VII SA/WA 2524/21

VII SA/Wa 2524/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1541/22 - Wyrok NSA z 2025-02-18
II OSK 2524/21 - Postanowienie NSA z 2021-12-01
VII SAB/Wa 94/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2021-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 532
art. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 217 i art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. Z. Ś. A. Ś. Sp. j. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Giełdy [...] Sp.j. z siedzibą w [...] – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...], którym odmówiono wydania zaświadczeń o samodzielności "lokali mieszkalnych nr [...] i [...]", zlokalizowanych w ośmiu budynkach mieszkalnych położonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] (w sumie 16 lokali) w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532 z późn. zm. dalej także "u.w.l."), zlokalizowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w [...].
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium" bądź "organ II instancji").
[...] Giełda [...] Sp.j. z siedzibą w [...] (dalej także "Spółka" lub "skarżąca") złożyła w dniu 20 maja 2021 r. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność ww. lokali mieszkalnych, zlokalizowanych na terenie nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w [...].
Postanowieniem z [...] lipca 2021 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji wskazał, że odmowa wydania wnioskowanego przez Spółkę zaświadczenia uzasadniona jest faktem, iż przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja jest niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy odnośnie wymaganej liczby miejsc postojowych na lokal oraz zachowaniem odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej.
Zażalenie na powyższe postanowienie, dochowując ustawowego terminu, złożyła skarżąca Spółka.
Rozpatrując zażalenie, Kolegium w pierwszej kolejności podkreśliło, że kwestie samodzielności lokali, zarówno mieszkalnych, jak i o innym przeznaczeniu, uregulowane zostały w odpowiednich przepisach wspomnianej już wcześniej ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Przepis art. 2 w ust. 2 u.w.l. definiuje, czym jest "samodzielny lokal mieszkalny", zaś w ust. 3 wskazuje, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa jest w art. 2 ust. 1a-2.
Stosownie do art. 2 pkt 1a powołanej ustawy, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.
Organ podkreślił, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia nie znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Została natomiast wydana decyzja o warunkach zabudowy. Warunki te zostały ukształtowane decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...], którą uchylono ww. decyzję z [...] listopada 2012 r. w części i ustalono warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla nowej zabudowy. Wedle warunków zabudowy minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 70%.
W ocenie Kolegium, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że istnieją istotne wątpliwości co do tego, czy ustanowienie odrębnej własności lokali, o co wnioskuje Spółka, jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia ta, jak wynika z akt sprawy uległa zmianie na skutek konieczności wyodrębnienia dodatkowych miejsc parkingowych. W przedstawionej przez wnioskodawcę opinii sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. przez architekta [...] wskazano, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 74,11 %. W ocenie zaś organu I instancji, analiza szkiców i rysunków przedstawionych przez Spółkę oraz zestawienia powierzchni dokonana w ww. opinii nie jest zgodna ze stanem faktycznym, zaś obliczona wedle tych materiałów powierzchnia biologicznie czynna wynosi 56%.
Tym samym organ odwoławczy uznał, że istnieją poważne wątpliwości, czy wyodrębnienie samodzielnych lokali będzie zgodne z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie dotyczącym minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym, czy dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych nie można w sposób nie budzących żadnych wątpliwości stwierdzić, że wyodrębnienie samodzielnych lokali w przedmiotowych budynkach jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. W obliczu wystąpienia powyższych wątpliwości co do zgodności ustanowienia odrębności lokali znajdujących się w budynkach na przedmiotowej nieruchomości z warunkami zabudowy, wydanie zaświadczenia o żądanej przez Spółkę treści – w ocenie Kolegium – nie mogło mieć miejsca.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:
a) mające istotny wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że lokale mieszkalne nr [...] i [...] położone na terenie nieruchomości przy ul. [...] nie spełniają przesłanki zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy z zebranej dokumentacji sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia wynika, że lokale spełniają warunki określone w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, a organy obu instancji nie wskazały żadnego dowodu, na podstawie którego ustalono sprzeczność z przesłanką ustawową;
2. art. 8, art. 9 oraz art. 217 k.p.a. przez niedopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 56%, w sytuacji gdy taki wniosek nie wynika z przedstawionych przez stronę miarodajnych źródeł dowodowych znajdujących się w dyspozycji organu, w szczególności z opinii sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. przez osobę uprawnioną w osobie architekta - [...], której to zarzucana przez organ niezgodność ze stanem faktycznym nie została w żaden sposób udowodniona;
3. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez dokonywanie nowych ustaleń faktycznych w przedmiocie wartości udziału powierzchni biologicznie czynnej, a zatem wykroczenie poza konieczny zakres postępowania wyjaśniającego, jaki uprawniony jest prowadzić organ w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń;
4. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku należytego uzasadnienia postanowienia i wyjaśnienia przesłanek w uzasadnieniu faktycznym postanowienia, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zwłaszcza poprzez nieuzasadnienie przesłanek uznania opinii sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2021r. przez architekta [...] za niezgodną ze stanem faktycznym, co skutkowało brakiem możliwości dokonania przez skarżącą kontroli toku rozumowania przyjętego przez organ;
b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
5. art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczeń stwierdzających, że dany lokal jest samodzielny, w sytuacji gdy zostały spełnione wymagania określone w art. 2 ww. ustawy obligujące Prezydenta [...] do wydania stronie wnioskowanego zaświadczenia, poparte przez przedstawioną dokumentację techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.
Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia Spółka przedłożyła opinię sporządzoną w dniu [...] kwietnia 2021r. przez architekta [...], wedle której, powierzchnia biologicznie czynna wynosić ma zgodnie z dokumentacja projektową przygotowaną przez uprawnionego architekta 74,11%, co potwierdza spełnienie przez skarżącą przesłanki zgodności ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ podał jakoby powierzchnia biologicznie czynna wynosiła 56%. Próżno szukać wskazania przekonujących dowodów na tego rodzaju ustalenia, przyjętej przez organy metodologii obliczenia tej powierzchni, a zarazem zarzuconą opinii złożonej przez Spółkę niezgodność ze stanem faktycznym. Organ, w tym również jego pracownicy nie posiadają żadnych kompetencji do weryfikacji przedłożonych przez stronę dokumentów skoro te pochodzą od uprawnionych osób i organów/instytucji. Ewentualnie może zostać podjęte postępowanie wyjaśniające, które ma jednak charakter jedynie pomocniczy i ma na celu li tylko wyjaśnienie pewnych okoliczności. Skarżąca powinna przy tym mieć zapewniony udział w tych czynnościach.
Inwestycja przy ulicy [...] realizowana była na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które to warunki przewidywały budowę zespołu 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 16 miejsc postojowych. Po ustaleniu warunków zabudowy, decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], Prezydent [...] wydał pozwolenie na budowę. W następstwie realizacji procesu inwestycyjnego pismem z 25 sierpnia 2020 r. zawiadomiono organy o zakończeniu budowy. W odpowiedzi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB") w dniu 14 września 2020 r. poinformował inwestora o braku sprzeciwu wydając stosowne zaświadczenie nr [...]. Kolejnym krokiem była przebudowa budynków jednorodzinnych, zrealizowana zgodnie z art. 29 ustawy - Prawo budowlane. Wykonane przez inwestora prace w żaden sposób nie wypłynęły na kubaturę budynku, jak również na jego powierzchnię użytkową. W efekcie prac wykonanych wewnątrz budynków uzyskano większą niż pierwotnie zakładano ilość lokali, przy czym nie przekroczono ustawowego limitu dwóch lokali, a to zgodnie z art. 3 ust. 2A Prawa budowlanego. Wobec wydzielenia większej ilości lokali w zakresie miejsc parkingowych przyjęto następujące założenia dla lokali mniejszych, tj. o powierzchni 30,90 m2 przewidziano jedno miejsce postojowe, natomiast dla lokali o powierzchni powyżej 60 m2 założono dwa miejsca postojowe, co w ocenie Spółki zostało zrealizowane zgodnie z obowiązującym studium (Tabela nr 24 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w zakresie w jakim wskazuje ona ilość miejsc parkingowych dla strefy III dalej: Studium, w aktach sprawy). Samo Kolegium w decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] słusznie wskazało, że brak jest powszechnie obowiązujących przepisów, które by tę kwestię regulowały jednoznacznie. Tym samym zastosowanie mają różnego rodzaju "wytyczne" oraz założenia. W samym Studium wprost wskazano, że min. 1 miejsce/1 mieszkanie, nie mniej jednak niż 1 miejsce/60 m2 pow. użytkowej mieszkania. Tym samym, zważywszy na stan faktyczny niniejszej sprawy oraz obowiązujące wytyczne zawarte w Studium, nie ma żadnych przeszkód do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Potwierdza to również stanowisko wyrażone przez PINB w decyzji z [...] maja 2021 r., nr [...] wydanej po przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez ww. organ.
