VII SA/Wa 2520/25

VII SA/Wa 2520/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Nina Beczek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art.61 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 września 2025 r. nr KOA/3096/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją z 11 września 2025 r. nr KOA/3096/Ar/24, uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy B. z [...] maja 2023 r. nr [...] – o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi K., gm. B. – i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. K. z 29 czerwca 2022 r., który rozpoznany został decyzją Burmistrza Gminy B. z [...] listopada 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 7 marca 2023 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Gminy B. decyzją z [...] maja 2023 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 19 marca 2024 r. ponownie uchyliło w całości decyzję z [...] maja 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/24 uchylił decyzję Kolegium z 19 marca 2024 r.
Kolegium rozpatrując sprawę po wyroku Sądu, zaskarżoną do Sądu decyzją z 11 września 2025 r. po raz trzeci uchyliło decyzję Burmistrza z [...] maja 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu inkryminowanej decyzji Kolegium przytoczyło treść uzasadnienia powyższego wyroku z dnia 10 maja 2024 r., w którym Sąd wskazał, że "Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2023r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi K., gm. B. było stwierdzenie, że granice obszaru analizowanego wyznaczone w niniejszej sprawie zostały nieprawidłowo wyznaczone bowiem nie obejmowały działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa, choć granice obszaru cze4ściowo przez działki te przebiegała. Ponadto z mapy wynika, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Tymczasem przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. analizuje się wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze zawierają się w całości, czy jedynie w części. Wadliwość przeprowadzonej analizy miała wpływ na końcową ocenę organu w zakresie kontynuacji zabudowy i zasady dobrego sąsiedztwa. SKO podkreśliło, iż powyższa wadliwość w sposób istotny wpłynęła na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a w dalszej konsekwencji na określenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów planowanej zabudowy, a określonych rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) (...). Jeśli jednak zdaniem organu odwoławczego na potrzeby rozpoznania wniosku należy sporządzić nową analizę, to godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, CBOSA). Tym bardziej nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postepowania dowodowego sporządzenie analizy uzupełniającej. Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji związany będzie tutaj ewentualnym żądaniem Kolegium co do przeprowadzenia takiego uzupełniającego dowodu (art. 136 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a.). Należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.".
Mając na względzie powyższe wskazania Sądu, Kolegium, działając na podstawie art. 136 kpa, pismem z 12 grudnia 2024 r. wystąpiło do Burmistrza Gminy B. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez sporządzenie nowej analizy urbanistycznej w oparciu o obszar analizowany obejmujący swym zasięgiem również całe działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Burmistrz przy piśmie z 22 stycznia 2025 r. przekazał nową analizę urbanistyczną. Kolegium podało, że w analizie tej, w punkcie "Uzasadnienie granic i opis obszaru analizowanego" wskazano, że "Granicę obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy, który stanowi o tym, że na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniej niż 50 m. Niniejszą analizą objęto obszar analizowany w granicach położonych w odległości 57,0m od granicy działki - jak na załączniku nr 2 - część graficzna. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 19 m. Front działki to ta część granicy, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się wjazd na działkę, w tym przypadku do drogi oznaczonej nr ew. [...] (przedłużenie ul. [...]). Granice obszaru analizowanego uwzględniają istniejące podziały ewidencyjne. W związku z powyższym w przypadku, gdzie linia granicy obszaru analizy przebiega przez fragment działki ewidencyjnej, analiza uwzględnia budynki znajdujące się na tej działce a będące poza wyznaczonym graficznie obszarem analizy. Obszar ten obejmuje więc nie tylko działki bezpośrednio przyległe do terenu objętego wnioskiem, ale także obejmuje tereny położone dość blisko działek objętych wnioskiem, m. in. zabudowane zabudową mieszkaniową oraz usługową. Funkcja zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy [...], nie jest możliwa do określenia, gdyż tereny dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym są niezurbanizowane, brak jest zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, która zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wraz z wnioskowaną inwestycją stanowiłaby całość urbanistyczną. Co prawda, w obszarze analizowanym znajdują się działki o nr ew. [...] i [...] zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dostępne są jednak z innej drogi publicznej, tj. z ul. [...], nie tworząc całości urbanistycznej z działką objętą wnioskiem, lecz stanowiące element zespołu zabudowy skupionej przy ul. [...]. Zabudowa gospodarcza, nie związana z funkcją mieszkaniową jednorodzinną znajduje się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. Zabudowa ta stanowi element zagospodarowania bezpośrednio dostępnego z ul. [...]. Brak jest również uzasadnienia do poszerzenia obszaru analizowanego poza 3-krotną szerokość frontu działki, tj. poza 57m (tak aby obejmowała działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną dostępną z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...]), gdyż wyznaczony obszar analizowany w stopniu wystarczającym odpowiada specyfice zagospodarowania w "sąsiedzkie urbanistycznym" w stosunku do działki objętej wnioskiem. Sąsiedztwo to zdominowane jest przez tereny otwarte, niezabudowane, istniejących łąk i zadrzewień podlegających ochronie prawnej w ramach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto należy wskazać, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2000r. określono kierunek rozwoju przestrzennego - tereny łąk szczególnie chronionych.".
