VII SA/Wa 2533/16

VII SA/Wa 2533/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 31 ust.2, art 31 ust.1 a
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do przeprowadzenia badań archeologicznych oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. i J. B. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] wydana w przedmiocie zobowiązania do przeprowadzenia badań archeologicznych.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] wpłynął wniosek M. i J.B. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na działce nr ew. [...], położonej w [...] przy ul. [...], polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie oficyny.
Decyzją opatrzoną datą [...] maja 2014 r., Nr [...], organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej działce, zlokalizowanej na terenie strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji z dnia [...] września 1990 r., wg. dokumentacji "Projekt nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego i budowy oficyny — budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] " z kwietnia 2014 r., autorstwa mgr. inż. arch. P.M., wskazując, że ostateczny dobór kolorystyki nastąpi komisyjnie po wykonaniu próbek kolorystycznych. Ponadto, w rozstrzygnięciu tej decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów do przeprowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych związanych z przebudową budynku mieszkalnego i budową oficyny, zgodnie z warunkami określonymi decyzją nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. pozwoleniu w ten sposób, że zamiast sformułowania: "[...], [...].05.2014 r." powinno być: "[...],[...].05.2014 r."
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] zobowiązał M. i J. B. do przeprowadzenia badań archeologicznych na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], przy ul. [...], podczas przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego i budowy oficyny, a także ustalił szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych.
M. i J. B., dochowując ustawowego terminu, złożyli odwołanie od decyzji nr [...] oraz od decyzji nr [...], kwestionując zasadność zobowiązania ich do przeprowadzenia badań archeologicznych. Ponadto, złożyli zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] maja 2014 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że przeprowadzenie badań archeologicznych poprzedzających realizację inwestycji jest konieczne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1990 r., do rejestru zabytków, pod numerem [...], został wpisany układ urbanistyczny miasta [...] i [...] w strefie ochrony konserwatorskiej obejmującej obszar miasta [...] w jego historycznych granicach wraz z zamkiem, parkiem, folwarkiem [...], obszar [...] oraz przedmiejską zabudowę [...] i [...] wzdłuż wylotowych ulic w ich historycznym przebiegu, w określonych w rozstrzygnięciu granicach. Pojęcia układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego odnoszą się do zabytków położonych na powierzchni ziemi i nie obejmują podziemnych nawarstwień kulturowych. Okoliczność ta jednakże nie może przesądzać o braku podstaw do zastosowania art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przesłanką zastosowania ww. przepisu jest bowiem fakt planowania przeprowadzenia inwestycji budowlanej na terenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub objętego ochroną na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym z treści zawartej w tym przepisie normy nie wynika ograniczenie zastosowania wyłącznie do nieruchomych zabytków archeologicznych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] nie wykazał, iż realizacja planowanej inwestycji w istocie wymaga uprzedniego przeprowadzenia wykopaliskowych badań archeologicznych, z uwagi na możliwość zniszczenia zabytków archeologicznych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił natomiast decyzję Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] (w decyzji omyłkowo: nr [...]), z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał m. in. na to, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania inwestora do przeprowadzenia badań archeologicznych w decyzji pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku.
