VII SA/Wa 2530/23

VII SA/Wa 2530/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Płońsku z dnia 20 października 2022 r. nr LXXVI/515/2022 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Płońsk dla obszarów położonych w rejonie ul. Płockiej, ul. Szkolnej i ul. Pułtuskiej I. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia części działki [...]; II. zasądza od Gminy Miasto Płońsk na rzecz S. J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. W dniu 20 października 2022 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę
nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. dla obszarów położonych w rejonie ul. P.,
ul. S. i ul. P. (Dz. Urz. Woj. M. z 2022 r. poz. 11191; dalej: zaskarżona uchwała, MPZP).
2. Pismem z 11 sierpnia 2023 r. S. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczenie terenu oznaczonego symbolami [...] pod drogę publiczną klasy dojazdowej na terenie [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżący zarzucił organowi wydanie zaskarżonej uchwały
z naruszeniem:
1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się w:
– przeznaczeniu części nieruchomości skarżącego stanowiącego działkę ewidencyjną gruntu nr [...] położoną na terenie [...] przedstawionym na złączniku graficznym nr 1 do MPZP, pod drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol [...] ), co stanowi podstawę nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego prowadzącego do wywłaszczenia, a w konsekwencji do uniemożliwienia wykorzystywania nieruchomości w sposób jaki planuje z wykorzystaniem istniejącego budynku gospodarczego, przez który przechodzi projektowana droga;
– braku wyważenia interesów prawnych osoby fizycznej, tj. skarżącego – właściciela działki numer [...], a także interesu publicznego, skutkującym ukształtowaniem ustaleń MPZP kosztem prawa własności przysługującego skarżącemu i z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wskutek czego zaplanowana została publiczna droga dojazdowa, której zaplanowanie w tym miejscu jest całkowicie nieuzasadnione i prowadzi do znacznego zmniejszenia powierzchni działki skarżącego, naruszając konstytucyjnie chronione jego prawo własności;
2) ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2017 r., bowiem w części opisowej Studium pkt. 7.2 "Polityka kształtowania systemu komunikacyjnego" przy ustalaniu przebiegu dróg zalecono uwzględnianie warunków wynikających z istniejącego zagospodarowania, gdy tymczasem w uchwalonym Planie – przez istniejące już zagospodarowanie terenu tj. działki skarżącego nr [...] (teren o symbolu 35MNU), na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy skarżącego, zaplanowano przebieg drogi dojazdowej [...] przechodzącej przez ten budynek.
Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie w jakim przewiduje wyznaczenie terenu oznaczonego symbolami [...] pod drogę publiczną klasy dojazdowej na terenie [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Zażądał ponadto dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi i na okoliczności podane w jej uzasadnieniu, jak również zasądzenia kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych
2.1. W uzasadnieniu skargi podano, że legitymacja do jej wniesienia wynika dla skarżącego z przysługującego mu prawa własności działki nr [...] położonej na terenie objętym planem, którego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właściciela, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów. Zmiana przeznaczenia terenu części ww. działki na drogę narusza jego interes prawny wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy Kodeks cywilny. Wyjaśniono, że skarżący nabył tę działkę (o pow. 0,2536 ha) 28.08.2017 r. Z § 17 pkt. 1 w zw. z § 5 MPZP wynika, iż teren na którym zlokalizowana jest działka nr [...] oznaczony jest symbolem 35MNU i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową (w poprzednim planie miejscowym z 1997 r. działka była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne ponadto dopuszczono usługi, których uciążliwość nie może wykraczać poza granice nieruchomości). Skarżący podkreślił, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek gospodarczy murowany o powierzchni ok. 19 m2 ( mający w istocie większą powierzchnię wg pomiarów skarżącego), wybudowany przez jego pradziadków, który kiedyś był częścią ich budynku mieszkalnego, którą skarżący wraz z drewnianym gankiem rozebrał, nadto zlokalizowana jest studnia. Wyjaśnił, że chciał w ten sposób jego murowaną pozostałą część przystosować do swoich potrzeb na cele gospodarcze. Dlatego 21.06.2018 r zawarł umowę o przyłączenie budynku gospodarczego do sieci elektroenergetycznej i doprowadził do niego energię elektryczną, ponieważ wskutek niezamieszkiwania w nim od kilkunastu lat dostawca energii wstrzymał jej dostawę i doprowadzenie. Istniejący budynek gospodarczy jest wyraźnie uwidoczniony na wycinku mapy ewidencyjnej [...] Miasto P. Skarżący zamierzał na zakupionej działce wybudować budynek mieszkalny z częścią przeznaczoną na dopuszczalne nieuciążliwe usługi nie przekraczające granic nieruchomości, a w przyszłości także budynek usługowy, zaś istniejący budynek wykorzystać na inny cel gospodarczy. Zamierzenia te były realne zwłaszcza, że w pobliskiej drodze istnieją doprowadzone media wodociągowe i kanalizacyjne. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Planował od frontu działki, od ulicy usytuować parking dla klientów, a pozostałą część działki wykorzystać na cele prywatne swoje i rodziny.
