób jednoznaczny wskazuje, że nie jest to budynek, którego dotyczyła decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1978 r. nie jest to również budynek wybudowany na podstawie decyzji z [...].08.73r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr [...] oraz Projektu nadbudowy budynku mieszkał i gospodarczego, gdyż jego rozmiary są niezgodne z projektem, budynek ten nie jest budynkiem składającym się z dwóch segmentów, co wynika z inwentaryzacji wykonanej w 2009 r. przez PINB.
Z najnowszej wersji projektu budowlanego przedstawionej przez inwestora 27 września 2016 r. wynika, że planowano budowę trzech budynków gospodarczych jednego wolno stojącego i dwóch w zabudowie segmentowej. Powstaje pytanie, na jakiej podstawie organ ustalił, że decyzja nr [...] dotyczy "obiektu nr 1"
Wygląd budynku zakładu stolarskiego oraz analiza projektu budowlanego z 1993 r. (rozbudowy stolarni) wskazuje wyraźnie, że przedmiotowy budynek składa się z czterech części. Część budynku nazwana "obiektem n nr 2", przyległ do sąsiedniego budynku gospodarczego na działce aktualnie nr ew. [...] ma inną konstrukcję niż druga część budynku oznaczona również, jako "obiekt nr 2". Ta część budynku jest wyższa, ma odrębny dach z spadkiem w innym kierunku. Może być to fragment budynku, który został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1973 r., jako drugi segment budynku gospodarczego i przebudowany w 1993 r. Na dokumencie w aktach PINB poz. 4 Kserokopia planu zagospodarowania działki potwierdzona za zgodność z oryginałem został zaznaczony budynek gospodarczy wybudowany na obecnej działce nr ew. [...], który odpowiada budynkowi gospodarczemu opisanemu w części graficznej Projektu nadbudowy budynku mieszkał i gospodarczego z 1973 r.. Na dokumencie tym pracownik PINB E. M. napisała "budynek gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, dopisek ten został dokonany najpóźniej 4 listopada 2009 r.
Budynek gospodarczy na działce nr [...] odpowiada budynkowi gospodarczemu przedstawionemu w projekcie nadbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego ma identyczny wygląd jak i rozmiary tak jak w projekcie. Na zdjęciu nr 1 wykonanym z drugiej strony obu budynków gospodarczych widać, że część "obiektu nr 2" wykonana jest w tych samych materiałów i stanowi kontynuacje budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...]. Na zdjęciu nr 2 widać fragment rozebranego muru poprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Ta część "obiektu nr 2" ma strop typu Kleina. Budynek gospodarczy istniejący na obecnej istniejącej działce nr ew. [...] został rozebrany w trakcie którejś kolejnych samowolnych budów. Pozostawiono jedynie jego fragment przyległy do budynku gospodarczego na działce nr [...]
W Planie zagospodarowania działki stanowiąca część projektu Rozbudowy budynku mieszkalnego, której inwestorem był J. M. z 1985 r., wyraźnie widać, że obok budynku gospodarczego zaznaczonego kolorem czerwonym na dokumencie opisanym powyżej (w spisie dokumentów PINB poz. 4) istnieje drugi budynek w zabudowie bliźniaczej o tej samej szerokości co budynek istniejący na obecnej działce budowlanej nr ew[...] i przylega do kolejnego budynku gospodarczego zlokalizowanego przy granicy działki dawniej nr [...] Budynek gospodarczy zlokalizowany przy granic z działką dawniej nr [...] ma inne rozmiary niż "Obiekt nr 1", rzekomo wybudowany w 1973 r. Z planu tego wynika, że na działce dawniej nr [...] nie ma budynku stolarni
Na Planie zagospodarowania działki stanowiącego część projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, którego inwestorem był J.M. z roku 1992 widać, że budynek gospodarczy znajdujący się na obecnej działce nr ew. [...], stanowi już z jeden budynek. Na planie tym nie ma budynku zakładu stolarskiego
Na Planie zagospodarowania działki stanowiącego część projektu budowlanego rozbudowy zakładu stolarskiego z 1993 r. widać, że budynek gospodarczy przyległy do granicy działki obecnie nr ew. [...] został przebudowany na przełomie roku 1992 i 1993.