Z ostrożności procesowej skarżąca podnosi ponadto, że definicja powierzchni biologicznie czynnej określona przez § 3 pkt 22 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazuje na sposób urządzenia powierzchni, co nie uniemożliwia wliczenia powierzchni przeznaczonych na miejsca parkingowe do powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca powołuje się w tym względzie na opracowania załączone do skargi w postaci dokumentacji technicznej dotyczącej zastosowania kratek Inovgreen IG 40 wraz z Instrukcją montażu (potwierdzone przez architekta) i oświadczeniem wykonawcy, jak również dokumentację zdjęciową, która dowodzi, że zastosowana technologia, tj. ekokratka pozwala spełnić kryteria powierzchni biologicznie czynnej w miejscu jej zastosowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 11 stycznia 2022 r. (wpływ do Sądu – 13 stycznia 2022 r.) skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci załączonej "Opinii botanicznej", w której stwierdzono, że zastosowanie tzw. ekokratki Inovgreen IG 40 pozwoliło uzyskać dodatkową przestrzeń biologicznie czynną na nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w powyższym zakresie, Sąd uznał jednak za niezbędne w pierwszej kolejności odniesienie się do wniosku skarżącej dotyczącego dopuszczenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz pisma procesowego z 11 stycznia 2022 r.
W tej kwestii należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wnioski dowodowe skarżącej dotyczą dokumentów, które mają – w przekonaniu autora skargi – wskazywać na to, że rozwiązania techniczne zastosowane przez Spółkę na nieruchomości objętej inwestycją pozwalają na stwierdzenie spełnienia wymagań w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej. W tym względzie Sąd stwierdza, że okoliczności, które miałyby zdaniem skarżącej zostać wykazane tymi dowodami – z uwagi na przedmiot i charakter sprawy – w żadnym razie nie mogą przyczynić się do lepszej oceny jej meritum, w tym również w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Podkreślić bowiem wypada, że postępowanie administracyjne, w ramach którego zapadły kontrolowane rozstrzygnięcia organów, cechuje istotna odmienność, w szczególności w zakresie dokonywanych ustaleń, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Z tej przyczyny wnioski skarżącej, w ocenie Sądu nie mogły zostać uwzględnione. Sąd postanowił zatem odmówić dopuszczenia dowodów z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, w oparciu o treść art. 106 § 3 k.p.a.
Kontroli Sądu poddane zostało orzeczenie Kolegium z [...] października 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności – w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. – "lokali mieszkalnych nr [...] i [...]", zlokalizowanych w ośmiu budynkach mieszkalnych położonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] (w sumie 16 lokali), zlokalizowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w [...].
U podstaw takich rozstrzygnięć organów legło stwierdzenie, że po pierwsze przedłożona przez skarżącą Spółkę dokumentacja jest niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy odnośnie wymaganej liczby miejsc postojowych na lokal powstały w wyniku dokonanej przebudowy budynków jednorodzinnych zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę, a po drugie, ze względu na powzięte przez organy wątpliwości, czy w wyniku dokonanej przebudowy i wyodrębnienia większej liczby lokali mieszkalnych w budynkach i tym samym konieczności zapewnienia większej liczby miejsc parkingowych na nieruchomości, zachowana została wymagana powierzchnia biologicznie czynna w wysokości 70%.
Skarżąca uważa natomiast, że powyższe zastrzeżenia organów są nieuzasadnione, albowiem spełnione zostały warunki wymagane postanowieniami aktów prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu oraz ostatecznych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego), zarówno w zakresie zagwarantowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych, jak i powierzchni biologicznie czynnej.
Dokonując oceny niniejszej sprawy w tak zarysowanych granicach sporu, Sąd uznaje za konieczne przywołanie na wstępie treści art. 217 k.p.a., zgodnie z którym:
§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.
§ 4. Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Z brzmienia powołanego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W doktrynie zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72). Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.
Podkreślić przy tym należy, że zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. W granicach żądania wnioskodawcy organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia, w formie zaświadczenia, tylko tych faktów albo stanu prawnego, który wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przed wydaniem zaświadczenia możliwe jest jednak prowadzenie postępowania wyjaśniającego, choć jego zakres doznaje istotnych ograniczeń.
Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie:
1. przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana,
2. przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia,
3. przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Z nieco zmodyfikowaną sytuacją mamy natomiast do czynienia w przypadku postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.
Stosownie do art. 2 ustawy o własności lokali:
1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości.
1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.
2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".
5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.
6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej.
Zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa w ww. przepisie, jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.
Pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przepisy ustawy - Prawo budowlane nakazują rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego).
Warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Z regulacji tej wynika, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.
Spełnienie wskazanego wyżej warunku w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane.
Istota sporu dotyczy natomiast określenia, jakie przesłanki i w jaki sposób winien badać w obecnym stanie prawnym organ I instancji celem wydania żądanego zaświadczenia, w szczególności jak należy rozumieć brzmienie ust. 1a omawianego przepisu w korelacji do ust. 3, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali.