I dalej, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] udzielił pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na działce nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], zlokalizowanej na terenie strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] września 1990 r., polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego i budowie oficyny zgodnie z załączonym projektem budowlanym pt. "Projekt nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego i budowy oficyny - budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] " z kwietnia 2014 r., autorstwa mgr. inż. arch. P. M.. Termin ważności pozwolenia ustalono na grudzień 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku zamiaru realizacji robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru, robót ziemnych lub dokonania zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, a które doprowadzić mogą do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, konieczne jest prowadzenie badań archeologicznych. Zakres i rodzaj badań archeologicznych, których przeprowadzenie jest niezbędne podczas budowy budynku oficyny i przebudowy istniejącego budynku został określony przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] zobowiązał M. i J. B. do przeprowadzenia badań archeologicznych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru, ustalając zakres badań: dz. nr ewid. [...] w m. [...], ul [...], gm. [...], w obszarze wyznaczonym parametrami nowo projektowanej zabudowy w postaci budynku oficyny oraz zabudowy istniejącej, tj. budynku mieszkalnego podlegającego przebudowie; rodzaj badań: badania archeologiczne w formie nadzoru archeologicznego podczas robót ziemnych, polegającego na rozpoznaniu i zadokumentowaniu odkrytych warstw i obiektów archeologicznych w postaci dokumentacji opisowej, pomiarowej, rysunkowej i fotograficznej, która podlega po ich zakończeniu nieodpłatnemu przekazaniu Powiatowemu Konserwatorowi Zabytków w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że dz. nr ewid. [...] w m. [...] jest zlokalizowana na terenie układu urbanistycznego m. [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1990 r., ponadto: w granicach zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] oraz gminnego stanowiska archeologicznego nr [...] Gminnej ewidencji zabytków archeologicznych Gminy [...]. Układ przestrzenny [...] kształtował się od czasów średniowiecza. Pierwsze wzmianki pochodzą z 1365 r., a prowadzone badania archeologiczne w obrębie jego założenia potwierdzają średniowieczną metrykę, jednocześnie wykazując obecność młodszych materiałów. Działka o nr ewid. jw. jest zlokalizowana w granicach ww. założenia i stanowi integralny element kształtujący układ przestrzenny miasta. Układ urbanistyczny miasta [...] jest zabytkiem nieruchomym i zabytkiem archeologicznym w myśl przepisu art. 3 pkt 1, 2, 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ jest pozostałością egzystencji człowieka i działalności człowieka, stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzeń, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów. Zabytki nieruchome i archeologiczne podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b, pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto wpis do rejestru stanowi kwalifikowaną formę ochrony zabytków (art. 7 pkt 1 ww. ustawy), a obowiązek prowadzenia gminnej ewidencji zabytków archeologicznych przez burmistrza wynika z art. 22 ust. 4 cytowanej ustawy. Planowana inwestycja wskazana w przesłanym wniosku polega na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego i budowie oficyny zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Charakter planowanej inwestycji zakłada wykonanie robót budowlanych i robót ziemnych, których wykonanie stanowi z jednej strony podstawę dla posadowienia budynku, a z drugiej wiąże się ze zmianą w pierwotnym ukształtowaniu powierzchni terenu. Zmiana terenu doprowadza do nieodwracalnego przekształcenia zabytku. Raz naruszony układ nawarstwień kulturowych nie da się odtworzyć, a wyrwane z kontekstu zabytki nieodwracalnie tracą wartości poznawcze. Dziedzictwo archeologiczne jest zasobem nieodnawialnym, a jego ochrona polega na zachowaniu miejsc zalegania zabytków w stanie nienaruszonym, ale także, w przypadku akceptacji konserwatorskiej na zabudowę danego terenu - konieczności prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych. Badania archeologiczne prowadzone na terenie działki w granicach inwestycji związanej z pracami ziemnymi pozwolą w sposób rzetelny i naukowy realizować zasady ochrony zabytków. W celu wypełnienia wskazań konserwatorskich inwestor winien zlecić badania archeologiczne archeologowi lub uprawnionej jednostce archeologicznej, złożyć do Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie ww. badań, a na podstawie złożonego wniosku Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] wyda stosowne pozwolenie zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych należy złożyć przed wydaniem decyzji - pozwolenia na budową.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i J. B., a w wyniku jego rozpatrzenia wydana została wskazana na wstępie decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Minister Kultury po pierwsze wskazał, iż mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę ogólną postępowania administracyjnego, uznaje przedmiotowe odwołanie za wniesione skutecznie, pomimo że zostało ono nadane w dniu [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy skarżona decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] września 2015 r. Powyższe wynika z faktu, że w momencie wniesienia odwołania przedmiotowa decyzja była już w obrocie prawnym, ponieważ organ konserwatorski wysłał decyzję na inny adres niż podany przez strony jako korespondencyjny, następnie przesłał stronom skan decyzji na adres e-mail w dniu [...] sierpnia 2015 r., a dopiero w dniu [...] września 2015 r., przesłał stronom decyzję na adres wskazany do korespondencji. Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12: wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości".