Dlatego decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1978 r. nie dotyczyła "obiektu nr 1" gdyż nie posiada on stropu Kleina, "Projekt nadbudowy piętra" nie jest planem zagospodarowania działki stanowiącego część projektu budowlanego Budowy budynku mieszkał i gospodarczego, gdyż dokument ten stanowił odrębny dokument od projektu budowlanego i był przez inwestora przedstawiony organom, jako odrębny dokument, "Obiekt nr 1" nie mógł być wybudowany na podstawie projektu budowlanego Budowy budynku mieszkał i gospodarczego, gdyż jego rozmiary wysokość, szerokość, długość, konstrukcja i wygląd jest inny niż przedstawia to projekt budowlany w wersji ujawnionej w 2016 r. (co potwierdza Opinia techniczna z zakresu budownictwa" mgr inż. T. P. S.). Ale również jest niezgodny za każdą kolejna wersja projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora,
Organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że "obiekt nr I" został wybudowany w 1973 r. na podstawie pozwolenia na budowę z [...].08.73r. Nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i nie dokonały analizy zgromadzonych dokumentów w przedmiotowej sprawie pomimo tego, że miały taki obowiązek.
3. W piśmie procesowym z 12 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi J. M., przedstawiając obszerną argumentację, mająca na celu wykazanie, że "wszystkie argumenty podniesione w skardze Pana J. M. są niezasadne".
4. [...]WINB w odpowiedzi na obie skargi podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Dokonując na podstawie akt sprawy analizy zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, tut. Sąd stwierdza, że prawidłowo zebrane przez organ I instancji i uzupełnione w postępowaniu odwoławczym dowody były wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) w sposób umożliwiający dokonanie swobodnej oceny przez organa obu instancji (art. 80 k.p.a.), czy w sprawie występowały przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane i w konsekwencji wydania na tej podstawie prawnej wobec inwestora nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych (zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane).
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skargi zasługiwały na oddalenie, z przyczyn wskazanych poniżej.
1. Skarga J. M., reprezentowanego przez adw. K.P.
Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolując obie decyzje organów nadzoru budowlanego, wydane w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organa obu instancji prawa materialnego lub procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. W szczególności natomiast bezzasadne okazały się zarzuty nieważności tych decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby być podstawą zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Niesłusznie bowiem uważa pełnomocnik skarżącego, że decyzje obu organów obarczone były wadą nieważności stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako, że zostały skierowane do osoby nieżyjącej, tj. do J. K. Ani zaskarżona decyzja, ani decyzja PINB nie zostały skierowane do J. K., ale do J. M., jako strony, na którą organ I instancji nałożył oznaczony obowiązek.
J. K.a została natomiast wymieniona w obu decyzjach, jako osoba otrzymująca decyzję, a nie jej adresat. Fakt, że osoba, której wysyłana do wiadomości była decyzja nie żyła nie powoduje nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż taką przesłankę wyczerpuje wyłącznie skierowanie decyzji do nieżyjącego, a więc do osoby będącej zobowiązaną rozstrzygnięciem.
Należy pamiętać, że o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można twierdzić wówczas, gdy decyzja administracyjna reguluje sytuację prawną jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (a więc i osoby nieżyjącej). Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.
Zdolność prawna także w postępowaniu administracyjnym oceniana jest według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego, zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Tak więc w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Warunkiem sine qua non nieważności decyzji jest jednak, aby rozstrzygnięcie takiej decyzji bezpośrednio dotyczyło praw lub obowiązków tej nieżyjącej osoby (a więc przez użycie imperium kształtowało prawa lub obowiązki danej osoby), a nie było jedynie komunikowane (np. przez wysłanie decyzji) nieżyjącej osobie trzeciej, której praw lub obowiązków nie dotyczyło.
Skoro decyzje obu organów nadzoru budowlanego nie dotyczyły praw i obowiązków J. K., ale innej strony (J. M.) to fakt wysłania jej takich decyzji – pomimo jej śmieci – nie ma prawnego znaczenia dla ważności decyzji.
Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone decyzje nie były obarczone wadą stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut nieuwzględnienia "skutków materialno - prawnych następstwa prawnego w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], co doprowadziło do skierowania decyzji do osób niebędących stroną" był niezasadny.
Należy wyjaśnić, że wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje wówczas, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 3135/19, CBOSA).
Analizując przepisy, stanowiące dla organu I instancji podstawę prawną decyzji (co zostało pozytywnie ocenione przez [...]WINB) wskazać należy, że art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mający zastosowanie w wypadku orzeczenia przez organ nakazu rozbiórki zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, stanowił o obowiązku inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do dokonania na swój koszt rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.
W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej (np. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, CBOSA).
W ww. wyroku NSA wyraził także pogląd – w pełni akceptowany przez tut. Sąd, że żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Sąd podkreślił przy tym, że "nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki".
Wywodzenie więc skutku nieważności decyzji PINB i [...]WINB z sądowego zniesienia współwłasności jest nieuprawnione, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący pozostał właścicielem nowopowstałej działki nr ewid. [...], a z akt sprawy nie wynika (i pełnomocnik skarżącego tego nie podnosi, ani – co więcej – nie udowadnia – że utracił on posiadanie tej części d. nieruchomości nr ewid. [...], na której posadowione są samowolnie wybudowane obiekty, objęte nakazem rozbiórki). Uszło też uwadze pełnomocnika, że skutek prawny zniesienia współwłasności następuje z chwilą uprawomocnienia się postanowienia działowego sądu powszechnego. Skoro postanowienie SR w [...] w sprawie sygn. akt [...] wydane zostało dopiero [...] listopada 2020 r. i nie ma skutku wstecznego (jak np. w sprawie o nabycie własności przez zasiedzenie), to z natury rzeczy ani nie istniało w dacie orzekania przez PINB ([...] kwietnia 2011 r.), ani nie mogło wywierać żadnych skutków prawnych wiążących PINB.
[...]WINB natomiast – orzekając po wydaniu ww. postanowienia – nie mógł ani decyzji PINB uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (bo decyzja ta nie zawierała wad, w tym w postaci błędnego oznaczenia podmiotu zobowiązanego), ani jej uchylić w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły przesłanki w tym przepisie wymienione.
Nie stanowi też o nieważność zaskarżonych decyzji podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że decyzje te nie uwzględniały "skutków materialno - prawnych wynikających ze zmian ewidencyjnych nieruchomości przy ul. [...] w [...], bowiem z nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę o nr ewidencyjnym [...], wyodrębniono dwie działki o nr [...] oraz [...], Organy zaś wydały decyzję dotyczącą działki oznaczonej nr [...]8, która nie występuje w obrocie prawnym, co doprowadziło do wydania decyzji niepodlegającej wykonaniu".
Wyjaśnić należy, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18, CBOSA).
Czym innym natomiast jest niewykonalność faktyczna decyzji, jako trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym.
W tej jednak sprawie nie istnieją żadne prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji, a niewątpliwie istnieją możliwości techniczne wykonania nakazu rozbiórki. Fakt podziału geodezyjnego nieruchomości nr ewid. [...] na 2 działki nr [...] nie stanowi więc ani niemożliwości prawnej, ani faktycznej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – przedmiotem nakazu rozbiórki objęty jest bowiem istniejący obiekt budowlany, a nie nieruchomość.
Odnosząc się do zarzucanego przez pełnomocnika skarżącego naruszenia przez organa art. 28 k.p.a. "przez jego niewłaściwe zastosowanie i pomięcie - okoliczności, iż w trakcie trwania postępowania doszło do zmian w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której pozostali właściciele nieruchomości bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." stwierdzić należy, co następuje.
Skoro organa prowadziły postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora J. M. – co nie było kwestionowane w sprawie – to potencjalne pominięcie ustalonych przez sąd powszechny w 2020 r. nowych właścicieli nieruchomości nie miało wpływu na treść decyzji, kierowanej do tego inwestora. Należy więc ponownie przypomnieć, że skutki sądowego zniesienia współwłasności następują dopiero z chwilą uprawomocnienia się postanowienia działowego, a to nie miało miejsca w dacie orzekania przez organ I instancji.
