VII SA/WA 2517/19

VII SA/Wa 2517/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2392/21 - Wyrok NSA z 2024-06-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (następcy J. K.) (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] marca 2018 r. nr [...], stwierdzającej wydanie decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] listopada 2007 r. (znak: [...]) z naruszeniem prawa oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził wydanie decyzji Starosty z [...] listopada 2007 r. (znak: [...]) w części dotyczącej działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]), z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w powyższej części z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], Wojewoda stwierdził, na wniosek J. K., wydanie decyzji Starosty z [...] listopada 2007 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] pozwolenia na realizację zadania "[...] etap II - odbudowa koryta rzeki, gm. [...]" na działkach położonych w obrębach: [...]) z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. w ustawowym terminie, wniosła J. K.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż J. K. zmarła w dniu [...] marca 2019 r. Ponadto z nadesłanej przy piśmie J. K. z 6 sierpnia 2019 r. kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydziału Cywilnego z [...] maja 2019 r., sygn. akt I Ns [...], wynika, że spadek po J. K. nabył J. K. Jednocześnie ww. piśmie z 6 sierpnia 2019 r. J. K. oświadczył, że podtrzymuje wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty z [...] listopada 2007 r. oraz odwołanie J. K. od decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r.
Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy i rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy powołał art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Ponadto podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b."), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jednocześnie GINB podniósł, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Organ odwoławczy podkreślił, że weryfikowana decyzja Starosty z [...] listopada 2007 r., dotyczy inwestycji liniowej, więc zakres weryfikacji rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, musi zostać ograniczony do zakresu interesu prawnego skarżącego. Wyjaśnił również, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest właścicielem działek o nr ew. [...] (KW nr [...]), na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2019 r., sygn. akt I Ns [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po C. K. przez J. K. i J. K. oraz ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydziału Cywilnego z [...] maja 2019 r., sygn. akt I Ns [...].
Wyjaśnił ponadto, że z treści KW nr [...] wynika, iż działka inwestycyjna o nr ew. [...] już nie istnieje, gdyż podzielono ją na działki o nr ew. [...]. Podniósł, że powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2009 r., znak: [...], zatwierdzająca podział działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]. Jednocześnie podniósł, że zgodnie z ww. decyzją podziałową działka o nr ew. [...] zostaje wydzielona zgodnie z projektem "Odbudowa koryta rzeki Czerwona Woda" pod poszerzenie działki o nr ew. [...] (rzeka [...]).
W ocenie organu odwoławczego, zakres weryfikacji decyzji Starosty z [...] listopada 2007 r., we wszczętym na wniosek J. K. (poprzedniczki prawnej J. K.) postępowaniu należy ograniczyć do części obejmującej realizację zadania "[...] etap II - odbudowa koryta rzeki, gm. [...]" na działce o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]). W pozostałej części wszczęte na wniosek J. K. (poprzedniczki prawnej J. K.) postępowanie podlega umorzeniu z przyczyn podmiotowych.
Organ odwoławczy przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji w części dotyczącej zadania "[...] etap II - odbudowa koryta rzeki, gm. [...]" na działce o nr ew. [...] (obecnie działki o nr ew. [...]) stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych wart. 156 § 1 k.p.a.
GINB wyjaśnił, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotem inwestycji jest odbudowa koryta rzeki [...]. "Celem inwestycji jest: zapewnienie parametrów koryta rzeki (szerokość, głębokość), umożliwiających swobodny odpływ wód normalnych przy jednoczesnym zapewnieniu optymalnych poziomów wody gruntowej w przyległym terenie i urządzeniach wodnych, dla których rzeka jest odbiornikiem wód, likwidacja lub zminimalizowanie ujemnego oddziaływania na przyległy teren w czasie przepływu wód wezbraniowych, wykonanie umocnień koryta, zapewniających jego trwałość, przebudowa budowli usytuowanych w korycie, będących w złym stanie technicznym lub posiadających parametry utrudniające swobodny odpływ" (zob. Projekt budowlany, cz. A. Część opisowa, pkt 1.1. Przedmiot, zakres i cel inwestycji, str. 2-3).
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Podniósł również, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 p.b. (wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi.
Jednocześnie wskazał, że stosownie do art. 9 pkt 19 lit. a ustawy z 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także poldery przeciwpowodziowe, kanały i rowy. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, zgodnie z którym melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.