2.2. W ocenie skarżącego, zaskarżony MPZP naruszył jego prawo własności i uniemożliwił mu realizację jego planów. Przez jego działkę nr [...] położoną w rejonie ulic [...] i ul. S., który to teren w MPZP oznakowano symbolem [...] zaprojektowano przebieg części drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] , co wynika z § 33 MPZP. Szerokość drogi określono jako nieregularną i przewidziano na 8-15 m, zgodnie rysunkiem planu (§ 33 pkt. b), a także przeprowadzono ją przez istniejący na działce wyżej wskazany budynek gospodarczy i studnię. Zaplanowanie drogi publicznej dojazdowej przez działkę skarżącego był dla niego wielkim zaskoczeniem, bowiem całkowicie burzył jego dotychczasowe plany w zagospodarowaniu własnej działki do realizacji których skarżący przygotowywał się praktycznie od chwili jej nabycia, doprowadzając energię elektryczną do budynku gospodarczego, który uporządkował, gromadząc środki finansowe na inwestycję, a w międzyczasie kosił trawę na działce, dbał o nią i doglądał. Co więcej, trasę zaprojektowanej drogi poprowadzono przez istniejący w dacie podjęcia uchwały budynek. Przeznaczenie części terenu pod drogę znacznie zmniejszyło powierzchnię działki skarżącego, tj. o 697 m2, która w wyniku tego wynosi powierzchnię 1839 m2, podczas gdy pierwotnie posiadła powierzchnię 2536 m2. Jest to więc zmniejszenie niemal o 1/4 jej części. Pozbawienie Skarżącego tego fragmentu nieruchomości istotnie wpłynie na sposób korzystania z pozostałej części nieruchomości – znacznie zmniejszy się bowiem powierzchnia do zabudowy i zagospodarowania w planowany przez niego od dawna sposób.
2.3. Skarżący podniósł, że w korespondencji prowadzonej z Burmistrzem Miasta P. i Dyrektorem Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w P. nie uzyskał zadawalających, bliższych informacji w przedmiocie uzasadnienia do zlokalizowania na jego działce wskazanej drogi. Uzasadnienia takiego nie zawiera też zaskarżona Uchwała. Skarżący wystąpił również do Burmistrza Miasta P. o zmianę planu uzasadniając go zgodnie ze swoim interesem, jednak nie uzyskał pozytywnej odpowiedzi. W skardze podkreślono, że nie jest wiadome z jakiego powodu przeprowadzono tę drogę przez jedyną działkę Skarżącego, a także – dlaczego w ogóle wytyczoną ją na terenie 35MN i to w tak niekorzystny sposób, skoro alternatywnie można ją było poprowadzić prostopadle do drogi serwisowej równoległej do ul. [...], kontynuując niejako jej przedłużenie i całkowicie omijając działkę Skarżącego, która posiada dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącego, podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem [...] organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności ww. nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie części tej nieruchomości pod drogę tej klasy i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Organ przekroczył władztwo planistyczne naruszając art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 tej ustawy, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przeprowadzenie bowiem drogi, przez istniejący w dacie podjęcia uchwały budynek gospodarczy stanowi przykład nadużycia władztwa planistycznego oraz braku należytej precyzji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. W pracach nad zaskarżoną uchwałą nie uwzględniono stanu wynikającego z aktualnych map jak i stanu rzeczywistego.