Ponadto, aby sąd administracyjny mógł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. uchylić decyzję z przesłanki wznowieniowej, to skarga powinna być wniesiona przez podmiot, który twierdzi, że został pominięty w postępowaniu administracyjnym, a nie przez podmiot, który w tym postępowaniu w pełni uczestniczył. Sąd administracyjny, rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotu biorącego udział w postępowaniu, nie ma z urzędu podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1647/17, CBOSA).
Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem potencjalnej strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (vide wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17, CBOSA).
Niezrozumiały prawnie był natomiast zarzut pełnomocnika skarżącego, dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. przez "pomięcie okoliczności, iż na terenie nieruchomości stanowiącej przedmiot wydanej decyzji oraz w budynkach podlegających ewentualnej rozbiórce jest stale prowadzona działalność gospodarcza przez K. O., który nie został wezwany do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której K. O., jako osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".
Niezależnie bowiem od oceny prawnej, dokonanej przez tut. Sąd powyżej, odnoszącej się już do tego, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu należy wyjaśnić, co następuje. K. O. nie był i nie powinien być stroną postępowania administracyjnego, gdyż posiadacz zależny części składowej gruntu w rozumieniu art. 48 k.c. (niezależnie od tytułu posiadania) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.; posiadanie nie jest stanem prawnym, z którego wywodzić można materialnoprawny interes prawny, ale faktycznym.
Organa nie dopuściły się również naruszenia "przepisu prawa procesowego" - art. 28 k.p.a. - przez "pomięcie okoliczności, iż osobą bezpośrednio zainteresowaną rozstrzygnięciem w sprawie jest E. O., jako właściciel nieruchomości sąsiedniej znajdującej się przy ul. [...] - bezpośrednio graniczącej z nieruchomością stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której E. O., jako osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". W tym zakresie bowiem również zastosowanie ma powyższa ocena prawna tut. Sądu, odnosząca się już do tego, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu
Nie mógł tez odnieść oczekiwanego skutku procesowego zarzut pełnomocnika skarżącego naruszenia art. 30 § 4, 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. przez "ich niezastosowanie i zaniechania zawiadomienia oraz wezwania do udziału w sprawie spadkobierców po zmarłej J. K. — stronie postępowania, która zmarła w czasie trwania postępowania". Po pierwsze określonego co do tożsamości przepisu prawa nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie", a wyłącznie przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Po drugie zaś, takie potencjalne naruszenie - aczkolwiek może stanowić podstawę do potencjalnej próby wznowienia postępowania przez spadkobierców J. K. – nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w wydanej decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił też zarzutu, że organa naruszyły art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. przez "ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia okoliczności zakresu stron i uczestników postępowania oraz stanu własnościowego i ewidencyjnego nieruchomości objętej wnioskiem". Jak już wyjaśniono powyżej, przepisu prawa nie można naruszyć przez "niezastosowanie". Nałożenie obowiązku rozbiórki orzeczone zostało natomiast wobec inwestora, J. M., zgodnie z art. 38 Pr. bud. z 1974 r. i w tym też zakresie stan faktyczny i prawny ustalony został przez organa obu instancji prawidłowo.
PINB i [...]WINB nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie (vide uwagi powyżej) i "wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie możliwości legalizacji budynków posadowionych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas gdy przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Przedmiotowa okoliczność była bowiem przedmiotem postępowania dowodowego przed organami obu instancji i ustaleń, dokonanych przez organa. Jak wynika z zaskarżonej decyzji (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy) "Z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta [...] wynika, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę, w dacie budowy w/w obiektów nie było planu zagospodarowania przestrzennego. (...) Z udzielonej informacji wynika, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001r. działka o nr ew. [...], w obr. ew. nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem C-10 MN1. Dopuszcza się przy tym lokalizację usług podstawowych i nieuciążliwych wbudowanych w budynek mieszkalny. Plan wyklucza lokalizowanie budynków usługowych na wydzielonych działkach.
