VII SA/Wa 2512/22

VII SA/Wa 2512/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 982/23 - Wyrok NSA z 2024-07-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2022 r. nr 1043/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z 28 września 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Administracji Osiedle [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: PINB dla m.st. Warszawy) z 5 sierpnia 2022 r. nakładającej na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Administrację Osiedla [...] obowiązek doprowadzenia ogrodzenia wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia otaczającego ten budynek do wysokości 0,6 m w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając decyzję MWINB wskazał, że w związku z pismem skierowanym do organu powiatowego w dniu 21 lipca 2021 r. PINB dla m.st. Warszawy prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.
W dniu 17 listopada 2021 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości podczas których ustalono, że przy ul. [...] w W. znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny - podpiwniczony o IV kondygnacjach nadziemnych. Teren nieruchomości stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] wokół budynku przy ul. [...] został ogrodzony stalowym ogrodzeniem systemowym. Panele stalowe ogrodzeniowe mocowane do stalowych słupków zakotwionych w podłożu gruntowym (bez podmurówki). W obszarze ogrodzenia znajdują się dwie bramy wjazdowe, duże furtki. Bramy wjazdowe - szerokość ok. 4,20 m, wysokość ok. 1,70 m, furtka szerokość ok. 0,95 m, wysokość ok. 1,70 m, wysokość ogrodzenia ok. 1,70 m. Powierzchni terenu ogrodzonego to ok. 1183 m2. Okazano zgłoszenie budowy ogrodzenia z dnia 17 sierpnia 2020 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu m.st. Warszawy. W trakcie oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Kolejne czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce w dniu 2 listopada 2021 r. W ich trakcie raz jeszcze sprawdzono wymiary przedmiotowego ogrodzenia, które wynoszą odpowiednio 1,58 m, 1,59 m i 1,62 m. Od strony ulicy oraz wewnątrz posesji istnieje niskie ogrodzenie z prętów stalowych o wysokości 0,74 m i 0,85 m.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB dla m.st. Warszawy decyzją z 30 grudnia 2021 r. nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Administracji Osiedla [...] przywrócenie terenu działki wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę stalowego ogrodzenia wraz z bramami wjazdowymi otaczającego ten budynek. Decyzja ta została następnie uchylona przez MWINB decyzją z 16 lutego 2022 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.
W dniu 22 marca 2022 r. organ powiatowy dokonał ponownych oględzin na nieruchomości przy ul. [...] w W. W protokole odnotowano, że ogrodzenie jest stalowe, wykonane systemowo, bez podmurówki, elementy stalowe zabetonowane w podłoże.
Decyzją z 5 sierpnia 2022 r. PINB dla m. st. Warszawy nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Administracji Osiedla [...] doprowadzenie ogrodzenia wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia do wysokości 0,6 m.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Administracja Osiedla [...].
W ocenie MWINB decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsza sprawa była przedmiotem postępowania odwoławczego. W decyzji z 16 lutego 2022 r. MWINB podniósł, iż zgodnie z ustaleniami uchwały nr XCIV/2817/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu obszaru [...] działka nr ew. [...] z obr. [...] objęta jest jednostką terenową MW48, natomiast § 91 ww. uchwały określa przeznaczenie terenu dla jednostki terenowej MW48. W § 91 ust. 2 pkt 8 uchwały przyjęto, że dla ww. jednostki terenowej obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń o wysokości większej niż 0,6 m. W świetle powyższego należało ustalić, czy dla dostosowania spornego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczające będzie obniżenie istniejącego ogrodzenia na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w W. do dozwolonej wysokości zamiast jego całkowitej rozbiórki. Ponadto należało ustalić, czy sporne urządzenie nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 42 ust. 1 oraz § 43 tego rozporządzenia.
W ocenie MWINB, organ I zasadnie prowadził postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że o możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do budowy obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia przesądził NSA w uchwale z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16. Dalej organ zauważył, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż wysokość spornego ogrodzenia jest niezgodna z § 91 ust. 2 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XCIV/2817/2010 z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani terenu obszaru [...], w świetle którego dla jednostki terenowej MW 48 (w/w budynek znajduje się na terenie obje tym w/w jednostką terenową) zakazuje się realizacji ogrodzeń o wysokości większej niż 0,6 m. Zasadnym było zatem wydanie nakazu o obniżeniu ogrodzenia do wysokości do 0,6 m. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wykonując nałożony obowiązek Spółdzielnia Mieszkaniowa będzie zobowiązana także do tego, aby obniżone ogrodzenie spełniało warunki wynikające z § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.).