W ocenie Kolegium, ze sporządzonej analizy wynika, że mogły zostać ustalone wszystkie parametry dla planowanej inwestycji, jednakże nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. warunek kontynuacji funkcji, z uwagi na to, że na działkach w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej. Kolegium wskazało, że choć charakter analizy wymaga zastosowania wiedzy urbanistycznej, to jednakże wszelkie wnioski wyciągane na jej podstawie muszą być oparte na rzetelnych ustaleniach faktycznych oraz logicznym rozumowaniu. Organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym, dostępnym z ulicy [...], brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a występują tereny niezurbanizowane. W związku z tym uznał, że dla zachowania ładu przestrzennego i utrzymania istniejącego układu urbanistycznego, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Stanowisko to, zdaniem Kolegium, jest jednak niezgodne ze stanem faktycznym. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że organ I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej wyłącznie od ul. [...], co miało kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Tymczasem działka ta przylega do działki nr ew. [...], określonej przez organ jako przedłużenie ul. [...], stanowiącej własność prywatną. Natomiast działka nr [...] posiada dostęp zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...]. Tym samym dostęp komunikacyjny nie jest ograniczony wyłącznie do jednej drogi publicznej, co ma istotne znaczenie dla oceny urbanistycznego sąsiedztwa. Ponadto w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a na działce nr [...] znajduje się budynek handlowo-usługowy. Co więcej, sam organ przyznaje w uzasadnieniu decyzji, że zabudowa znajduje się na granicy obszaru analizowanego - w odległości zaledwie 57 metrów od działki objętej wnioskiem. Kolegium podkreśliło, że odległość ta nie może być uznana za znaczną w kontekście oceny stopnia zurbanizowania terenu. W warunkach przestrzennych typowych dla obszarów podmiejskich czy peryferyjnych, dystans rzędu kilkudziesięciu metrów nie stanowi bariery funkcjonalnej ani wizualnej, która uzasadniałaby kwalifikację danego terenu jako niezurbanizowanego. Z punktu widzenia urbanistyki, ciągłość zabudowy nie musi oznaczać bezpośredniego przylegania budynków, lecz raczej logiczne i przestrzenne powiązania funkcji oraz struktury zagospodarowania. W tym przypadku obecność zabudowy mieszkaniowej w odległości 57 metrów od przedmiotowej działki oraz budynku usługowego na działce bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działką świadczy o istnieniu realnych przesłanek do uznania terenu za część obszaru zurbanizowanego. Pominięcie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej w odległości zaledwie 57 metrów i dostępnej z tej samej drogi publicznej, stanowi naruszenie zasady pogłębionej analizy urbanistycznej oraz zasady uwzględniania całokształtu okoliczności faktycznych, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Kolegium podniosło, że organ ma obowiązek zweryfikować i ocenić istnienie zabudowy mogącej stanowić wzorzec urbanistyczny, czego w niniejszej sprawie zaniechał, naruszając tym samym zasadę pogłębionej analizy oraz zasadę zachowania ładu przestrzennego. Wskazało również, że z porównania mapy załączonej do analizy urbanistycznej z aktualną mapą dostępną w Systemie Informacji Przestrzennej (b..e-mapa.net) wynika, że w obszarze analizowanym, na działce nr [...], pojawiła się nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która nie została uwzględniona w analizie. W ocenie Kolegium oznacza to, że mapa wykorzystana przez organ nie odzwierciedla aktualnego stanu zagospodarowania terenu, co czyni przeprowadzoną analizę niepełną i w konsekwencji wadliwą. W świetle powyższego, nie można uznać, że obszar, w którym znajduje się przedmiotowa działka, leży na terenie niezurbanizowanym. Taka kwalifikacja nie znajduje potwierdzenia ani w stanie faktycznym, ani w zasadach racjonalnej analizy urbanistycznej. W tym kontekście należy podkreślić, że racjonalna analiza urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego, tak aby