(...) do akt organu powiatowego dołączono zaświadczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...], zgodnie z którym: "(...) w 1993r. gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ozn. nr ew. [...] z obr. [...] położonej w [...]." Podobnie wskazano w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2010r., znak: [...], zgodnie z którym: "(...) w latach 1975-1993r. gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ozn. nr ew. [...] z obr. ew. [...] położonej w [...]." W w/w piśmie wskazano również, że: "W chwili obecnej dla ww. działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 roku." Jak wynika z legendy zamieszczonej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] teren działki nr ew. [...] z obr. ew. [...]znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z przepisami powyższego planu obowiązującymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usługi podstawowe i nieuciążliwe przewiduje się w formie wbudowanej w budynek mieszkalny. Jakkolwiek w realiach omawianej sprawy na działce nr ew. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, tak przedmiotowa część zakładu stolarskiego dobudowana została do wolnostojącego budynku zlokalizowanego w granicy z działką Pani A. S. Plan wyklucza również lokalizowanie budynków usługowych na wydzielonych działkach".
Wynikający stąd brak możliwości legalizacji samowolnie wybudowanych przez skarżącego obiektów budowlanych (jako zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) powodował, że organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane i w konsekwencji wydania na tej podstawie prawnej wobec inwestora nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych
Wbrew zarzutom skargi, organ I instancji i [...]WINB nie "pominęły" okoliczności, że "wobec J. M. zostały wydane dokumenty dotyczące możliwości zabudowy nieruchomości obiektami gospodarczymi, a budowa została przeprowadzona zgodnie z warunkami Postanowienia o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1973 roku, Decyzji o zezwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego, Decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagającą zatwierdzenia projektu z dnia [...] sierpnia 1973 roku oraz Decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości wraz z przewidzianymi tam warunkami". PINB na s. 2 i 3 zaskarżonej decyzji dokonuje opisu dokumentów, posiadanych przez ten organ przed wydaniem decyzji. Wskazuje zarówno na nazwy dokumentów, jak i organa je wydające przyjęte za istotne w sprawie w celu ustalenia faktu samowoli budowlanej. Natomiast pełnomocnik skarżącego – oprócz nieprecyzyjnego i enigmatycznego stwierdzenia w zarzucie 11 skargi - w żaden sposób nie uzasadnia, jakie znaczenie dla niemożności uznania samowoli budowlanej miałyby mieć ww. dokumenty i w czym przeczą dowodowym powołanym przez organ.
Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy; nie prowadzi co do zasady nowego postępowania dowodowego. W interesie więc strony kwestionującej dowody, przyjęte przez organ za wykazujące stan faktyczny jest przedstawienie dowodów przeciwnych i wyjaśnienie, na czym polega ich znaczenie w sprawie. Nie jest rzeczą sądu domyślać się za stronę (a tym bardziej profesjonalnego pełnomocnika) znaczenia procesowego powoływanych dokumentów, do tego nieoznaczonych jeszcze zbyt precyzyjnie i bez wskazania dlaczego z dokumentów tych płynąć mają wnioski korzystne dla strony, a kwestionujące ustalenia organów.
Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. przez "niedokonanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i argumentacji podniesionej w odwołaniu i powieleniu rozstrzygnięcia organu I instancji bez wskazania przesłanek faktycznych i prawnych wydanej decyzji". Rozważania [...]WINB w zakresie ujętym w tym zarzucie znajdują się na s. 4 – 9 zaskarżonej decyzji. Organ nie powielał ustaleń PINB, ale przeprowadził własne rozważania, posługując się cytatami z decyzji organu I instancji w zakresie istotnych dla sprawy kwestii związanych z planem miejscowym. Wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, jak i prawne rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego.
Nie został też naruszony art. 37 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez "zaniechanie podjęcia przez organy podjęcia czynności związanych z nałożeniem na inwestora obowiązku dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie do inwestycji do stanu zgodnego z prawem".
Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało tak rozbudowanej, jak obecnie, możliwości legalizacji. Jeżeli obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub były wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegały przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Wyjątkiem było, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z art. 37 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r., z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegały przymusowej rozbiórce.