2.4. W skardze zauważono, że nie było uzasadnienia do lokalizowania drogi publicznej klasy dojazdowej [...] na działce nr [...], która miała i ma zapewniony dojazd do drogi publicznej drogą serwisową biegnącą wzdłuż ul. [...]. Wyjaśniono, że ww. działka powstała wskutek podziału w 2017 r. działki nr [...] o powierzchni 1,2034 ha. W ten sposób powstało 7 działek o numerach: nr [...] (przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej), nr [...], nr [...], nr [...] (którą w 2017 r. zakupił Skarżący), nr [...], nr [...], nr [...]. Wszystkie działki w momencie ich wydzielenia posiadały dostęp do drogi publicznej, którą była wspomniana droga serwisowa równoległa do drogi [...]. Gdyby było inaczej Burmistrz Miasta zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zatwierdziłby projektu podziału ww. nieruchomości. Skarżący dodał, że już na tej mapie przedstawiającej projekt podziału nieruchomości tj. działki nr [...] – na projektowanej działce nr [...] istnieje uwidoczniony budynek Skarżącego. Ponadto zapewniony dojazd do drogi publicznej mają także działki prywatne położone na terenie [...] poprzez drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu [...]. A zatem droga [...] zaprojektowana na działce skarżącego jest dla nich zbędna, a jej wytyczenie nieuzasadnione. Powyższe wskazuje, że interes publiczny nie wymagał przeprowadzenia drogi przez działkę Skarżącego. Natomiast jej wytyczenie przez działkę Skarżącego rażąco naruszało jego interes prywatny i było całkowicie nieuzasadnione. W ocenie autora skargi, racjonalną alternatywą byłoby wytyczenie końcowego odcinka drogi [...] , której początek zaczyna się od ul. S., nie przez działkę nr [...], lecz prostopadle do drogi serwisowej, zajmując w ten sposób niewielkie części działek nr [...] i nr [...], z pominięciem działki Skarżącego. Skarżący przedstawił graficznie w załączniku do skargi tę alternatywną propozycję. Skarżący wskazał, iż połączenie drogi [...] poprzez jego działkę nr [...] z drogą serwisową jest ze wszech miar nieuzasadnione i pozbawione logicznych podstaw, bowiem zamiast przez jego działkę drogę [...] można połączyć z drogą serwisową terenem oznaczonym na w/w mapie w granicach MNOPM, zabierając właścicielom działek nr [...] i nr [...] zaledwie 391 m2 powierzchni, podczas gdy samemu skarżącemu zabrano aż 697 m2 terenu. Skarżący podniósł, że w ten sposób Gmina przeznaczyłaby mniej środków publicznych na odszkodowania dla właścicieli wywłaszczanych w przyszłości działek oraz na urządzenie drogi, która w tej wersji jest krótsza od tej przechodzącej przez działkę Skarżącego, którego interes prawny wywodzący się z prawa własności nie zostałby w ten sposób naruszony. Co więcej, zarówno przy tym wariancie jak i w przypadku przeprowadzania drogi przez działkę nr [...] Gmina powinna urządzić drogę serwisową, z którą łączą się drogi w każdym z wariantów. Obecnie droga serwisowa pozostaje nieurządzona, pokryta jest jedynie żwirowym tłuczniem mimo, iż działki przy niej położone posiadają z niej wjazdy. Również istniejące warunki terenowe w pełni pozwalają na poprowadzenie przebiegu planowanej drogi w sposób wskazany, bez konieczności ingerencji prowadzącej do zmiany przeznaczenia działki Skarżącego. Co więcej drogi obciążałyby prawo własności działek nr [...] nr [...] i w sposób zacznie mniej uciążliwy, niż działkę Skarżącego.
2.5. Skarżący podkreślił, że z załącznika graficznego do uchwały wynika, że wszystkie przyległe tereny o symbolach [...], [...] , [...], a więc tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową posiadają dogodne połączenia poprzez publiczne drogi dojazdowe [...] oraz drogę [...], w tym także ze wskazanym wyżej sposobem alternatywnego jej zaprojektowania w końcowym odcinku łączącym drogę [...] z drogą serwisową. Tymczasem ustalenia planu miejscowego wprowadzają arbitralne rozwiązania planistyczne, bez konsultacji z właścicielem gruntów, a zaprojektowanie drogi w sposób wskazany w MPZP przez działkę Skarżącego nr [...] rażąco naruszają wskazane na wstępie przepisy.