Organ odwoławczy przypomniał również, za decyzją MWINB Nr 179/22 z dnia 16.02.2022 r., że wykonanie spornego ogrodzenia zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz dokonanie zgłoszenia jego budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej nie zwalnia organu nadzoru budowlanego ze zbadania zgodności wykonanego urządzenia z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami prawa miejscowego. Szczególnie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zaakceptował dostarczonego zgłoszenia (poprzez niewniesienie sprzeciwu), a jedynie poinformował, że tego typu roboty nie wymagają zgody właściwego organu, co jednak nie zwalnia inwestora od konieczności ich prowadzenia w sposób zgodny z przepisami.
W tym stanie rzeczy MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 5 sierpnia 2022 r.
W skardze na decyzję MWINB z 28 września 2022 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do tego, że organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów postępowania administracyjnego nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, co wpłynęło na to, że organ nie naprawił dostrzeżonych przez skarżącego błędów jakie miały miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a także niezrealizowanie przez organ zasady przekonywania, ponieważ organ odwoławczy pominął milczeniem twierdzenia skarżącego i nie odniósł się do istotnych okoliczności, które podnosił w sprawie skarżący w szczególności do tego że:
• objęta postępowaniem inwestycja polegająca na budowie ogrodzenia wraz z bramami wjazdowymi i furtkami nie miała charakteru działań budowlanych podlegających reglamentacji prawa budowlanego biorąc pod uwagę, iż jego wysokość mieści się w gabarytach niewymagających zgłoszenia (art 30 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej na dzień zgłoszenia), a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnośnie realizacji ogrodzeń w § 8 ust. 5 uchwały dopuszcza ich realizację od strony przestrzeni publicznej;
• nie istnieją podstawy do obniżenia ogrodzenia do wysokości 0,6 m albowiem jego wymiary są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, a organ ograniczył się wyłącznie do przepisów prawa miejscowego, w sytuacji, gdy ogrodzenie wraz z elementami nie znajduje się na nieruchomości niezabudowanej, a zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i służy m.in. ochronie nieruchomości przed dostępem osób trzecich, a jego legalność została potwierdzona oświadczeniem projektanta o zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa i brakiem sprzeciwu organu z zakresu administracji architektoniczno-budowlanego;
• uchwała nr XCIV/2817/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] dopuszcza realizację ogrodzeń od strony przestrzeni publicznych i posadowienie osiedlowych bram wjazdowych (§ 8 ust. 5 uchwały).
• realizacja inwestycji w zakresie posadowienia ogrodzenia wraz bramami wjazdowymi oraz furtkami miała na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także przeprowadzona została na terenie nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym (budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym);
• ogrodzenie wraz z jego elementami stanowi jedną całość i wykonanie zaskarżonej decyzji okaże się niemożliwe ze względu na to, że w powiązaniu z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1444/2022 z dnia 28.09.2022 r. dojdzie do sytuacji, iż ogrodzenie nieruchomości będzie bez bram wjazdowych i furtek;
• istnieje związek o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną;
• przed rozpoczęciem inwestycji działano z zachowaniem należytej staranności, w oparciu o projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń i złożone oświadczenie projektanta o zgodności projektu z przepisami obowiązującymi i wiedzą techniczną;
• pomimo zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał wszechstronnej analizy zamierzenia inwestycyjnego i jego zgodności z przepisami prawa pod kątem naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do tego, że nie został zgłoszony sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2) ustawy - Prawo budowlane, a inwestor był utwierdzony w słuszności realizacji budowy ogrodzenia wraz z bramami wjazdowymi i furtkami z uwagi na to, że organy administracji publicznej nie zakazały rozpoczęcia inwestycji;
• prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło prac, które nie były objęte obowiązkiem zgłoszenia lub uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wyklucza możliwość prowadzenia do nich postępowania naprawczego we wskazanym w zaskarżonej decyzji trybie;
• nie wskazano dowodów potwierdzających konieczność doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy nie znajduje się ono na nieruchomości niezabudowanej, lecz na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w momencie kiedy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu i montaż bram wjazdowych i furtek wraz z ogrodzeniem powiązany jest z istniejącymi na nieruchomościami zabudowaniami, zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a jego przeważającą funkcją jest ochrona nieruchomości przed dostępem osób trzecich, zwierząt i częściowo wyznacza granice nieruchomości, a także komponuje się z kubaturą budynku oraz nie odbiega od ogrodzeń znajdujących się w okolicy;
co doprowadziło do tego, że organ odwoławczy ograniczył się tylko i wyłącznie do ponownego przywołania stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