Organ II instancji zasadnie wskazał, że w takich wypadkach, jak w sprawie niniejszej zastosowanie ma uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013r., sygn. akt: II OPS 2/13, a przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od dania jego budowy.
Stąd też prawidłowość przyjęcia przez organ I i II instancji konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki wynikała z faktu, że legalizacja ich nie była możliwa z uwagi na nieprzeznaczenie gruntów zabudowanych nielegalnie przez inwestora w prawie miejscowym na takie cele.
2. Skarga A. S., reprezentowanej przez r. pr. P. G.
Zarzuty pełnomocnika skarżącej, wysnute z treści uzasadnienia skargi, dotyczące naruszenia art. 6,7, 8, 10 § 1,77 § 1, 78 § 1, 79 § 2 k.p.a. sprowadzają się w zasadzie wyłącznie do tego, że [...]WINB (i PINB) ograniczył się do badania legalności części obiektu budowlanego (oznaczanych nr 2 i 3), a zaniechał badania legalności obiektu nr 1.
W tym zakresie należy jednak wskazać, że zawiadomieniem z 10 kwietnia 2009 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu na wniosek A. S. postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie w latach 1975-1993 na terenie działki o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z dnia 10 marca 2009 r. Obiekt nr 1 wyłączony został do odrębnego postępowania o nr [...]. Tym samym przedmiotem sprawy, zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną od samego początku – już od 2009 r. - była wyłącznie legalność ww. obiektów budowlanych na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10 marca 2009r.
Natomiast ww. obiekt nr 1 był przedmiotem kontroli organów, choć w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Tym niemniej, jak wynika z akt sprawy, PINB decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r., umorzył postępowanie w w/w sprawie, [...]WINB utrzymał ją w mocy decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017r., a WSA w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1866/17 oddalił skargę A. S., reprezentowanej przez r. pr. P. G., na decyzję [...]WINB Nr [...], zaś NSA wyrokiem z 4 marca 2020r., sygn. akt II OSK 3411/18, oddalił skargę kasacyjną A. S..
WSA w Warszawie w ww. wyroku, stwierdził w sposób wiążący organa, że "niesporne jest, że [...] grudnia 1978 r. Naczelnik Miasta [...] wydał decyzję Nr [...], skierowaną do J. M., w której wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w [...] - na zakład meblarski. (...) Budynek ten oznaczony jest nr 2 już w projekcie budowlanym nadbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego (inwestorzy: E. M. i J. M.), opracowanym zgodnie z postanowieniami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1973r. i - jak wynika z projektu - miał on w dacie opracowania projektu wymiary 1015 x 510. (...) Nie leży w gestii organów obecnie orzekających w sprawie niniejszej rozstrzyganie o podnoszonej przez pełnomocnika strony skarżącej ewentualnej nieprawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z 1972 r., polegającej na zatwierdzeniu projektu budowy dwóch obiektów gospodarczych. Obie bowiem decyzje (pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego) są nie tylko ostateczne, ale i "prawomocne" (...). Zarówno PINB, jak i [...]WINB - wobec braku wzruszenia którejkolwiek z w/w decyzji w trybie nadzwyczajnym - są nimi związane, a przez to związane tym, że organ administracyjny zatwierdził projekt budowlany dwóch budynków gospodarczych. (...)"
Z ustaleń faktycznych, poczynionych przez organa obu instancji, istotnych dla rozstrzygnięcia ww. sprawy w postępowaniu administracyjnym (i następnie sądowym) – a niezakwestionowanych przez sądy obu instancji – wynikało, że budynek gospodarczy, przystosowany później na stolarnię, na ówczesnej działce nr ewid. [...] wybudowany został na podstawie pozwolenia na rozbudowę i budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego, udzielonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r.