możliwe było wykazanie spójności planowanej inwestycji z istniejącą zabudową w sąsiedztwie. Tymczasem organ uznał, że rozszerzenie obszaru analizowanego poza trzykrotność szerokości frontu działki jest niezasadne twierdząc, że wyznaczony obszar w pełni oddaje charakter "sąsiedztwa urbanistycznego". Zdaniem Kolegium takie podejście prowadziłoby do wniosku, że realizacja inwestycji na przedmiotowej działce byłaby możliwa dopiero w momencie pojawienia się zabudowy w jej bezpośrednim otoczeniu. Tego rodzaju ograniczenie narusza zasadę wolności zabudowy, zwłaszcza że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, która mogłaby uzasadniać odmowę. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ nie przedstawił przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego planowana zabudowa mieszkaniowa nie mogłaby zostać wkomponowana w teren, który - jak wykazano - nie jest całkowicie wolny od zabudowy. Skoro w obszarze analizowanym występują obiekty budowlane, nie można mówić o jego jednolitym charakterze. W sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza istniejący sposób zagospodarowania lub stanowi uzupełnienie funkcji już występujących w obszarze analizowanym - pod warunkiem, że nie koliduje z nimi - należy uznać, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Kolegium wskazało, że dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy kluczowe znaczenie ma faktyczne występowanie zabudowy w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie dostępność komunikacyjna z tej samej drogi publicznej. Ponadto Kolegium wskazało na systemową ochronę prawa do zabudowy nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kc) oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1), skutkiem czego podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy. Natomiast w zakresie wskazania przez organ I instancji, że teren objęty wnioskiem znajduje się w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w obszarze łąk szczególnie chronionych zgodnie ze studium, Kolegium wyjaśniło, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W świetle powyższych okoliczności Kolegium stwierdziło, że w związku ze zmianą stanu faktycznego w sprawie, Kolegium nie jest uprawnione do orzekania co do istoty sprawy, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Kolegium, w sprawie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, polegająca na pojawieniu się nowej zabudowy w obszarze analizowanym, co wynika z porównania mapy załączonej do analizy urbanistycznej z aktualną mapą dostępną w Systemie Informacji Przestrzennej. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyższe wskazania oraz przeprowadzić ponownie analizę urbanistyczną uwzględniając zmienione warunki zagospodarowania terenu. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie może stanowić podstawę do wydania decyzji, która ewentualnie, zależnie od rozstrzygnięcia może uprzednio wymagać stosownych uzgodnień.
Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Sprzeciwiająca się zarzuciła organowi II instancji całkowite pominięcie wiążących w sprawie wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1066/24, co narusza w sposób rażący art. 153 ppsa. Wniesiono w tym zakresie o poinformowanie właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o tym uchybieniu na podstawie art. 155 §1 ppsa. Sprzeciwiająca się zarzuciła, że organ II instancji całkowicie zignorował potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego i powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz stosownej analizy urbanistycznej, co umożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej w sprawie przez organ II instancji, co doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 153 ppsa.
Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu sprzeciwu, sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw jest zasadny, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydając w sprawie zaskarżoną decyzję, dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 kpa oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa, a nade wszystko art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa".