GINB stwierdził, że Starosta nie był organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w I instancji spraw dotyczących realizacji spornej inwestycji. Wobec powyższego decyzja Starosty z [...] listopada 2007 r., w kontrolowanej części została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 82 ust. 3 pkt 2 p.b.).
GINB powołał treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazał, że od dnia doręczenia ww. decyzji Starosty z [...] listopada 2007 r., upłynęło ponad 10 lat.
Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdził wydanie ww. decyzji Starosty z [...] listopada 2007 r., w kontrolowanej części, z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówić stwierdzenia jej nieważności w powyższej części, z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia.
Organ odwoławczy mając na uwadze zarzuty podnoszone w piśmie z 27 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że kontrolowana decyzja Starosty z [...] listopada 2007 r., została doręczona najpóźniej B. W., S. C. i J. Z. z dniem 14 grudnia 2007 r. (doręczenie zastępcze), zatem 10-letni termin, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., upłynął z dniem 14 grudnia 2017 r. Jednocześnie wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie znajdują zastosowania przepisy k.c., a przepisy k.p.a., które nie przewidują instytucji "przerwania biegu terminu przedawnienia" analogicznego do ustanowionego w przepisach art. 123 i 124 k.c.
Ponadto GINB wyjaśnił, że na uwzględnienie nie zasługuje również podnoszony w piśmie z 13 czerwca 2018 r. zarzut naruszenia art. 103 k.p.a., przepis ten nie miał bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Podniósł, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają przywołane komentarze i wyroki dotyczące przerwania ciągłości terminów w przypadku zawieszenia postępowania i odpowiedniego stosowania w takim przypadku przepisów k.c.
Wskazał również, że z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko odwołującego się, iż złożenie wniosku z 30 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji przerwało bieg terminu, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.
Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, że bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że w decyzji z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "[...] etap II odbudowa koryta rzeki, gm. [...]" w części dotyczącej gminy [...], Wójt Gminy [...] wskazał w pouczeniu cyt. "Realizacja powyższej inwestycji, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w Starostwie Powiatowym w [...]". Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
W ocenie GINB w niniejszym postępowaniu kontroli podlega ww. decyzja Starosty z [...] listopada 2007 r., we wskazanym zakresie, a nie ww. decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Wyjaśnił, że tym samym podnoszona okoliczność, iż we wskazanym pouczeniu organ "poświadcza nieprawdę w dokumencie" pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
GINB wyjaśnił, że niezależnie od powyższego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy kwestionowane pozwolenie na budowę jest dotknięte pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanką rażącego naruszenia prawa.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że inwestor - [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] - do wniosku z 9 października 2007 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane m.in. działką o nr ew. o nr ew. [...] w [...]. Inwestor przedłożył ponadto decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "[...] etap II odbudowa koryta rzeki, gm. [...]" w części dotyczącej gminy [...].
Odnosząc się jednocześnie do argumentacji odwołania GINB wyjaśnił, że przepisy p.b. nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. W związku z tym stwierdził, że inwestor złożył nie budzące wątpliwości oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącym m.in. działki o nr ew. [...] w [...]. Tym samym uczyniono zadość wymaganiom ustanowionym ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających choćby znikome "podejrzenie", że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Co więcej, żadna ze stron postępowania zwykłego nie podnosiła takiego zarzutu. W ocenie GINB skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Podniósł również, że jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.
Jednocześnie GINB podkreślił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tym samym fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym może stanowić przesłankę wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał również, że w projekcie budowlanym znajduje się kopia oświadczenia podpisanego przez J. K. i C. K. w dniu [...] października 2007 r. o treści cyt. "wyrażam zgodę na wejście na moją działkę nr [...] położoną w obrębie [...] gm. [...], w związku z realizacją przez Inwestora tj. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...], Oddział w [...], zadania inwestycyjnego pn.: "[...] etap II - odbudowa koryta rzeki, gm, [...]. Podniósł, że z powyższego wynika, iż inwestor uzyskał zgodę właścicieli działki o nr ew. [...] (obecnie [...]) na realizację spornego przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołania powyższa zgoda nie była "warunkowa" ani udzielona "z warunkiem zawieszającym". Znajdujący się na ww. oświadczeniu z [...] października 2007 r. odręczny dopisek "wyrażam zgodę na sprzedaż zajętego na stałe areału ponadto z tytułu tymczasowego zajęcia terenu wnoszę o rekompensatę płatną przed rozpoczęciem robót w wysokości 15 tysięcy złotych + dodatek za podatek od tej kwoty" dotyczy kwestii odszkodowawczych związanych z realizacją spornego przedsięwzięcia.