Przypomnieć należy, że PINB już w fazie wstępnej postępowania, oględzin przedmiotowej nieruchomości 10 marca 2009 r., ustalił, że ów "obiekt nr 1" na załączonym do protokołu oględzin szkicu, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].08.73r. Nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - wybudowanego, jako budynek gospodarczy. Obiekty oznaczone na szkicu nr 2 zostały natomiast wybudowane według oświadczenia inwestora w 1975r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast obiekt nr 3 został wybudowany w 1993r. również bez pozwolenia na budowę, pomimo sporządzonej wcześniej dokumentacji na rozbudowę, niezatwierdzonej jednak przez właściwy organ
Takie ustalenie (kontrolowane później w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowym przez WSA w Warszawie i NSA) przez PINB, jako mające decydujące znaczenie dla zakreślenia granic prowadzonego postępowania – a więc zarówno postępowania w zakresie legalności obiektów (tych, które wg. samego inwestora posadowione były samowolnie), jak i w zakresie postępowania w sprawie potencjalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu stolarni - nakazywało organowi I instancji wszczęcie dwóch niezależnych postępowań, o odmiennym przedmiocie. Tym samym PINB prawidłowo rozdzielił postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej, z 5 listopada 2008 r. na postępowanie 1 - zmierzające do zbadania legalności 2 obiektów (nr 2 i 3) oraz postępowanie 2 - w zakresie legalności zmiany sposobu użytkowania dotyczącym tzw. "obiektu nr 1", który powstał legalnie.
Należy też podkreślić, że już w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie zmiany sposobu użytkowania, ostatecznie zakończonej ww. wyrokiem NSA z 4 marca 2020r., sygn. akt II OSK 3411/18, pełnomocnik skarżącej kwestionował – jak w sprawie niniejszej – dokumenty, potwierdzające legalność budowy "obiektu nr 1". Dlatego też właśnie organ II instancji uchylił pierwotną decyzję PINB z [...] marca 2010 r., umarzająca postępowanie, i nakazał zbadanie "legalności przedmiotowego obiektu budowlanego". PINB uczynił to, uzupełniając postępowanie dowodowe także o oryginały decyzji i projektu budowlanego (dostarczone organowi 18 maja 2017 r.) i ponownie postępowanie umorzył. [...]WINB zaś w decyzji, pozytywnie skontrolowanej przez WSA w Warszawie ww. wyrokiem, przeprowadził dodatkowe rozważania na temat legalności "obiektu nr 1" w kontekście zebranych dowodów.
Jak wynika z powyższego, zarzuty pełnomocnika skarżącej, podnoszone w skardze, dotyczą w rzeczywistości ustaleń, poczynionych przez organa administracji w innym postępowaniu, które było już poddane kontroli sądowej w pierwszej instancji i zweryfikowane wyrokiem NSA w drugiej instancji. Stanowią więc polemikę z wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 23 maja 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1866/17 i wyroku NSA z 4 marca 2020r., sygn. akt II OSK 3411/18 oceną co do prawidłowości ustaleń faktycznych organów w zakresie wyłączenia "obiektu nr 1" z postępowania stricte legalizacyjnego do postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, które jednak okazało się bezprzedmiotowe.
Należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z art. 170 i 170 p.p.s.a. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1866/17 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe i ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem bowiem orzekania w ww. wyroku była również kwestia prawidłowości wyłączenia przez PINB do odrębnego postępowania legalności użytkowania "obiektu nr 1" z postępowania w zakresie legalności jego budowy. Ustalenia organów w zakresie legalności budowy tego obiektu nie zostały zakwestionowane przez sąd.
Podnoszone ponadto w skardze zarzuty w zakresie prawidłowości dokonanych przez organa ustaleń, wywodzone z analizy rzekomej wątpliwości prawdziwości i pochodzenia dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w takim zakresie, w jakim zmierzają do wykazania ich potencjalnego fałszerstwa nie podlegają ocenie ani sądu, ani organów nadzoru budowlanego. Skuteczne wykazanie takiej okoliczności wymaga bowiem postępowania właściwych organów ścigania, uwieńczonych pozytywnym wynikiem postępowania przed sądem powszechnym. Wówczas dopiero skarżąca (lub jej pełnomocnik) może dowodzić w postępowaniu administracyjnym, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.).
3. Podstawa prawna wyroku.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
.