2.6. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że niezgodność MPZP z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., wynika z tego, że w Studium wyraźnie zaznaczono, iż istotne znaczenie w uchwalanych planach w zakresie przebiegu dróg mają istniejące już warunki, które wynikają z istniejącego zagospodarowania terenu. W tym kontekście nie było żadnego uzasadnienia, by w sposób sprzeczny z tym zapisem wytyczyć drogę [...] przez działkę skarżącego, ponieważ taki jej przebieg nie realizuje celu publicznego, nie czyni w żaden sposób wygodniejszym dojazd do obiektów publicznych i usługowych, których w pobliżu działki Skarżącego po prostu nie ma, zaś okoliczne tereny prywatne z pominięciem drogi przechodzącej przez działkę Skarżącego i tak mają dogodne połączenia z siecią dróg publicznych prowadzących do centrum miasta P. Tym bardziej, że jak zapisano w załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] października 2019 r uchwalającej Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.: "układ wewnętrzny ulic miasta jest wolny od ruchu tranzytowego", co przekłada się na niższe obciążenie miasta tego rodzaju ruchem i koniecznością budowy nadmiernej ilości dróg dojazdowych, przebiegających przez każdą niemalże część terenów prywatnych, w tym także przez istniejące już budynki, jak w przypadku Skarżącego, który już poczynił nakłady na istniejący budynek. Zatem, Plan nie oddaje wszystkich ustaleń Studium w zakresie uwzględniania warunków wynikających z istniejącego zagospodarowania, co świadczy de facto o nieuprawnionej zmianie tych ustaleń. W tym zakresie zachodzi, w ocenie autora skargi, całkowita i rażąca sprzeczność z ustaleniami Studium tej części Planu.
3. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w P. wniosła o "rozstrzygnięcie skargi w całości". Na rozprawie 28 lutego 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
3.1. W złożonym załączniku do protokołu, organ wskazał, że droga 35KDD ma kluczowe znaczenie dla stworzenia spójnego układu komunikacyjnego sieci dróg klasy dojazdowej (KDD) w tej części planu. Brak tej drogi znacznie utrudni obsługę komunikacyjną działek położonych na południu terenów [...], [...] i [...] oraz całkowicie uniemożliwi bezpośredni dojazd do nowej obwodnicy (ul [...]), który był przewidziany w trakcie jej realizacji. Skutkiem tych działań będzie istniejący wjazd publiczny jedynie do jednej działki budowlanej. W ocenie organu, spowoduje to również utrudnienia w ruchu komunikacyjnym na ulicy S., skoro cały ruch z osiedla będzie kierowany w stronę tej ulicy. Zatem likwidacja drogi spowoduje istotne naruszenie interesu publicznego dla mieszkańców osiedli przy ul. S. Organ uznał, że uwzględnienie skargi spowoduje uwzględnienie jedynie interesu prawnego skarżącego i to kosztem interesu publicznego – innych właścicieli nieruchomości. W załączniku do protokołu rozprawy podkreślono, że skutkiem likwidacji drogi będzie wyłącznie intensyfikacja zysków po stronie skarżącego. Ponadto wskazano, że realizacja drogi [...] nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania działki nią objętej, skoro zachowuje ona ciągle walory działki, na której może zostać zrealizowana zabudowa dopuszczona w MPZP dla terenu [...].
3.2. Organ wyjaśnił, że uchwalając plan miejscowy, zobowiązany był do określenia w nim zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. W jego ocenie, wprowadzone ograniczenia związane z wykonywaniem przez skarżącego prawa własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią same w sobie o naruszeniu prawa przez organ planistyczny. Organ uznał, że nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego. Podkreślono, że prawo własności może podlegać ograniczeniu i zaskarżona uchwała wprowadza te ograniczenia w zgodzie z prawem. W ocenie organu, argumenty skarżącego dotyczące niezgodności MPZP ze Studium "nie mają żadnego uzasadnienia formalnego", a "działania podjęte w procedurze nad planem wprost stosują zapisy Studium".