Przypomnieć bowiem należy, że sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/24 zawarł wskazania dla organu co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazaniami Sądu organ odwoławczy był związany na mocy art. 153 ppsa, do których jednak nie w pełni się zastosował. Element powyższy ma doniosłe znaczenie, bowiem w myśl przywołanego art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę, zarówno organ odwoławczy, jak i orzekający aktualnie Sąd są więc związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku. W konsekwencji oznacza to, że organ orzekając w sprawie był obowiązany zastosować się do wskazań i ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku. Reguła wyrażona w przepisie art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych lub przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmiana stanu prawnego oraz wzruszenia orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Z uwagi na treść art. 153 ppsa, organ nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować kwestii przesądzonych już wcześniej przez Sąd. Uregulowania zawarte w tym przepisie mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto dodać należy, że zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny i wskazań co do dalszego postępowania się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez organ czy sąd do wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 ppsa.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że co prawda Kolegium zastosowało się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 10 maja 2024 r., wydanym w tej sprawie i wystąpiło do organu I instancji o sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, która została opracowana i przekazana Kolegium, jednakże w zaskarżonej decyzji Kolegium również zakwestionowało opracowaną nową analizę urbanistyczną i nie byłoby w tym nic nadzwyczajnego, gdyby nie fakt, że w poddanej obecnie kontroli Sądu decyzji, Kolegium ponownie popełniło taki sam błąd, jak poprzednio wydając decyzję w dniu 19 marca 2024 r., uchylając decyzję organu I instancji tylko z tego powodu, że ponownie opracowana analiza jest niepełna, gdyż nie uwzględnia działki nr [...], na której "pojawiła się nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" i w konsekwencji jest analizą wadliwą. Uchylając decyzję Kolegium wskazało przy tym, że organ I instancji winien przeprowadzić ponownie analizę urbanistyczną uwzględniając zmienione warunki zagospodarowania terenu.
Tymczasem we wskazanym wyroku z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/24 Sąd wprost wskazał, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej). (...). Jeśli jednak zdaniem organu odwoławczego na potrzeby rozpoznania wniosku należy sporządzić nową analizę, to godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, CBOSA). Tym bardziej nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postępowania dowodowego sporządzenie analizy uzupełniającej.".
Kolegium również na tym etapie postępowania odwoławczego bezwzględnie związane było powyższymi wskazaniami Sądu, co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku z dnia 10 maja 2024 r. A zatem, ponownie uchylając decyzję organu I instancji, Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wskazać ponadto należy, że we wskazanym wyroku z dnia 10 maja 2024 r. Sąd podkreślił, że "model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (...). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.". A zatem działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Organ II instancji ma przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, co jednak nie oznacza, że organ odwoławczy decyzję merytoryczną może wydać tylko na podstawie tych dowodów, które oceniał już organ pierwszej instancji. Wszak organ odwoławczy, jak już wyżej wyjaśniono, może przeprowadzić dowody uzupełniające, co wynika wprost z przepisu art. 136 § 2 kpa. Organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w pierwszej instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach czy wnioskach, które pojawiły się w toku postępowania przed pierwszą instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. A zatem, skoro Kolegium dostrzegło, że z porównania mapy załączonej do analizy urbanistycznej z aktualną mapą dostępną w Systemie Informacji Przestrzennej (b.e-mapa.net) wynika, że "w obszarze analizowanym, na działce nr [...], pojawiła się nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która nie została uwzględniona w analizie", to winno było ewentualnie, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, wystąpić o uzupełnienie analizy urbanistycznej, uchylenie zaś z tego względu decyzji organu I instancji jest wadliwe. Stwierdziło bowiem, że "w związku ze zmianą stanu faktycznego w sprawie, Kolegium nie jest uprawnione do orzekania co do istoty sprawy". W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która nie została uwzględniona w analizie, to fakt ten może jedynie implikować konieczność opracowania nowej analizy urbanistycznej lub jej uzupełnienia, ale wcale nie oznacza to, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy.
Z przedstawionych względów sprzeciw okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi wiążące organ na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu w kwocie 100 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) w kwocie 480 zł oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).