b) art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes mieszkańców budynku [...]w W. poprzez zaniechanie obiektywnej oceny materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do argumentów skarżącego wskazujących na istnienie przesłanek do umorzenia postępowania, a także niedokonanie wszechstronnej analizy uchwały nr XC1V/2817/2O1O Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], która to uchwała w § 8 ust. 5 dopuszcza realizację ogrodzeń i wskazuje zasady ich realizacji;
c) art. 7, art. 77 § 1, art 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego w wyniku czego błędnie ustalono, iż inwestorem nakazanych prac jest Administracja Osiedla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, w przypadku gdy podmiot taki nie istnieje, nie ma podmiotowości prawnej i nie mógł być uznany za inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego;
d) art 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe przez organ I instancji prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie szerszym, niż został wskazany w decyzji organu odwoławczego z 16 lutego 2022 r., w której to organ wskazał, iż okolicznością, którą należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest dokonanie analizy, czy sporne ogrodzenie nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy organ I instancji zainicjował postępowanie naprawcze z art. 50-51 Prawa budowlanego pomimo tego, że ogrodzenie wraz z bramami wjazdowymi i furtką odpowiadało przepisom ww. rozporządzenia.
e) art 6, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania organu na podstawie prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w terminach określonych w k.p.a. w ten sposób, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy mogło dojść do sytuacji, iż na skutek niezasadnego i celowego przedłużania postępowania organ I instancji nie uczynił zadość normatywnym warunkom rozstrzygnięcia ponownie sprawy wyłącznie w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lutego 2022 r. i uznał za właściwe wszczęcie postępowania naprawczego, co doprowadziło do negatywnego dla strony interpretowania okoliczności sprawy;
f) art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, zaś organ w decyzji wskazał jednoznacznie, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a skarżący dochował należytej staranności aby nie zainicjować postępowania naprawczego wynikającego z przepisów Prawa budowlanego;
g) art. 138 § 1 pkt 2), art 105 k.p.a. w zw. z art 51 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zainicjowane postępowanie i wszechstronna analiza materiału dowodowego winna doprowadzić organ do konstatacji, iż wszczęte postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ nie doszło do naruszenia warunków technicznych a Administracja Osiedla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej dochowała wszelkiej staranności formalnej związanej z realizacją inwestycji, co winno skutkować rozstrzygnięciem sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
h) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe, wydanie przez organ pierwszej instancji dwóch różnych decyzji administracyjnych opartych na różnych podstawach prawnych w zakresie jednej sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone było pod jednym znakiem sprawy i dotychczas załatwiane było jedną decyzją administracyjną, zaś organ odwoławczy w decyzji z dnia 16 lutego 2022 r. zalecił rozważenie zastosowania art 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zaś wydanie przez organ pierwszej instancji dwóch decyzji w tej samej sprawie o różnych obowiązkach prowadzi do tego, że są one niewykonalne albowiem decyzje organu pierwszej instancji w zakresie demontażu bram wjazdowych i furtek oraz obniżenia ogrodzenia do wysokości 0,6 m są nieracjonalne i przeczą sztuce budowlanej albowiem każde z tych urządzeń technicznych jest wzajemnie powiązane konstrukcyjnie ze sobą i z obiektem budowlanym, zaś przeprowadzenie rozbiórki bram wjazdowych i furtek z pozostawieniem ogrodzenia do wysokości 0,6 m przyczyni się do tego, że nie jest możliwe zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia i nie zostanie zrealizowana funkcja jaką pełni ogrodzenie nieruchomości;
co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonej decyzji, albowiem organ nie zasadnie uznał, iż istnieją przesłanki wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przez skarżącego warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a prace były dochowane przez skarżącego z należytą starannością, ponieważ zlecono przygotowanie projektu budowlanego osobie uprawnionej, która złożyła oświadczenie o zgodności projektu z przepisami prawa oraz zgłoszono zamiar wykonania robót do właściwego organu z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, który to organ rozpoznając sprawę nie wskazał aby zamierzenie budowlane naruszało ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a brak działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może bowiem pogarszać sytuacji prawnej strony, gdyż godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Jednocześnie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła zarzut naruszenia przepisów prawą materialnego tj.:
art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia oraz posadowienia ogrodzenia wraz z bramami wjazdowymi i furtkami oraz art. 51 ust 1 pkt 1) i ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie albowiem organ I instancji oraz organ odwoławczy ustalając, iż w niniejszej sprawie stanie faktycznym inwestor nie miał obowiązku zgłaszania budowy ogrodzenie to nie można również stosować art 51 ustawy Prawo budowlane, albowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają normy kompetencyjnej zezwalającej na prowadzenie postępowania naprawczego przy tego rodzaju inwestycjach, zaś z analizy uregulowań ustawy Prawo budowlane wynika, że przepisy prawa miejscowego nie mogą podważać reglamentacyjnego charakteru przedmiotowej ustawy, który wyrażają przede wszystkim regulacje art. 28, 29, 30 Prawa budowlanego;
art. 51 ust 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że istnieją przesłanki do wydania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki bram wjazdowych oraz furtek, w sytuacji gdy realizacja robót w zakresie ich posadowienia nastąpiła według procedury przewidzianej przepisami prawa budowlanego poprzez zgłoszenie w dniu 17 sierpnia 2020 r. przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych, braku sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz w oparciu o projekt budowlany sporządzony w lipcu 2020 r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń i złożonym przez projektanta oświadczeniem o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;
art 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzenie postępowania naprawczego, w sytuacji gdy badanie czy dla danej inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość jej realizacji dokonywane jest przez organ na etapie udzielenia pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia, zaś skoro dla spornego ogrodzenia nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie, to organy nadzoru budowlanego nie mają rozszerzającej kompetencji do oceny jego legalności na podstawie przepisów prawa budowlanego do oceny jego legalności na podstawie przepisów prawa budowlanego, co zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1823/17;
art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że procedura nakazująca obowiązek wykonania określonych czynności w sentencji decyzji ma zastosowanie do ogrodzenia, w sytuacji gdy ogrodzenie jest traktowane jako urządzenie budowlane lub techniczne, zaś w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mowa jest o wykonywaniu określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do obiektu budowlanego lub jego części;
art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezakwalifikowanie spornego urządzenia jako urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sytuacji gdy ogrodzenie znajduje się na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a jego budowa nie wymagała zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę, co powinno doprowadzić organ do wniosku, iż nie ma podstaw do wszczynania postępowania naprawczego na podstawie Prawa budowlanego;
art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że procedura doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem ma zastosowanie, w sytuacji gdy część składową ogrodzenia stanowią bramy wjazdowe i furtki, wobec których to części ogrodzenia organ nakazał ich rozbiórkę w decyzji nr 1044/2022;
art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:
• co skutkowało tym, iż organ pierwszej instancji i odwoławczy wydał dwie decyzje administracyjne w jednej sprawie, które są wewnętrznie sprzeczne i niewykonalne ze względu na to, że każde z urządzeń technicznych wymienionych w decyzjach jest wzajemnie powiązane konstrukcyjnie ze sobą i z obiektem budowlanym, zaś przeprowadzenie rozbiórki bram wjazdowych i furtek z pozostawieniem ogrodzenia do wysokości 0,6 m przyczyni się do tego, że nie jest możliwe zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także spowodowuje to, iż nie zostanie zrealizowana funkcja jaką pełni ogrodzenie nieruchomości;
• co skutkowało tym, iż naruszona została zasada niemożności nakazania rozbiórki w odniesieniu do urządzenia, które zostało wykonane na podstawie projektu budowlanego i braku sprzeciwu ze strony organu architektoniczno-budowlanego;
h) art. 30 ust. 6 pkt 2) w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1) lit a) i b) ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ administracji architektoniczno- budowlanej nie zgłosił sprzeciwu co do zamiaru rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych po złożonym w dniu 17 sierpnia 2020 r. zgłoszeniu, co doprowadziło do tego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zaakceptował zamierzenie budowlane i pozostawił inwestora w świadomości, iż budowa ogrodzenia jest zgodna z przepisami prawa, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor nie może ponosić negatywnych skutków zaniechań ze strony organu, do których kompetencji należy ocena zgłoszeń i uzyskanie pozwolenia na budowę;
i) § 8 ust. 5 pkt 3) w zw. z § 91 uchwały nr XCIV/2817/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] poprzez niewłaściwe uznanie, iż pomimo tego że z przepisów prawa budowlanego nie wynika, aby zamierzenie budowy ogrodzenia wraz z bramami wjazdowymi i furtką nie wymaga dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, to w dacie jego posadowienia zastosowanie znajdą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy wszechstronna analiza uchwały nr XCIV/2817/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] prowadzi do wniosku, że organ ją ustanawiający dopuścił możliwość budowy ogrodzeń wskazując w § 8 ust. 5 zasady ich realizacji.
