VII SA/Wa 2536/21

VII SA/Wa 2536/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Michał Podsiadło
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 6 ust. 1-3, art. 27 a ust. 1-3, art. 27e ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia (...) września 2021 r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz (...)kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...], Prezes Wód Polskich (dalej: "Prezes"), na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: "u.z.z.w.") oraz art. 104, art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J P od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we [...] (dalej: "Dyrektor") z [...] czerwca 2021 r., znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych nieodpłatnie przez Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w [...] (dalej: "GPK") dla nieruchomości [...],[...]- utrzymał w mocy ww. decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że J P wystąpił pismem z [...] listopada 2020 r. do Dyrektora o "rozstrzygnięcie w drodze decyzji zawarcia umowy na dostawę wody przez Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne w [...]", "poprzez dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie", gdyż wystąpił do GPK z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody, ale przedsiębiorstwo nie chce zawrzeć umowy w tym zakresie.
Pismami z [...] grudnia 2020 r. organ regulacyjny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej i przedłożenia dowodu wpłaty we wskazanym terminie. W tym samym dniu wezwał również GPK do złożenia wyjaśnień oraz przesłania dokumentów mających związek ze sprawą, w tym obowiązującego regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gminy [...]. Skarżący pismem z [...] grudnia 2020 r. wykonał wezwanie organu, a pismem z [...] grudnia 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i przedstawił dalsze twierdzenia.
GPK pismem z 30 grudnia 2020 r. wyjaśniło, że w wyniku eksploatacji złóż przez [...]kopalnię [...] od lat 50-tych XX doszło do naruszenia stosunków wodnych powodując powstanie szkody górniczej tj. zaniku wody w studniach. Wyjaśniło także, że w jego ocenie szkoda górnicza została trwale naprawiona. Odnosząc się do kwestii odmowy zawarcia umowy podało, że mieszkańcy wsi [...] od 2013 r., odmawiają zawarcia umowy na dostawę wody w formie pisemnej, a jednocześnie mają zawarte pisemne umowy na odbiór ścieków. Umowa na dostawę wody może być zawarta w sposób dorozumiany, natomiast w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości nieodpłatnego dostarczania wody, a zwolnienie opłat części odbiorców, tj. mieszkańców jednej miejscowości, doprowadziłoby do sytuacji, w której koszty ich obsługi ponosiliby pozostali odbiorcy usług.
Pismem z [...] stycznia 2021 r., organ regulacyjny zawiadomił strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, ze względu na konieczność dokładnego jej wyjaśnienia. Następnie pismem z [...] marca 2021 r. zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ze względu na konieczność dokładnego jej wyjaśnienia. Organ regulacyjny pismem z [...] maja 2021 r. po raz kolejny przesunął termin załatwienia sprawy oraz wezwał GPK do wyjaśnienia, czy odmowa zawarcia umowy na dostawę wody oznacza definitywną odmowę zawarcia umowy, czy też brak zgody przedsiębiorstwa na zawarcie umowy na postulowanych przez stronę warunkach. Pismem z [...] maja 2021 r., przedsiębiorstwo odpowiedziało na powyższe zawiadomienie składając wyjaśnienia.
Organ regulacyjny pismem z [...] maja 2021 r., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez GPK dla nieruchomości [...],[...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedsiębiorstwo nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a jedynie nie zgodziło się na jej zawarcie na warunkach zaproponowanych przez odbiorcę, tj. na nieodpłatne dostarczanie wody. Dodał, że decyzja (do wydania której jest uprawniony), może jedynie nakazać zawarcie umowy, ale nie może określać jej warunków, które to powinny zostać wynegocjowane przez strony lub przez właściwy sąd.
Skarżący pismem z [...] lipca 2021 r. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zaskarżając je w całości. Decyzji zarzucił naruszenie art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w., polegające na umorzeniu postępowania dotyczącego zawarcia umowy na dostawę wody, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi regulacyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, gdy wystąpi o to zainteresowany konsument. Wniósł o zmianę w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jej wnioskiem.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy ww. decyzję podkreślił, że z dokumentacji bezspornie wynika, że odbiorcy usług, w stosunku do którego w przeszłości orzeczono obowiązek dostawy wody w ramach rekompensaty szkód górniczych, są odbiorcami usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę realizowanych przez GPK. Spór dotyczy jedynie kwestii odpłatności usług. Mieszkańcy wsi [...] stoją na stanowisku, że do chwili obecnej oraz w przyszłości przysługuje im nieodpłatne korzystanie z usług przedsiębiorstwa w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Organ regulacyjny wskazał, że przedmiotem postępowania w trybie art. 27e u.z.z.w., jest wyłącznie nakazanie przedsiębiorstwu zawarcia umowy, a nie określanie jej szczegółowych warunków, w tym określanie ceny lub jej braku, które to powinny zostać ustalone indywidualnie pomiędzy stronami umowy.