Należy przypomnieć, że wprowadzone z dniem 23 sierpnia 2018 r., na mocy nowelizacji ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali, nowe brzmienie ust. 3 art. 2 u.w.l., stanowi o zaświadczeniu stwierdzającym spełnienie już nie tylko stanu faktycznej samodzielności w znaczeniu "technicznym" (tj. zgodnym z definicją samodzielności sformułowaną w ust. 2), ale także zaistnienie przesłanek samodzielności sformułowanych w ust. 1a (chyba że organ stwierdzi, że przepis ten nie znajduje zastosowania na mocy ust. 1b, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca z uwagi na datę wydanego pozwolenia na budowę i datę realizacji budynków przy ul. [...]).
Stwierdzić zatem przyjdzie, że w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie przedmiotowego zaświadczenia, właściwy organ powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z:
- ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz
- pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 802/19, opubl. na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"; tak też R. Dziczek, Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, wyd. VIII, opubl. WKP 2021).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 563/19, CBOSA), gdzie wyjaśniono że strona ubiegająca się o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych i użytkowych w budynku, musi mieć na względzie, że art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali należy odczytywać łącznie - jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a ww. ustawy.
Jednocześnie w świetle aktualnego brzmienia art. 2 ustawy o własności lokali, w judykaturze przyjmuje się, że dokonanie oceny, czy przedmiotowy lokal spełnia przesłankę samodzielności, o czym mowa w art. 2 ust. 2 tej ustawy, wymaga poczynienia dokładnych ustaleń stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1093/19, CBOSA). Skoro bowiem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi przesłankę, warunkującą powstanie w przyszłości nieruchomości lokalowej, a przy tym merytoryczna treść tego zaświadczenia nie podlega już weryfikacji przez notariusza czy sąd wieczystoksięgowy, ustalenie, czy lokal spełnia warunki samodzielności powinno zostać poprzedzone rzetelnym zbadaniem stanu faktycznego.
Za słuszne Sąd uznaje przy tym stanowisko, że aktualne brzmienie art. 2 ust. 1a i ust. 3 ustawy o własności lokali jest normą kompetencyjną i przez ten pryzmat należy oceniać cel regulacji. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu wskazanej wcześniej nowelizacji podniósł, że cyt.: "(...) podstawowym organem administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta. To w jego gestii pozostaje wydawanie pozwoleń na budowę i - siłą rzeczy - badanie planów zagospodarowania przestrzennego lub warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To pod nadzorem tego organu pozostaje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wydaje decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Reasumując, to w rękach tego organu znajdują się wszystkie instrumenty do stwierdzenia wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a uwl. Ponadto, z funkcjonalnego punktu widzenia, skumulowanie w jednym zaświadczeniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 2 uwl, wydaje się wysoce uzasadnione."
Siłą rzeczy skoro to staroście przyznano kompetencje do oceny zgodności ustanowienia odrębnej własności lokalu m.in. z decyzją o warunkach zabudowy, jako organowi wyspecjalizowanemu, to ocena ta już z samego założenia musi być pogłębiona pod względem specjalistycznej wiedzy budowlanej, architektonicznej i planistycznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 802/19, CBOSA).
W tym stanie rzeczy, zadanie Prezydenta [...] w kontrolowanej sprawie nie mogło ograniczać się wyłącznie do prostego zestawienia danych znajdujących się w jego posiadaniu z treścią żądań skarżącej, lecz wymagało dokonania pogłębionych analiz aktów prawnych, w oparciu o które zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane, w kontekście zaistniałych zmian w wyniku przebudowy budynków i wydzielenia dodatkowych 8 lokali mieszkalnych i niezbędnej z tego powodu potrzeby zwiększenia liczby miejsc postojowych oraz konieczności zachowania ustalonej powierzchni biologicznie czynnej.
Kierując się powyższym, Prezydent [...] trafnie zauważył, że zmiana polegająca na wydzieleniu 8 odrębnych lokali mieszkalnych w budynkach jednorodzinnych, których potwierdzenia samodzielności domaga się skarżąca, prowadzi do oczywistej niezgodności z postanowieniami decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy, w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych. Trzeba stanowczo podkreślić, że w przywołanej decyzji warunek ten został jasno sprecyzowany, jako wymóg zapewnienia "nie mniej niż 2 miejsca/1 lokal w budynku mieszkalnym jednorodzinnym". Tym samym, w sytuacji wydzielenia kolejnych 8 lokali mieszkalnych, na terenie nieruchomości objętej inwestycją skarżąca zobowiązana była zagwarantować przynajmniej 16 dodatkowych miejsc postojowych dla pojazdów, mając przy tym na uwadze, że w ww. decyzji o warunkach zabudowy kategorycznie wykluczono możliwość lokalizowania miejsc parkingowych dla obsługi inwestycji w pasie drogowym ul. Wólczyńskiej.