Ponadto GINB wyjaśnił, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona w odwołaniu okoliczność "braku przeniesienia prawa własności do wydzielonej działki nr [...] sporządzonego w formie aktu notarialnego". Podniósł, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe w sprawach przeniesienia prawa własności nieruchomości. W ocenie GINB w analizowanym przypadku istotne jest czy inwestor posiadał prawo do dysponowania działką inwestycyjną o nr ew. [...], z której powstały działki o nr ew. [...]. Wskazał, że jak zostało wskazane wyżej z akt sprawy wynika, że ówcześni właściciele działki o nr ew. [...] udzielili inwestorowi zgody na realizację spornej inwestycji.
GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Starosty z [...] listopada 2007 r., w kontrolowanej części nie narusza ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Ponadto kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący regulacji art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
GINB zaznaczył, że inwestor dołączył do ww. wniosku o pozwolenie na budowę, wymaganą na podstawie przepisów Prawa wodnego decyzję Starosty [...] z [...] października 2007 r., znak: [...], udzielającą [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie m. in. odbudowy koryta potoku [...].
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących "zaistnienia czynów zabronionych podpadających pod przepisy prawa karnego" związanych ze wskazanym wyżej poświadczeniem nieprawdy w decyzji lokalizacyjnej, przekroczeniem przez Starostę kompetencji w zakresie właściwości do wydania spornej decyzji, niedopełnienia obowiązku przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz do zarzutów podnoszonych w pismach z 23 kwietnia 2018 r. i z 13 czerwca 2018 r. W związku z powyższym GINB wyjaśnił, że przedstawione zarzuty nie wskazują, iż wymienione w tych pismach osoby popełniły przestępstwo, a ewentualnie mogą stanowić dowód w postępowaniu, które skarżący może zainicjować składając wniosek do prokuratury lub Policji. Zwrócił ponadto uwagę, że przepis art. 304 § 1 k.p.k. statuuje społeczny obowiązek zawiadomienia prokuratora lub Policji o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu. Obowiązek ten dotyczy każdego posiadającego wiedzę w tym zakresie. GINB wskazał, że jeżeli skarżący dysponuje dokumentami potwierdzającymi popełnienie przestępstwa przez osoby wskazane w odwołaniu to powinien złożyć samodzielnie stosowane zawiadomienie.
W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty z [...] listopada 2007 r., w kontrolowanym zakresie, nie jest obarczona którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto GINB wyjaśnił, że mając na uwadze treść pisma z 23 kwietnia 2018 r., iż w niniejszym postępowaniu ocenie podlega sporna inwestycja w jej projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie. Podniósł, że z projektu budowlanego wynika, iż celem spornej inwestycji jest m.in. likwidacja lub zminimalizowanie ujemnego oddziaływania na przyległy teren w czasie przepływu wód wezbraniowych. Tym samym bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że "wykonane roboty przy korycie rzeki - nie uchroniły miejscowości położonych w jej pobliżu przed dwoma powodziami".
2. Pismem z 9 października 2019 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") - skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie w oparciu o art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuciły naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na jego wynik oraz błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, który mógł mieć wpływ na treść tej decyzji. Ponadto pismem z 24 października 2019 r. skarżący uzupełnił skargę z 9 października 2019 r. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi oraz jego uzupełnieniu.
3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ II instancji w zaskarżonej decyzji uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]), z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w powyższej części z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.
Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia (a takie miało miejsce w analizowanym przypadku) stanowi wyjątek od wskazanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi II instancji a nie Skarżącemu.
2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika z kolei, że: "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Art. 158 § 2 k.p.a. nie stanowi, iż jeżeli występują okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., to organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, ale nakazuje ograniczanie się do stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa, bo nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na ochronę praw. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zatem, że decyzja narusza prawa i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1669/09).
Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia faktyczne i prawne, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście stwierdzenia przez organ wydania decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]), z naruszeniem prawa i jednoczesnej odmowie stwierdzenia jej nieważności w powyższej części z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia:
- Starosta [...] nie był organem właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia w I instancji sprawy dotyczącej spornej inwestycji; w związku z tym bez wątpienia zostało naruszone prawo w zakresie właściwości (kompetencji) właściwego organu; przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1637/19);
- kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. została doręczona najpóźniej Panu B. W., Panu S. C. i Pani J. Z. z dniem 14 grudnia 2007 r. (doręczenie zastępcze);
- 10-letni termin (o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.) upłynął z dniem 14 grudnia 2017 r.;
- w niniejszym postępowaniu nie znajdują zastosowania przepisy k.c., ale przepisy k.p.a., które nie przewidują instytucji "przerwania biegu terminu przedawnienia" analogicznego do ustanowionego w przepisach art. 123 k.c. i art. 124 k.c.;
- w sprawie nie miał również zastosowania art. 103 k.p.a.; ustawodawca wprawdzie w art. 103 k.p.a. zawarł stwierdzenie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, ale nie rozciągnął tego unormowania na wszystkie terminy zamieszczone w tej ustawie; w szczególności art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 § 1, czy art. 156 § 2 k.p.a.; nie może bowiem ulegać wątpliwości, że zawieszenie postępowania administracyjnego pociąga za sobą wstrzymanie biegu jedynie terminów procesowych regulujących przebieg postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć terminy dokonania czynności przez organy administracyjne oraz strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2472/15);
- złożenie wniosku z 30 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nie przerwało zatem biegu terminu, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.; z treści art. 156 § 2 k.p.a. ("nie stwierdza się nieważności decyzji") wynika jednoznaczny wniosek, że dziesięcioletni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 343/00);
- bez wpływu na upływ 10-letniego terminu pozostaje również kwestia złożenia ponaglania na bezczynność organu wojewódzkiego; bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1222/15).
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ II instancji w sentencji rozstrzygnięcia właściwe stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2007 r. (we wskazanej części) była wydana z naruszeniem prawa (naruszenie właściwości miejscowej – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jednocześnie organ odmówił stwierdzenia jej nieważności z powodu upływu 10 lat od jej doręczenia. Rozstrzygnięcie takie było właściwe.
3. Zdaniem Sądu, odnosząc się do zasadności umorzenia postepowania organu I instancji, należy uznać, że decyzja organu jest w tym zakresie również prawidłowa. Wynika to z następujących ustaleń:
- decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. dotyczy inwestycji liniowej (odbudowa koryta rzeki); realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej; inwestycja ta ma na celu poprawić bezpieczeństwo a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym; z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji była odbudowa koryta rzeki [...]; celem inwestycji było zapewnienie parametrów koryta rzeki (szerokość, głębokość), umożliwiających swobodny odpływ wód normalnych przy jednoczesnym zapewnieniu optymalnych poziomów wody gruntowej w przyległym terenie i urządzeniach wodnych, dla których rzeka jest odbiornikiem wód, likwidacja lub zminimalizowanie ujemnego oddziaływania na przyległy teren w czasie przepływu wód wezbraniowych, wykonanie umocnień koryta, zapewniających jego trwałość, przebudowa budowli usytuowanych w korycie, będących w złym stanie technicznym lub posiadających parametry utrudniające swobodny odpływ (zob. Projekt budowlany, cz. A. Część opisowa, pkt 1.1. Przedmiot, zakres i cel inwestycji, s. 2-3);
- J. K. jest właścicielem działek o nr ew. [...] wydzielonych z nieistniejącej już działki inwestycyjnej o nr ew. [...] (dowód: kopia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2009 r. zatwierdzająca podział działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]);
- zgodnie ze wskazaną decyzją podziałową, działka o nr ew. [...] została wydzielona zgodnie z projektem "Odbudowa koryta rzeki [...]" pod poszerzenie działki o nr ew. [...] (rzeka [...]);
- w ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji uznał zatem, że zakres weryfikacji decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. należało ograniczyć do części obejmującej realizację zadania "[...] etap II - odbudowa koryta rzeki, gm. [...] i [...]" na działce o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]);
- w pozostałej części wszczęte na wniosek Pani J. K. (poprzedniczki prawnej Pana J. K.) postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe; postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 893/19);
- z projektu budowlanego oraz projektu podziału działki o nr ew. [...] wynika, że prace objęte spornym pozwoleniem na budowę zostały zaprojektowane na tej części działki, z której wydzielono działkę o nr ew. [...];
- bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie pozostała okoliczność, że działkę [...] podzielono po wydaniu spornego pozwolenia na budowę; skoro sporne roboty budowlane zostały zaprojektowane wyłącznie na obecnej działce o nr [...], to do tej działki zasadnie organ II instancji ograniczył prowadzone postępowanie.
4. Zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie również odniósł się do pozostałych ewentualnych wad decyzji określonych w art. 156 §1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji wskazano między innym na to, że:
- w projekcie budowlanym znajduje się kopia oświadczenia podpisanego przez J. K. i C. K. w dniu [...] października 2007 r. o treści: "wyrażam zgodę na wejście na moją działkę nr [...] położoną w obrębie [...] gm. [...], w związku z realizacją przez Inwestora tj. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...], Oddział w [...], zadania inwestycyjnego pn.: "[...] etap II - odbudowa koryta rzeki, gm. [...]";
- z powyższego wynika, że inwestor uzyskał zgodę właścicieli działki o nr ew. [...] (obecnie [...]) na realizację spornego przedsięwzięcia;
- w aktach sprawy brak jest dokumentów z których wynikałby, że "Sąd Rejonowy w [...] każdorazowo uznawał, że nie było podstawy prawnej do jej zajęcia przez inwestora";
- znajdujący się na oświadczeniu z [...] października 2007 r. odręczny dopisek "wyrażam zgodę na sprzedaż zajętego na stałe areału ponadto z tytułu tymczasowego zajęcia terenu wnoszę o rekompensatę płatną przed rozpoczęciem robót w wysokości 15 tysięcy złotych + dodatek za podatek od tej kwoty" dotyczy kwestii odszkodowawczych związanych z realizacją spornego przedsięwzięcia; kwestia odszkodowania oraz jego wysokość nie podlega ocenie organów administracyjnych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;
- bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że "inwestor nie przedłożył organowi dokumentów sporządzonych w wymagalnej szczególnej formie aktu notarialnego przenoszącego prawo własności"; organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są również właściwe w sprawach przeniesienia prawa własności nieruchomości.
W ocenie Sądu, zasadnie organy przyjęły, że w przedmiotowej sprawie istotne jest czy inwestor posiadał prawo do dysponowania działką inwestycyjną o nr ew. [...], z której powstały działki o nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, że ówcześni właściciele działki o nr ew. [...] udzielili inwestorowi zgody na realizację spornej inwestycji. Mając na uwadze zarzuty skargi wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlegała sporna inwestycja w jej zatwierdzonym kształcie. Tym samym bez wpływu na zaskarżoną decyzję pozostawały zarzuty dotyczące okoliczności, że "inwestor nie dysponował oddzielną dokumentacją architektoniczno-budowlaną wymaganą do przeprowadzenia naprawy kilkunastometrowego ubytku w wale". Skoro z dokumentacji nie wynika, aby naprawa wału była przedmiotem spornej inwestycji to powyższa kwestia pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania. Z tego względu bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę Starostwa [...] powołał się pismo inwestora, z którego wynika, że w kwestii naprawy wału bez zgody zainteresowanych nie będzie możliwe wejście na ich grunt. Jak zostało wskazane inwestor uzyskał zgodę właścicieli działki o nr ew. [...] na realizację spornej inwestycji na tej działce. Wbrew twierdzeniom skargi GINB w skarżonej decyzji nie "potwierdził faktu złożenia do organu I stopnia oświadczenia Inwestora treści niezgodnej z rzeczywistym stanem dotyczącego jego prawa (Inwestora) do dysponowania terenem działki o nr ew. [...] w [...]". W decyzji z [...] sierpnia 2019 r. zostało wprost wskazane, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
5. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...]), z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w powyższej części z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazane w skardze (i jej uzupełnieniu) naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) i przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 35 p.b.) nie znalazły zatem, w ocenie Sądu, potwierdzenia.
Sąd oceniając decyzję wydaną w tzw. trybie nieważnościowym nie przeprowadził również dowodu z dokumentów (protokół przesłuchania) wskazanych w skardze. Przypomnieć trzeba, że w sprawie mamy do czynienia z trybem nieważnościowym, w którym decyzja objęta weryfikacją oceniana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania. To dodatkowo zawęża stosowanie przepisu dotyczącego uzupełniających dokumentów, które mogłyby być przedstawione w postępowaniu nieważnościowym. Dowody te, nie mogą zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy. Poza tym, dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 755/18).
6. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.