4. Na rozprawie Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
6. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
6.1. Sąd zauważa, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19, LEX nr 3403885).
6.2. Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, jest on właścicielem nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...], obręb Miasto P. w P. Nieruchomość ta jest położona na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela ww. nieruchomości, albowiem regulują sposób jej zagospodarowania. Skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Z uwagi na charakter zarzutów skargi, Sąd odniesie się do tego problemu w dalszych akapitach.
6.3. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności zbadał przebieg procedury planistycznej i nie stwierdził, aby w toku tej procedury doszło do uchybień skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazywał, że był zaskoczony treścią MPZP oraz samym faktem jego uchwalenia, niemniej jednak z nadesłanych przez organ akt wynika, że w toku procedury planistycznej dochowano wynikających z u.p.z.p. Dokumenty planistyczne wskazują, że po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania MPZP, Burmistrz Miasta P. w akcie z [...]11.2021 r. ogłosił publicznie o podjęciu tej uchwały, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie w kolejnym ogłoszeniu z [...].03.2022 r. Burmistrz zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu MPZP wraz prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od [...].03.2022 r. do [...].04.2022 r. W ogłoszeniu tym wskazano również na możliwość wnoszenia uwag dotyczących projektu planu i wyznaczono w tym celu odpowiedni termin. Plan podlegał następnie ponownemu uzgodnieniu i ponownemu wyłożeniu, o czym zawiadomiono w ogłoszeniu z [...].08.2022 r., pouczając również o prawie zgłaszania kolejnych uwag do projektu w terminie do [...].09.2022 r. Sąd wyjaśnia, że przepisy regulujące procedurę planistyczną, obowiązujące w okresie sporządzania projektu zaskarżonej uchwały, nie nakładały na organ obowiązku indywidualnego zawiadamiania właścicieli nieruchomości objętych projektowanym planem o wszczęciu procedury planistycznej ani o poszczególnych jej etapach. W związku z tym z tego tylko, że skarżący nie wiedział o pracach nad projektem MPZP, nie można czynić skutecznego zarzutu w skardze na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
7. Istota sporu w niniejszej sprawie wynikała z przeznaczenia części działki skarżącego o nr ew. [...] pod tereny drogi publicznej klasy dojazdowej [...]
7.1. Z zaskarżonej uchwały wynika, że obszar nieruchomości skarżącego został objęty dwiema jednostkami planistycznymi: [...] oraz [...]. W załączonej do skargi mapie ewidencyjnej, geodeta uprawniony wskazał, że pod teren [...] zaplanowano 1839 m2, a pod teren [...] Zatem sporna jednostka [...]zajmuje obszar przekraczający 1/4 całej powierzchni działki nr ew. [...]. Organ nie zakwestionował prawidłowości tych wyliczeń ani w odpowiedzi na skargę ani też na rozprawie i w złożonym załączniku do protokołu rozprawy. Droga [...] została zaplanowana w ten sposób, że zajmuje północną część działki skarżącego na szerokość 8 m, wschodnią część tej działki na taką samą szerokość oraz północno-wschodni narożnik tej działki o promieniu 15 m. Z części graficznej MPZP wynika ponadto, że droga [...] została zaplanowana m.in. w tej części działki skarżącego, na której istnieje budynek gospodarczy.
7.2. Sąd wziął pod uwagę, że tereny drogi publicznej klasy dojazdowej [...]zostały zaplanowane nie tylko na terenie nieruchomości skarżącego, lecz przebiegają od jednostki planistycznej [...] (droga publiczna klasy zbiorczej, ul. J.), tj. od granicy działki nr [...], przez tereny ww. działki skarżącego i następnie przez wschodnie części działki nr [...], [...] i [...]. W dalszej części teren [...] przebiega przez południowy fragment działki drogowej ([...]) i następnie skośnie przez działkę nr [...], po czym w poprzek działki nr [...] i na działce [...]. Droga [...] łączy się następnie z drogą [...] (droga publiczne klasy lokalnej, ul. S.) bezpośrednio – przebiegając po działkach [...] i [...], a także pośrednio przez drogę [...] (drogi wewnętrzne) – przebiegając po działkach [...] i [...]. Droga ta posiada również inne pośrednie połączenie z ul. S. przez tereny [...]. Sporna droga [...] według stanu wynikającego z zaskarżonej uchwały, ma stanowić południowy "objazd" terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej.