W ocenie Prezesa, pomimo braku zawarcia w formie pisemnej umowy na dostawę wody, przedmiotowe umowy zostały zawarte w sposób dorozumiany, tj. per facta concludentia, co oznacza, że strony stosunku prawnego, a w tym przypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zainteresowany odbiorca usług mogą wyrazić wolę zawarcia umowy o dostarczanie wody w dowolnej formie, w tym także przez czynności dorozumiane. Dopuszczalność zawierania takich umów aprobowana jest powszechnie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów. W niniejszej sprawie, poprzez czynności dorozumiane należy rozumieć ze strony przedsiębiorstwa dostarczanie wody do odbiorców usług, zaś w przypadku mieszkańców odbiór wody dostarczonej przez przedsiębiorstwo. Z dokumentów wynika, że szkoda górnicza została naprawiona przez wybudowanie we wsi [...] wodociągu, do którego zostali podłączeni wszyscy mieszkańcy wsi. Woda do chwili obecnej dostarczana jest do mieszkańców wsi [...] przez przedsiębiorstwo, zaś na podstawie odczytów wodomierzy GPK wystawia faktury VAT za pobraną wodę. W 2013 r., mieszkańcy wsi [...] bezskutecznie wzywani byli przez GPK do zawarcia umów na dostawę wody.
Stosownie do art. 64 dekretu z 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze, Okręgowa Komisja ds. Szkód Górniczych przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] wydała w 1973 r. orzeczenie, na mocy którego Zakłady Górnicze [...] zostały zobowiązane do naprawy powstałej szkody górniczej, poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców wsi [...] w wodę dla celów pitno-gospodarczych. Zgodnie z powyższym przepisem, naprawa szkody górniczej polegała na budowie studni lub innych urządzeń zapewniających trwałe zaopatrzenie ludności w wodę. Zatem urządzeniem zapewniającym trwałe zaopatrzenie ludności w wodę jest bez wątpienia podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, co z kolei wskazuje na fakt, że rozwiązanie to stanowi trwałe i całościowe usunięcie szkody górniczej w świetle powołanego przepisu.
Powołując się na orzecznictwo Prezes dodał, że wybudowanie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i podłączenie do niej nieruchomości powoduje obowiązek uiszczania opłat za dostarczaną wodę, ponieważ nie można przyjąć, że obowiązek ten stanowi odszkodowanie za szkodę górniczą.
Mając na uwadze, że w 1982 r. ZG [...] w [...] oddały do eksploatacji sieć wodociągową we wsi [...] i pomimo naprawienia szkody, zgodnie z art. 64 dekretu z 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze, [...] S.A. nadal dostarczał nieodpłatnie wodę dla wsi [...]. W wyniku podpisanego [...] grudnia 2012 r., porozumienia z Gminą [...] o zaprzestaniu dostarczania wody, na gminę nie mógł zatem przejść obowiązek dalszego bezpłatnego jej dostarczania dla mieszkańców wsi [...], co potwierdziło rozstrzygniecie WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 222/17.
Organ odwoławczy uznał, że GPK zawarło umowę na dostarczanie wody w sposób dorozumiany. Brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przedsiębiorstwo odmawiało zawarcia umowy w formie pisemnej. Zatem zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Podkreślił, że zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, natomiast okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedmiotem postępowania w trybie art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. może być wyłącznie rozstrzygnięcie sporu w sprawach dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
W przedmiotowej sprawie żądanie strony dotyczyło zobowiązania przedsiębiorstwa do ustalenia warunków umowy, poprzez określenie nieodpłatnego dostarczania wody przez GPK.
W ocenie organu odwoławczego powyższe żądanie wykracza poza hipotezę art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. Organ regulacyjny prawidłowo uznał, że przedsiębiorstwo nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a brak zgody przedsiębiorstwa na nieodpłatne dostarczanie wody nie może świadczyć o braku woli lub chęci przedsiębiorstwa do zawarcia umowy w formie pisemnej.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...] listopada 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: "art. 27e ust. 1 pkt.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, które to naruszenie polegało na umorzeniu postępowania dotyczącego zawarcia umowy o dostawę wody, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi regulacyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę gdy wystąpi o to zainteresowany konsument ". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że zwrócił się do GPK z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody, bo od 2012 r. GPK nie zawarło ze skarżącym takiej umowy, pomimo tego, że skarżący o to wnosił. Pomimo braku zawarcia umowy, GPK przez cały czas dostarcza wodę skarżącemu. Skarżący uważa, że taki stan nie odpowiada prawu i wnosi o dokonanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ regulacyjny. Podał, że WSA we Wrocławiu wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 735/18 oraz II SA/Wr 724/18 wskazał, że mieszkańcy [...] są zwolnieni z opłat za dostarczaną wodę, a odpowiedzialnym podmiotem - od którego GPK powinno dochodzić należności - jest podmiot odpowiedzialny za szkody górnicze.