Wskazując na powyższe [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, w przypadku zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane wobec podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania ze względu na to, że Administracja Osiedla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nie jest zarządcą lub właścicielem nieruchomości, jak również nie posiada podmiotowości prawnej wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i jej poprzedzającej. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółdzielni zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak ustalonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi należy wskazać, że nie doszło do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Jak wywodzi skarga, nakaz doprowadzenia ogrodzenia wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem został wystawiony na Administrację Osiedla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która nie jest zarządcą lub właścicielem nieruchomości, jak również nie posiada osobowości prawnej.
Należy zatem zaznaczyć, że w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja obarczona jest wadą nieważności, jeżeli została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W wyroku z 29 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2576/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotnym jest zauważenie, że art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustala adresatów obowiązków określanych w postanowieniach i decyzjach, w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. W myśl tego przepisu obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach o takim charakterze, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Stosowanie i interpretacja tego przepisu powinny przyjmować za cel doprowadzenie do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Przy czym, prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 300/19, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane na nieruchomości stanowiącej własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zostały zakończone. Inwestorem, jak wynika ze zgłoszenia wykonania robót budowlanych, była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Administracja Osiedla "[...]". Osiedle [...] jest zaś wyodrębnioną organizacyjnie jednostką tej Spółdzielni, co wynika z informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Skierowanie zatem decyzji do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Administracji Osiedla [...] nie można identyfikować jako wadliwość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Na uwagę przy tym zasługuje okoliczność, że – jak wynika z rozdzielnika decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 5 sierpnia 2022 r. – decyzja ta została wysłana również na adres siedziby [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. Powyższe nie może świadczyć, jak wywodzi skarga, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.
Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały również dokonania oceny zasadności wydania decyzji częściowych. Nałożonymi obowiązkami objęto bowiem odrębnie ogrodzenie i urządzone w nich bramy z furtkami. Powyższe było podyktowane rozłącznym charakterem tych części ogrodzenia. Uwzględniając zatem odrębność techniczną tych części obiektu, organ wydał decyzje częściowe, choć nie przywołał w podstawach prawnych rozstrzygnięcia art. 104 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie, na gruncie przytoczonego przepisu podkreśla się, że jeżeli przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich. (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski 2021) W wyroku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 914/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, iż w decyzji nie wskazano wprost i z powołaniem się na art. 104 § 2 k.p.a., że jest to decyzja częściowa, nie ma istotnego znaczenia prawnego, w sytuacji gdy z treści tak jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wprost wynika, że ma ona taki właśnie charakter. Braki we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym jest brak wskazania art. 104 § 2 k.p.a. w decyzji organu I instancji, nie stanowią bowiem naruszenia przepisu, którego błędnie nie wskazano, lecz mogą być oceniane jedynie w kategorii naruszenia art. 107 § 1, względnie art. 107 § 3 k.p.a., przy czym zaistnienie tego rodzaju naruszenia jako przesłanki uchylenia decyzji musi być oceniane także pod kątem istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Omawiana wadliwość na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma takiego charakteru. Braki we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie mają istotnego wpływu na jego treść. W związku z rodzajem przeprowadzonych przez Spółdzielnię robót budowlanych zaistniały dwa odrębne zagadnienia przedmiotowe, wymagające przeprowadzenia trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Rozdzielenie powyższych kwestii jest rezultatem wyważenia interesu strony, jak i uwzględnienia zasady proporcjonalności w nakładaniu na stronę obowiązków. W ocenie Sądu zatem, specyfika tego obiektu uzasadniała dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia w kształcie przedstawionym w zaskarżonej decyzji.