7.3. Organ słusznie wskazał, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Na tle tego przepisu wskazuje się, że plan powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (zob. wyrok NSA z 12.04.2017 r., II OSK 2106/15, LEX nr 2316063). Nie budzi również wątpliwości, że w przypadku gdy gmina przeznacza w planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę mieszkaniową, to uprawniona jest dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym właściwego ich połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg (por. wyrok NSA z 30.01.2020 r., II OSK 749/18, LEX nr 3030885). Innymi słowy, prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają (zob. wyrok NSA z 22.01.2021 r., II OSK 2362/20, LEX nr 3129808). Jednak w niniejszej sprawie, sporne jest nie to, że w zaskarżonej uchwale organ określił zasady rozbudowy sieci drogowej, lecz to, w jaki sposób to uczynił.
7.4. W tym natomiast zakresie, skarżący słusznie wskazuje na granice uprawnień planistycznych organów stanowiących gmin. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), prawo własności (pkt 7). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W art. 1 ust. 4 u.p.z.p. przewidziano, że w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: 1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego; 2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu; 3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów.
7.5. Rada gminy korzysta z tzw. władztwa planistycznego, co oznacza, że kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, w tym uchwala gminne akty planowania przestrzennego w zakresie określonym w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że może kształtować politykę przestrzenną w sposób dowolny. Wolą ustawodawcy było udzielenie gminie uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz przy założeniu obowiązku przestrzegania reguł wynikających z ustaw. Nadużycie kompetencji planistycznych (nadużycie władztwa planistycznego) polega na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem, niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Chodzi zatem o takie sytuacje, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne nie uwzględniając zarówno interesów prywatnych, jak i publicznych, działa w sposób nieproporcjonalny, dowolny i arbitralny. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie (vide: Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. WKP 2023, LEX Komentarz do art. 3). Inaczej rzecz ujmując, gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (zob. wyrok NSA z 15.03.2023 r., II OSK 258/22, LEX nr 3585868).
7.6. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie komunikacyjne zakładające istnienie drogi po południowej stronie terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej, łączących ul. J. z ul. S., służy celowi publicznemu. Przeznaczona pod zabudowę tego rodzaju część obszaru MPZP, na którym znajduje się ta droga, od strony zachodniej i północnej graniczy z ww. ulicami i biorąc pod uwagę potrzeby komunikacyjne ludności, w tym art. 1 ust. 4 u.p.z.p., jak również kwestie bezpieczeństwa ruchu i optymalizację natężenia tego ruchu, uzasadnione jest skomunikowanie tego obszaru również z ul. J. (1KDZ). Należało jednak zgodzić się ze skarżącym, że w zaskarżonej uchwale dokonano tego w sposób nieodpowiadający wymogowi dbania, by zabezpieczenie i rozwiązanie tego problemu wspólnoty lokalnej odbywało się przy jak najmniejszym stopniu i zakresie naruszenia prawa właścicieli nieruchomości objętych planem, w szczególności skarżącego, albowiem to w granicach jego interesu prawnego Sąd rozstrzyga niniejszą sprawę. Jak już bowiem wyżej podkreślono, w postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania gmina, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p., winna więc ważyć interes publiczny i interesy prywatne, poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi wyklucza zakładanie prymatu interesu publicznego nad jednostkowym i odwrotnie. Ponadto, przyjęcie przez gminę konkretnych rozwiązań musi znajdować uzasadnienie w dokumentacji plac planistycznych (por. wyrok NSA z 23.02.2023 r., II OSK 553/20, LEX nr 3607100.).