Myli się więc skarżąca wskazując na rzekomy "brak wiążących przepisów, które kwestię miejsc parkingowych regulowały by w sposób jasny i precyzyjny". Takimi są bowiem postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, które zostały oparte na uwarunkowaniach przestrzennych konkretnego obszaru i przyjętych dla tego terenu ogólnych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Zarazem wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powoływanie się w tym względzie przez skarżąca na niedookreślenie wskazanego wyżej parametru w Studium uznać należy za całkowicie nieuprawnione. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania stanowi jedynie akt o charakterze generalnym, służący do określania kierunków polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego) i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to są aktami prawa miejscowego. Dopiero w planach miejscowych następuje sprecyzowanie pewnych ogólnych wytycznych i założeń (reguł) określonych w studium. W przypadku zaś braku planu miejscowego, konkretyzacja postulatów wynikających m.in. ze studium, dokonywana jest dla konkretnych nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy. We wspomnianej decyzji precyzyjnie określono natomiast wymóg zagwarantowania na terenie nieruchomości objętej inwestycją 2 miejsc parkingowych/1 lokal mieszkalny, który to warunek – w sytuacji wyodrębnienia kolejnych ośmiu lokali mieszkalnych musi być bezwzględnie spełniony.
Z przedstawionych powodów, za nieadekwatne uznać trzeba także powoływanie się przez skarżącą na ustalenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2021 r.nr [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie co prawda nie jest uprawniony do kontroli tego rozstrzygnięcia, jednakże nie można pominąć faktu, że w orzeczeniu tym ustalenia dotyczące miejsc postojowych odnoszone były do oczywiście błędnego zrozumienia postanowień decyzji o warunkach zabudowy, jak również własnej interpretacji przez PINB postanowień Studium, co zresztą wynika z treści pisma tego organu z 24 czerwca 2021 r. (k. 309 – akt postępowania administracyjnego), do czego jednak organ nadzoru budowlanego w żadnym razie nie był uprawniony, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym wiążącej decyzji WZ.
Już tylko z powyższych przyczyn odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą była ze wszech miar uzasadniona.
Niemniej Sąd podzielił również stanowisko organów, że w przypadku powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do zachowania przez inwestora – wskutek dokonanej przebudowy – warunków dotyczących powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości objętej inwestycją, organy były uprawnione do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak bowiem wskazano, zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym o doniosłych skutkach prawnych, gdyż potwierdza, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności, co jest niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. To z kolei jest warunkiem ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności, a merytoryczna treść tego zaświadczenia nie podlega już weryfikacji przez notariusza czy sąd wieczystoksięgowy.
Rację ma przy tym organ odwoławczy podkreślając, że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. Zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1175/19, CBOSA).
Zdaniem Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W istocie bowiem ustalenie, czy rozwiązania techniczne zastosowane przez skarżącą w odniesieniu do powierzchni gruntu, na której przewidziano dodatkowe miejsca postojowe dla pojazdów (tzw. ekokratka), zapewniają zachowanie wymaganej w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej (70%), wymagałoby od organu przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w tym także dowodu z oględzin nieruchomości inwestycyjnej bądź nawet powołania biegłego i merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii spornej w kontekście przepisów prawa materialnego. Notabene sama skarżąca przedkładając szereg dokumentów (w tym Opinię botaniczną) i wnosząc o dopuszczenie przez Sąd tych dowodów, de facto przyznaje, że ustalenie przedmiotowej okoliczności wymaga przesądzenia spornego zagadnienia, do czego jednak w procedurze wydawania zaświadczeń nie są uprawnione organy administracji.
Poza tym, nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym braku zapewnienia skarżącej udziału w czynnościach przeprowadzonych w postępowaniu przed organem I instancji. Jest tak przede wszystkim dlatego, że to na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy skarżąca powinna wykazać, że przedmiotowe zaniedbanie organu mogło istotnie wpłynąć na wynik postępowania. Takiego związku tutejszy Sąd się nie dopatrzył, albowiem ustalenia wizji terenowej przeprowadzonej przez pracownika organu I instancji w dniu 2 lipca 2021 r., na które powołano się w postanowieniu Prezydenta [...], nie miały w gruncie rzeczy istotnego znaczenia dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienia są prawidłowe i z tej przyczyny skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.