W ocenie skarżącego, organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania. Skarżący nie domaga się zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych, ale domaga się zawarcia umowy na dostawę wody, gdyż obecnie takiej umowy nie posiada, a samo przedsiębiorstwo wodociągowe odmawia zawarcia takiej umowy i nie uwzględnia przy tym zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, w tym ww. wyroku WSA we Wrocławiu.
Art. 27e ust.1 pkt 1 u.z.z.w., wyraźnie stanowi, że organ rozstrzyga merytorycznie (w drodze decyzji administracyjnej) kwestie związane z odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę, a rozstrzygnięcie o umorzeniu jest wydaniem decyzji nie merytorycznej.
W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. GPK wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że żądanie skarżącego zawarcia nieodpłatnej umowy na dostawę wody nie znajduje podstawy prawnej. W jego ocenie, skarżący w żadnym momencie nie miał uprawnienia do nieodpłatnej dostawy wody. Nieregulowanie przez skarżącego należności za wodę w okresie 2013 – 2017 r. nie wynikało z uprawienia ustawowego objętego zapisem ustawy, ale miało swoją podstawę w zapisie pkt 3 decyzji zezwoleniowej z [...] października 2002 r.
Zatwierdzenia taryfy dokonuje organ regulacyjny, który z jednej strony sprawdza wnioski taryfowe aby odbiorcy usług nie ponosili zbyt wygórowanych kosztów wody i ścieków. Z drugiej zaś strony ustala taryfę gwarantującą przedsiębiorstwu przychody pozwalające na utrzymanie - zyski muszą co najmniej kompensować się z stratami, kosztami. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może zmusić odbiorcy usług do zawarcia umowy ponieważ ustawa nie daje mu takiego uprawnienia. Jeżeli jednak dochodzi do zwarcia umowy, to ani odbiorca usług, ani przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie prowadzi negocjacji ceny wody, czy ceny ścieków ponieważ ona wynika bezpośrednio z taryfy.
Umowa na dostawę wody, czy na odbiór ścieków, jest umową adhezyjną, zawarta przez przystąpienie do niej odbiorcy usług. W zakresie ceny usług obowiązująca jest taryfa - zabronione jest naliczać stawek za wodę, za ścieki, powyżej lub poniżej taryfy. Nie można dokonywać rozliczeń, które mogłyby prowadzić do finansowania skrośnego, czyli takiego gdzie jedna grupa odbiorców usług miałaby finansować innych np. tych niepłacących.
Przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu gwarantuje się nawet rozliczenie dostaw wody, kiedy zaopatruje w nią gminę np. do studni, zdrojów ulicznych, do zasilania publicznych fontann, na cele przeciwpożarowe (art. 22 ustawy). Nawet więc wtedy gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest jednostką organizacyjną gminy musi otrzymać zapłatę za wodę od "swojej" gminy.
Ustawodawca nie przewidział nieodpłatnych dostaw wody, czy odbioru ścieków natomiast dopuścił możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o dopłatach do wody lub ścieków. W tej sytuacji rozliczenia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym odbywają się na poziomie gminy, która finansuje dopłaty za odbiorców, którym one zostały przyznane (pomniejsza to ich rachunki).
Przedsiębiorstwo zwróciło uwagę, że dochodzenie szkód górniczych powinno odbywać się w określonym czasie, po którym uznaje się, że roszczenia uległy przedawnieniu. W jego ocenie, w stosunku do szkód górniczych zaistniałych w latach 70-tych XX wieku uprawnienia osób poszkodowanych już się przedawniły. Dlatego żądanie skarżącego zawarcia umowy na dostawę wody, ale nieodpłatnej umowy na dostawę wody należy uznać za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo, a skarga była zasadna. Sądowi wiadome jest z urzędu, że w tożsamych przedmiotowo sprawach mieszkańców [...] - innych niż skarżący - tut. Sąd wydał już szereg wyroków uchylających decyzje organów obu instancji (w tym Prezesa Wód Polskich) umarzające postępowania – w tym m.in. wyroki WSA w Warszawie z 2 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/21, z 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2642/21, z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2640/21, z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2573/21, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2571/21, z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2572/21.