W odniesieniu zatem do części obiektu w postaci ogrodzenia organy zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakładając obowiązek doprowadzenia wykonanych robót poprzez obniżenie ogrodzenia do wysokości 0,6 m.
W tym miejscu - odnosząc się do stanowiska skargi w zakresie możliwości zastosowania procedury naprawczej do zamierzenia inwestycyjnego, które nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia - należy zauważyć, że art. 28 ust. 2 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przewiduje, iż nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. W świetle powyższych przepisów ustawy inwestor mógł bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wykonać ogrodzenie o wysokości poniżej 2,20 m. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., sygn. akt: II OPS 1/16 przyjęto, że: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine".
Dokonując zatem oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd zgodził się z organami, że okoliczności tej sprawy wymagały zastosowania środka prawnego przewidzianego w art. 51 ustawy Prawo budowlane, który pozwalał, niedużym nakładem pracy i finansów, dostosowanie wykonanego ogrodzenia do przepisów obowiązującego prawa. Wypada zauważyć, że w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, postępowanie naprawcze regulowane w art. 51 tej ustawy dotyczy robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy punktem odniesienia dla warunków legalizacji ogrodzenia na nieruchomości Spółdzielni organy uczyniły przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowość takiego podejścia potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 684/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, jak podkreślono w powyższym wyroku, m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zatem uwzględnić treść postanowień uchwały nr XCIV/2817/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 208, poz. 6597). Obszar, w którym usytuowana jest nieruchomość skarżącej, objęty jest w planie miejscowym symbolem MW 48, dla którego przepis § 91 tej uchwały w ust. 2 pkt 8 przewiduje zakaz realizacji ogrodzeń o wysokości większej niż 0,6 m. Zlokalizowane na działce Spółdzielni ogrodzenie posiada wysokość 1,70 m i znacznie przekracza dopuszczalne w planie miejscowym wartości. Z uwagi jednakże na sposób wykonania ogrodzenia organ rozważył możliwość dostosowania obiektu do ustalonych przepisami warunków. W tym celu, mając na uwadze materiał i wykonanie ogrodzenia o strukturze ażurowej, założono możliwość wykonania prac celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia do wysokości 0,6 m.
Przywołany natomiast w skardze § 8 ust. 5 tej uchwały, ustala zasady realizacji ogrodzeń w odniesieniu do przestrzeni publicznych, które mogą być realizowane w liniach rozgraniczających ustalonych w planie. Przepis ten odnosi się zatem do terenów znajdujących się w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszo-jezdnych oraz ciągów pieszych, jak również niewydzielonych części działek przed niektórymi innymi obiektami usługowymi, jeżeli prowadzona w nich działalność usługowa ma charakter ogólnodostępny oraz wnętrza osiedlowe z lokalnymi koncentracjami zieleni ogólnodostępnej towarzyszącej. Jak wynika z akt sprawy, sporne ogrodzenie okala jedynie budynek skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej i, jak wynika z uzasadnienia skargi, służy zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańców i mienia. Skarżąca nie wykazuje zaś, w jaki sposób można byłoby powiązać warunki dla ogrodzenia usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości z obszarami planu zajętymi pod przestrzeń publiczną. Tym samym treść § 8 ust. 5 uchwały nie mogła wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku. Uwzględnieniu zatem podlegały uregulowanie planistyczne dotyczące konkretnego obszaru, dla którego lokalny prawodawca przewidział szczególne uwarunkowania w omawianym zakresie.
Nie sposób uznać za uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Istotne w sprawie zagadnienia zostały przez organ rozważone i ocenione, a następnie odzwierciedlone w treści decyzji, nie jest zaś istotną wadliwością pominięcie tych aspektów sprawy, które przez wzgląd na charakter postępowania pozostawały dla jej rozpoznania irrelewantne. Postępowanie przeprowadzone przez organy odpowiada też treści art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaistniałe zaś w sprawie uwarunkowania nie stanowiły podstaw dla zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2, czy art. 105 k.p.a. Postępowanie nie okazało się bezprzedmiotowe – istniała bowiem norma prawna udzielająca organowi administracji publicznej kompetencji do wydania w tej sprawie decyzji, jak również istniały okoliczności faktyczne, uzasadniające, według hipotezy normy prawnej, kompetencję organu administracji publicznej do wydania w sprawie decyzji administracyjnej.
Mając na względzie powyższe Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa dających podstawę do jej uchylenia i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.