Dalej, Minister Kultury stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, co więcej: czyni zadość wskazaniom wynikającym z decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r.
Zauważył, że art. 31 ust. 2 ww. ustawy wskazuje, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne jeżeli chcą przeprowadzić inwestycje określone w art. 31 ust. 1a pkt 1 omawianej ustawy, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Poprzednia decyzja organu pierwszej instancji w tej sprawie została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa i Narodowego, m. in. z powodu nie wykazania w niej, że realizacja planowanej inwestycji w istocie wymaga uprzedniego przeprowadzenia wykopaliskowych badań archeologicznych, gdyż może skutkować zniszczeniem zabytków archeologicznych. Organ konserwatorski nie wyjaśnił na jakich przesłankach opiera swoje przekonanie o możliwości istnienia na przedmiotowej nieruchomości zabytku archeologicznego; w szczególności nie określił, m. in., znaczenia tej nieruchomości w procesie kształtowania tkanki miejskiej, ani nie wyjaśnił, czy na terenie tej nieruchomości lub w jej rejonie były prowadzone badania archeologiczne, w tym badania sondażowe, których wyniki uzasadniają stwierdzenie o stworzeniu przez planowaną inwestycję zagrożenia dla zabytków archeologicznych. W aktualnie omawianej decyzji organ konserwatorski uczynił zadość powyższym wskazaniom organu odwoławczego, stwierdzając, że dz. nr ewid. [...] w m. [...] jest zlokalizowana na terenie układu urbanistycznego m. [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1990 r., ponadto w granicach zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] oraz gminnego stanowiska archeologicznego nr [...] Gminnej ewidencji zabytków archeologicznych Gminy [...].
Minister Kultury dostrzegł przy tym, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych należy złożyć przed wydaniem decyzji - pozwolenia na budowę, tymczasem pozwolenia na roboty budowlane udzielił decyzją nr [...], wydaną [...] lipca 2015 r., czyli dzień wcześniej, od decyzji zobowiązującej do przeprowadzenia badań archeologicznych, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednak wobec uchylenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], udzielającej odwołującym się pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na działce nr ewid. [...], obręb [...], ul. [...], naruszenie powyższego przepisu nie może skutkować uchyleniem badanej decyzji.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] M. i J. B. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja w części zobowiązującej do przeprowadzenia badań archeologicznych została wydana bez podstawy prawnej. Przepis art. 31 stanowi wyłącznie o ustawowym obowiązku pokrycia kosztów badań archeologicznych i ich dokumentacji (w określonych przypadkach, przy spełnieniu wskazanych przesłanek z zastrzeżeniem art. 82a) i upoważnia wojewódzkiego konserwatora wyłącznie do ustalenia w drodze decyzji zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w określonym zakresie. Ani art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani żaden inny przepis w obowiązującym systemie prawnym, nie upoważnia natomiast organów ochrony zabytków do wydania decyzji zobowiązującej do przeprowadzenia badań archeologicznych.