Na wstępie wyjaśnić należy, że kwestia rozstrzygania potencjalnych sporów pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług uregulowana została w Rozdziale 5b ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028). Przedmiotem sporu może być w szczególności odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podziela ocenę prawną, dokonaną przez tut. Sąd m.in. w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2640/21 i VII SA/Wa 2573/21 z 14 kwietnia 2022 r. Istotą bowiem również i sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy organ miał podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania.
Jak wynika z dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Ww. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (np. jeżeli postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ choć przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym).
W niniejszej sprawie podstawą uznania przez organ podstawy do umorzenia postępowania było uznanie, że GPK nie odmówiło zawarcia umowy ze skarżącym, a jedynie nie zgodziło się na jej zawarcie na zaproponowanych przez niego warunkach - nieodpłatnym dostarczaniu wody. Organ stwierdził też, że umowa ze skarżącym o dostawę wody została zawarta w sposób dorozumiany, co jest wystarczające dla jej wejścia w życie.
Należy jednakże w kontekście powyższych stwierdzeń Prezesa wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Wymóg owej formy pisemnej wprowadzony został do obrotu prawnego art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., Nr 85, poz. 729). Zgodnie z tym przepisem art. 6 ust. 1 zmienianej u.z.z.w. otrzymał brzmienie "Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług".
Jak wynika z powyższego przepisu, wymaganą formą dla umowy o dostawę woda w takim wypadku jest forma pisemna, a nie ustna lub "dorozumiana". Tym samym do zawarcia takiej umowy nie dochodzi "per facta concludentia", jak stwierdzał organ, ale przez złożenie zgodnych oświadczeń woli i podpisanie umowy przez obie strony. O ile można uznać za zasadne stanowisko wyrażone w piśmie procesowym GPK o adhezyjnym charakterze takiej umowy, o tyle nie wpływa to w żaden sposób na to, że umowa ma mieć formę pisemną i zawierać podpisy obu stron.
Elementy przedmiotowo istotne takiej umowy, w tym w zakresie praw i obowiązków stron umowy, wymienia art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Tym niemniej, essentialia negotii umowy, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. nie mogą być przyjęte "w sposób dorozumiany", gdyż wola stron – w tym umów adhezyjnych – musi jednak wynikać z treści czynności prawnej, sporządzonej ad probationem w wymaganej formie prawem – a więc pisemnej w tym wypadku.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie jest sporne, że należąca do skarżącego nieruchomość od wielu lat jest przyłączona do sieci wodociągowej, jak również, że nie zawarł on z GPK pisemnej umowy na zaopatrzenie w wodę, choć wodę otrzymuje. Tym samym skarżący niewątpliwie miał prawo do zwrócenia do GPK o unormowanie tej kwestii w formie należytej – pisemnej.
Stosownie do ww. art. 27a ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług (w tym w wypadku odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków – z jakichkolwiek przyczyn, gdyż ustawa nie uzależnia kompetencji organu regulacyjnego od przyczyn odmowy) przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organem regulacyjnym jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 27a ust.1 u.z.z.w.).
Organ regulacyjny może m.in. nakazać przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, przy czym ustawodawca nie uprawnia tego organu do określania warunków (przedmiotowo lub podmiotowo istotnych) takiej umowy.
Skoro więc art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. wprost stanowi, że w sprawach spornych "rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji", to organ w tym zakresie powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Tym samym, w drodze decyzji administracyjnej, musi rozstrzygnąć spór nieodnoszący się do przyczyn odmowy zawarcia umowy, ale samego faktu odmowy. Organ regulacyjny na podstawie art. 27e u.z.z.w. ma więc obowiązek wydania decyzji merytorycznej, a nie formalnej o umorzeniu postępowania.
Odmienne oczekiwania stron takiej umowy co do jej warunków nie są podstawą do umorzenia postępowania z art. 27e u.z.z.w.
W konsekwencji, organ I instancji bezzasadnie umorzył postępowanie w tej sprawie, co stanowiło naruszenie prawa materialnego (art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.) i procesowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Dlatego też organ odwoławczy wadliwie utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną naruszył zarówno ww. przepisy, jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia – gdyż ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy utrzymywana w mocy decyzja była poprawna.
Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny wziąć pod rozwagę, że zgodnie z art. 27e u.z.z.w. są zobowiązane wydać decyzję merytoryczną, a nie formalną (o umorzeniu postępowania), jak również, że pomimo świadczenia przez GPK usług "przez czynności dorozumiane" odbiorca ma prawo żądania od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego uregulowania w pisemnej umowie warunków dostawy wody – zgodnie z art. 6 u.z.z.w.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. oraz art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.