VII SA/WA 2514/21

VII SA/Wa 2514/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2072/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. S. i T.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. S. i T. S. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej" "GINB", "organ odwoławczy") z [...] października 2021 r., znak: [...], wydana w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...] marca 2002 r., nr [...], nakazał skarżącym zam. w [...] przy ul. [...] doprowadzić budynek gospodarczo - garażowy do stanu zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym poprzez wykonanie na własny koszt rozbiórki tarasu wraz zadaszeniem.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "[...] WINB") decyzją z [...] czerwca 2002 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB i jednocześnie nakazał skarżącym "w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowanego budynku gospodarczo - garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót: rozebrać taras wraz zadaszeniem w terminie do dnia 30 października 2002 r." Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., dalej: "p.b.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1478/02, oddalił skargę H. S. na decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2020 r., sygn. akt VII 1519/20, oddalił skargę H. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia - w trybie art. 154 § 1 k.p.a. – własnej decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2002 r. Wyrok jest prawomocny.
Zawiadomieniem z [...] czerwca 2021 r. [...] WINB - na skutek wniosku skarżących - wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 155 k.p.a.
[...] WINB decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2002 r.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.
Decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] lipca 2021 r.
W uzasadnieniu GINB wskazał, że [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, nakazał rozebrać taras wraz zadaszeniem. Ww. decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. GINB podniósł, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych.
W związku z powyższym, zdaniem GINB, w przypadku decyzji, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, nie jest możliwa jej zmiana lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Jednocześnie organ zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że W. M. (zamieszkały w [...] przy ul. [...]) nie wyraził zgody na uchylenie decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a., a warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie jest uzyskanie przez organ zgody stron postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia lub zmiany wniosek dotyczy. Zgoda ta musi pochodzić nie tylko od strony wnioskującej, która nabyła prawo, ale też od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym, co jest związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1522/17).
GINB stwierdził, że dokonanie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1579/17).
Odnosząc się do argumentów dotyczących zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie może być ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej.
Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1. art. 155 k.p.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że nie jest możliwe dokonanie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] z uwagi na przyjęcie, że nie ma możliwości uchylenia decyzji zawiązanej, a nadto, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, w sytuacji, gdy wprowadzenie trybu określonego w art. 48 ust. 2-3 i art. 49, a także art. 49f Prawa budowlanego oznaczało, że działania organów nie mają już cechy wyłącznie sankcyjnej;
2. art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie można uchylić decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...], gdyż Pan W. M. nie wyraził zgody na uchylenie ww. decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy zgodnie z przyjętym orzecznictwem i doktryną wyrażenie zgody na uchylenie ostatecznej decyzji mają wyrazić tylko te strony, które nabyły na mocy decyzji ostatecznej prawo, a nie wszystkie strony postępowania wobec czego zgoda Pana W. M. w sprawie nie jest wymagana;
3. art. 7, 77, 78, 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez nie wzięcie pod uwagę treści stanowiska skarżących zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r.;
4. art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r., poprzez naruszenie podstawowych zasad, tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli i zasady przekonywania, a także zasady równości wobec prawa, poprzez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie ustalenie daleko idących dla skarżących negatywnych skutków mających wpływ na ich sytuację życiową.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r., znak: [...] w całości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r., znak: [...] odmawiająca uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2002 r., znak: [...]. Tą ostatnią decyzją [...] WINB uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2002 r., nr [...] i jednocześnie nakazał skarżącym "w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowanego budynku gospodarczo - garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót: rozebrać taras wraz zadaszeniem w terminie do dnia 30 października 2002 r."
Decyzja [...] WINB z [...] lipca 2021 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi.
Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).
Postępowanie prowadzone w tym trybie art. 155 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Przy czym, eliminacja decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Natomiast przepis art. 155 k.p.a. (jak i art. 154 k.p.a.) dotyczy wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest tego rodzaju postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu.
Nakaz rozbiórki orzeczono decyzją z [...] czerwca 2002 r. w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania." Intencją ustawodawcy było więc nakazanie organom sposobu postępowania, w sytuacji ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie.
Z wykładni językowej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala, tj. nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Czyli, uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W przedmiotowej sprawie, ustawodawca - w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - takiego luzu decyzyjnego organom nadzoru budowlanego nie pozostawił.
Na marginesie należy też wskazać, że W. M. - do którego została również skierowana decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2002 r. - zgody na zmianę lub uchylenie decyzji nie wyraził.
Biorąc pod uwagę powyższe należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że nie zostały spełnione w sprawie przesłanki z art. 155 k.p.a,. co skutkować musiało odmową zmiany decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2002 r.
Tym samym, odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one nieuprawnione.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 p.p.s.a.