Nadto wskazali, że podstawą zastosowania art. 31 ww. ustawy winno być potwierdzone istnienie zabytku, a nie przypuszczenie o jego istnieniu. W tym przypadku oparto się jedynie na przypuszczeniu, że zabytek istnieje i tym zabytkiem mają być nawarstwienia kulturowe. Skarżący podnieśli, że na pewno zabytkiem archeologicznym w rozumieniu ustawy nie jest ani układ urbanistyczny ani budynki, jak to podano w decyzji, gdyż zabytek archeologiczny to szczególny typ zabytku. Skarżący podali przy tym, że ich nieruchomość znajduje się poza średniowiecznym założeniem [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], zobowiązującą skarżących do przeprowadzenia badań archeologicznych, na działce o nr ew. [...] w m. [...], ul. [...], gm. [...], w obszarze wyznaczonym parametrami nowo projektowanej zabudowy w postaci budynku oficyny oraz zabudowy istniejącej, tj. budynku mieszkalnego podlegającego przebudowie, w formie nadzoru archeologicznego podczas robót ziemnych.
Zważyć przy tym należy, iż postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu, równolegle do postępowania wywołanego wnioskiem skarżących o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z planowaną przez skarżących inwestycją na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską (z racji jej usytuowania na terenie obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków – v. decyzja z dnia [...] września 1990 r. wpisująca do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] układ urbanistyczny miasta [...] i [...], obejmujący obszar miasta [...] w jego historycznych granicach wraz z zamkiem, parkiem, folwarkiem [...], obszar [...] oraz przedmiejską zabudowę [...] i [...] wzdłuż wylotowych ulic w ich historycznym przebiegu). Planowana przez skarżących inwestycja obejmuje nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę oficyny na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W konsekwencji, w ramach planowanej inwestycji mają być wykonane roboty budowlane, które to wiążą się z przygotowaniem podstawy dla posadowienia budynku, ale też ze zmianą w pierwotnym ukształtowaniu powierzchni terenu. Dlatego też, biorąc pod uwagę charakter planowanych robót, jak również usytuowanie nieruchomości inwestycyjnej na terenie układu urbanistycznego m. [...], wpisanego do rejestru zabytków, nadto – w granicach zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] oraz gminnego stanowiska archeologicznego nr [...] Gminnej ewidencji zabytków archeologicznych Gminy [...], za konieczne uznano w sprawie wszczęcie postępowania na podstawie 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), a następnie: wydanie na podstawie art. 31 ust. 2 tej ustawy decyzji zobowiązującej do wykonania badań archeologicznych w oznaczonym miejscu, w formie nadzoru.
W ocenie Sądu, wskazane decyzje wydane w tym przedmiocie, nie naruszają art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a materiał zgromadzony w sprawie potwierdza ustalenia w nich przyjęte, stanowiące podstawę dla określenia zakresu badań archeologicznych i ich rodzaju.
Rozwijając powyższe wskazać trzeba, że zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 1 ww. ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Stosownie do art. 31 ust. 2 omawianej ustawy, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.
Z przytoczonych regulacji wynika, iż organ konserwatorski wydaje decyzję określającą zakres i rodzaj badań archeologicznych, których przeprowadzenie jest niezbędne z uwagi na zagrożenie, jakie dla zabytków archeologicznych mogą stanowić planowane przez daną osobę roboty budowlane (albo ziemne – v. art. 31 ust. 1a pkt 2). Intepretując i stosując ten przepis należy mieć na uwadze cel ustawy i definicje w niej zawarte, m. in. definicję zabytku i zabytku archeologicznego (którym jest zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem, v. art. 3 pkt 4 ww. ustawy), ale też badań archeologicznych. Przez te ostatnie należy zaś rozumieć działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego (v. art. 3 pkt 11 ww. ustawy). W konsekwencji, w ocenie Sądu, dla zastosowania ww. art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wystarczającym jest ustalenie, że w