7.7. Należy zatem wskazać, że z nadesłanych przez organ aktach planistycznych, które stanowią podstawę wyrokowania przez Sąd (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie wynika, dlaczego prawodawca miejscowy przyjął taki wariant drogi [...], że przebiegać ma ona przez nieruchomość skarżącego. Nie jest sporne, że przy północno-zachodnim narożniku działki skarżącego jest urządzony zjazd publiczny z ul. J. (1KDZ), niemniej jednak przyjęty przez organ planistyczny wariant przebiegu drogi [...] (na jej odcinku od granic działki [...] do terenu 1KDZ) nie wydaje się być opcją najmniej ingerującą w sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości położonych w okolicy, w szczególności skarżącego. Sąd przypomina, że gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (por. wyrok NSA z 15.02.2022 r., II OSK 685/21, LEX nr 3352914). W aktach planistycznych, jak również w pismach i oświadczeniach składanych przez pełnomocnika organu w postępowaniu sądowym, brak jest argumentacji wskazującej na konieczność połączenia wspomnianego wyżej zjazdu z terenu 1KDZ z pozostałym obszarem jednostki [...]w taki sposób, jaki został przyjęty w zaskarżonej uchwale. Organ nie wskazał ani w korespondencji ze skarżącym prowadzonej przed wszczęciem kontroli sądowej ani w postępowaniu przed Sądem, aby przebieg drogi [...] przez teren działki nr [...] był konieczny ze względu na obsługę komunikacyjną sąsiadujących jednostek planistycznych. Skarżący słusznie wskazuje, że jego działka posiada dostęp do drogi publicznej. Skarżący ma rację również twierdząc, że taki dostęp posiadają działki [...] i [...] (od drogi serwisowej, równoległej z ul. [...], znajdującej się w obszarze 1KDZ i połączonej z ul. [...] opisanym wcześniej zjazdem). Dostęp do drogi publicznej posiadają również działki położone na tyłach nieruchomości skarżącego, a to przez zaplanowaną równolegle drogę [...] Nie było zatem prawnej konieczności wydzielenia drogi [...] po terenie działki skarżącego.
7.8. Sąd zaznacza, że nie może zastępować organu planistycznego w wykonywaniu jego kompetencji. Niemniej jednak badając, czy zostało przekroczone władztwo planistyczne, Sąd jest uprawniony do oceny legalności rozwiązań planistycznych w kontekście ich konieczności, tj. przez pryzmat art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym duchu Sąd zgadza się ze skarżącym, że przyjęty przez organ planistyczny przebieg drogi [...] "już na pierwszy rzut oka" wydaje się być nielogiczny. Biorąc pod uwagę istniejący zjazd na ul. [...], Sąd podziela stanowisko skarżącego, udokumentowane obliczeniami geodety uprawnionego, że obowiązujące prawo nie stało na przeszkodzie aby połączyć teren [...] (dz. [...]) z drogą serwisową (równoległą do ul. [...] i znajdującą się na obszarze 1KDZ). W taki sposób, prawodawca miejscowy uzyskałby zamierzony cel (bezpośrednia komunikacja terenów mieszkaniowych z ul. [...]) przy minimalizacji kosztów społecznych, w szczególności polegających na zmniejszeniu zakresu wywłaszczenia skarżącego (i innych właścicieli działek sąsiednich). Wybór innego wariantu pozwoliłby również na uniknięcie wyburzenia budynku gospodarczego, o którym mowa w skardze. Wybrany przez organ planistyczny i wynikający z zaskarżonej uchwały wariant przebiegu spornego odcinka drogi [...] nie jest w tym sensie racjonalny ani gospodarny, nie jest również niezbędny dla zapewnienia odpowiedniej komunikacji obszarów zabudowy mieszkaniowej i nie jest adekwatny do potrzeb zapewnienia tej komunikacji przy jak najmniejszym naruszeniu interesów indywidualnych. Dlatego też Sąd stwierdził, że MPZP w zaskarżonej części został uchwalony z przekroczeniem granic władztwa planistycznego wynikającego z art. 3 u.p.z.p., tj. z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
8. W ocenie Sądu, nieusprawiedliwione są natomiast zarzuty niezgodności MPZP ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Należy przypomnieć, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skarżący podkreśla w tym kontekście, że studium nakazuje planistom aby przy ustalaniu przebiegu dróg uwzględniali warunki wynikających z istniejącego zagospodarowania. Nie jest zatem tak, że MPZP określa przeznaczenie działki skarżącego w sposób oczywiście sprzeczny ze studium. Ustalenia studium mają bowiem charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
8. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia części działki o nr ew. [...] obręb Miasto P. pod tereny drogi publicznej klasy dojazdowej [...]. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.