wyniku planowanej inwestycji może dojść do zniszczenia lub uszkodzenia zabytku archeologicznego. Bezspornie, celem tej regulacji jest zachowanie zabytku archeologicznego, a biorąc pod uwagę definicję badań archeologicznych – należy uznać, że dotyczy to także tego, który dotychczas nie został odkryty, niemniej występują okoliczności wskazujące na występowanie tego rodzaju zabytków na danym terenie. Omawiana regulacja prawna (v. art. 31 ust. 2 zw. z art. 31 ust. 1a) nie ogranicza więc obowiązku przeprowadzenia badań wyłącznie do terenów, na których znajdują się zabytki archeologiczne objęte jedną z form ochrony konserwatorskiej; stanowi o konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych m. in. na terenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, nie wprowadzając jednak wymogu, aby był to zabytek archeologiczny. Niemniej dla prawidłowego zastosowania ww. art. 31 ust. 2, konieczne jest istnienie przekonania o możliwości występowania na danym terenie zabytków archeologicznych. Skoro zaś w niniejszej sprawie działka, na której zaplanowano roboty budowlane (w tym związane z posadowieniem nowego budynku i przebudową istniejącego) znajduje się na terenie układu urbanistycznego m. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1990 r., którego układ przestrzenny kształtował się od czasów średniowiecza, zasadnie przyjęto, iż zachodzi podstawa do wydania decyzji na podstawie ww. art. 31 ust. 2. Dodać należy, że w obrębie wskazanego założenia prowadzone były liczne badania archeologiczne, potwierdzające (jak wskazuje organ I instancji, co nie jest kwestionowane) średniowieczne jego pochodzenie oraz wskazujące na obecność młodszych materiałów; Gmina [...] prowadzi zaś archeologiczną ewidencję zabytków, w celu określenia granic poszczególnych zespołów stanowisk archeologicznych. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, iż przedmiotowa w sprawie działka (przeznaczona pod inwestycję), zlokalizowana jest w granicach ww. założenia, a także: w granicach zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] i gminnego stanowiska archeologicznego nr [...] (badania w formie nadzoru archeologicznego prowadzono m. in. na działce o nr [...] czy [...]). Uwzględniając powyższe, Sąd zgadza się w efekcie z organami orzekającymi co do wystąpienia w sprawie okoliczności wypełniających przesłankę z art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1a pkt 1 omawianej ustawy. Stwierdza jednocześnie, że tak zakres badań, tj. miejsce ich wykonania, jak i ich formę (nadzór archeologiczny), dostosowano do okoliczności sprawy. Sąd nie podziela jednocześnie (a to, z przyczyn powyżej już podniesionych), zarzutów skargi wskazujących na wadliwe zastosowanie ww. przepisu, wobec nie stwierdzenia istnienia na danym terenie konkretnego zabytku archeologicznego, a wskazanie jedynie na przypuszczenie co do występowania takowych.
Sąd nie zgadza się także ze skarżącymi co do wydania decyzji w I instancji w części zobowiązującej do wykonania badań archeologicznych, bez podstawy prawnej. Sąd zauważa bowiem, iż skoro przepis art. 31 ust. 2 stanowi podstawę prawną do wydania decyzji określającej zakres i rodzaj badań archeologicznych, jednocześnie w art. 31 ust. 1a ustawodawca wskazuje na obowiązek ich wykonania (poprzez określenie podmiotu odpowiedzialnego za ich finansowanie), to decyzja wydana na podstawie pierwszego z wymienionych, zobowiązująca do wykonania -określonych co do zakresu i rodzaju- badań archeologicznych, nie jest wadliwa. Wskazany przepis wymaga bowiem, we wskazanych w nim sytuacjach, wydania decyzji określającej zakres i rodzaj badań archeologicznych, a tym samym: zobowiązującej do ich wykonania we wskazanym miejscu i, w odpowiedniej formie.
Sąd zauważa w końcu, iż rodzaj badań archeologicznych określonych w niniejszej sprawie nie powinien być zbyt uciążliwy do wykonania dla skarżących, jednocześnie w sposób wystarczający zapewnia organom konserwatorskim realizować cel ustawy i regulacji przewidzianej w art. 31, tj. ochronę zabytków.
Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw, dla których skargę należałoby uwzględnić.
Dlatego też, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.