VII SA/Wa 2504/19

VII SA/Wa 2504/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 129/21 - Postanowienie NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. R. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania A. R. i M. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]:
1. zatwierdzono dokumentację projektową w skład której wchodził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny z pokojami do wynajęcia, na terenie działki nr [...], położonej w W., przy ul. O. [...], projekt budowlany wewnętrznej instalacji elektrycznej, * projekt budowlany wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i c.o. wraz z kotłownią,
2. udzielono inwestorom A. i M.R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny z pokojami do wynajęcia oraz na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazu w ww. budynku na terenie działki nr [...], położonej w W., przy ul. O.[...].
W dniu 24.11.2017 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczący rozważenia zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do ww. decyzji Starosty [...]. Wskazano na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].
Decyzją Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 158 §1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].
Organ wskazał, że udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Starosta [...] zakwalifikował projektowany obiekt jako obiekt kategorii I - budynek mieszkalny z pokojami do wynajęcia. Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji, kategoria I dotyczy jedynie obiektów budowlanych będących budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Wojewoda, po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym przedmiotowego projektu budowlanego, stwierdził, iż powierzchnia całkowita przedmiotowego budynku wynosi 437,59 m. Zatem maksymalna dopuszczalna powierzchnia lokalu użytkowego mogłaby przy takiej powierzchni całkowitej budynku wynosić 131,277 m2. Pierwsze piętro przedmiotowego budynku w całości przeznaczone na działalność związaną z wynajmem pokoi posiada powierzchnie 151,07 m2. Drugie piętro również w całości przeznaczone na działalność związaną z wynajmem pokoi posiada powierzchnie 151,07 m2 .
W ocenie organu kilkakrotnie przekroczone zostały normy określające wielkość powierzchni użytkowej, pozwalającej uznać przedmiotowy budynek za budynek mieszkalny jednorodzinny zgodnie z definicja legalną z art. 3 pkt 2a p.b. Tym samym budynek na terenie działki nr [...], położonej w W., przy ul. O. [...], praktycznie w całości przeznaczony do wynajmu, z recepcją, samodzielnymi pokojami z łazienkami, nie może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny i zaliczony do kategorii I obiektów budowlanych wskazanej w załączniku do Prawa budowlanego.
W związku z powyższym omawiana inwestycja powinna zostać zakwalifikowana do kategorii XIV obiektów budowlanych (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, posesjonat, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne).
Zgodnie z przepisem § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm , dalej jako rozporządzenie techniczne) obowiązującym w dniu wydawania ocenianej decyzji, przedmiotowy obiekt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL V (zamieszkanie zbiorowe niekwalifikowane do kategorii ZL I i ZL II; np. hotele, bursy szkolne, motele internaty itd.). Skutkuje to koniecznością spełnienia przez przedmiotowy obiekt wymagań określonych dla wskazanych kategorii obiektów budowalnych, zaś projekt budowlany powinien w tych okolicznościach zostać uzgodniony, pod względem ochrony przeciwpożarowej zgodnie z treścią przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia technicznego, w myśl którego uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej wymagają projekty budowlane budynku zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V.
Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym w opisie technicznym "modernizacji" budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku gospodarczego w pkt 6 pn. "Warunki ochrony przeciwpożarowej" nieprawidłowo wskazano, że przedmiotowa inwestycja ze względu na przeznaczenie zalicza się do kategorii budynku ZL IV. W ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek powinien być zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, co skutkuje koniecznością uzgodnienia projektu budowlanego, pod względem ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Brak takiego uzgodnienia w projekcie budowlanym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przedmiotowy budynek może stwarzać potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa, zdrowia i życia osób w nim przebywających. Starosta [...], postanowieniem na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. powinien był wezwać inwestorów do uzgodnienia przedmiotowego projektu, pod względem ochrony przeciwpożarowej zgodnie z treścią przepisu § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym organ I instancji rażąco naruszył art. 35 ust. 1 p.b. w związku z art. 35 ust. 3 p.b..
Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. A. R. i M. R. (dalej jako: "skarżący", "inwestorzy") złożyli odwołanie od ww. decyzji.
Postawili zarzuty naruszenia:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji braku rażącego naruszenia przepisów prawa,
- art. 6 k.p.a. poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, a co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;
- art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
- art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Skarżący zakwestionowali stanowisko organu I instancji, iż objęty decyzją o pozwoleniu na budowę obiekt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii XIV obiektów budowlanych, a w konsekwencji do kategorii ZL V zagrożenia ludzi. W ich ocenie zrealizowany już obiekt jest budynkiem mieszkalnym z pokojami na wynajem, a zatem powinien być kwalifikowany jako budynek mieszkalny określony w kategorii I lub kategorii XIII obiektów budowlanych - pozostałe budynki mieszkalne. Tym samym, w świetle przepisu § 209 ust. 2 rozporządzenia technicznego obiekt ten kwalifikuje się do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (budynki mieszkalne). Jak natomiast wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, obiekty zaliczone do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV nie wymagają dokonywania uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Tym samym naruszenie prawa, które według organu I instancji rodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zdaniem skarżących w ogóle nie ma w tej sprawie miejsca. Okoliczność ta powinna skutkować uchyleniem wydanej w sprawie decyzji i umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie.
Ponadto skarżący podnieśli, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby brak uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przesądzał o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak dokonania uzgodnienia projektu (w sytuacji, gdy takie uzgodnienie jest wymagane, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca) jest bowiem wyłącznie brakiem formalnym, który sam w sobie nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i nie przesądza o sprzeczności projektu z przepisami techniczno – budowlanymi. Tymczasem Wojewoda nie wskazał na żadne nieprawidłowości w projekcie, które mogłyby stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Nie wskazał również, jakich wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej oceniany projekt budowlany nie spełnia. Stanowisko Wojewody Śląskiego co do zasadności stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na decyzji organu I instancji budowę nie zostało w żaden sposób wykazane, co samo w sobie wskazuje na wadliwość. Ponadto organ I instancji absolutnie nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie wskazywane nieprawidłowości uzasadniają stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, a w szczególności nie wykazał oczywistości naruszenia oraz nie wykazał wystąpienia nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa skutków wydania na rzecz odwołujących się decyzji o pozwoleniu na budowę.
W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] września 2019 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazał, że podziela stanowisko organu wojewódzkiego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż projekt budowlany nie został uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej.
Organ II instancji, przytaczając treść art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., podniósł, że podziela stanowisko organu wojewódzkiego, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż projekt budowlany nie został uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zmiana sposobu użytkowania podlegających przebudowie i rozbudowie budynków z przeznaczeniem na budynek mieszkalny z pokojami na wynajem, pozwala na uznanie, że przedmiot inwestycji obejmuje budynek mieszkalny - budynek zamieszkania zbiorowego, zaliczany do kategorii ZL-V.
Organ podkreślił, że art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. nakłada na organ obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Ocena, do jakiej kategorii należy projektowana inwestycja nie wymaga ingerencji w rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne projektu, gdyż wynika wprost z części opisowej projektu budowlanego, jak i wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę. Starosta wydając kontrolowane pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez zaniechanie dokonania kontroli pod kątem posiadania uzgodnienia, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.
W ocenie GINB wskazane naruszenie ma charakter rażący. Przedmiot i zakres inwestycji wynika jednoznacznie zarówno z projektu budowlanego, jak i wniosku inwestorów o udzielenia na budowę, co z kolei wskazuje na przeznaczenie budynku, tj. budynek zamieszkania zbiorowego. Z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika jednoznacznie, że projekty budowlane budynków należących do klasy odporności ZL-V obowiązkowo podlegają uzgodnieniu pod względem ochrony przeciwpożarowej.
Istotą wprowadzenia obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej jest zapewnienie bezpieczeństwa ludziom. Nie można zatem uznać, że naruszenie przepisów mającego zapewnić bezpieczeństwo nie tylko inwestorom, ale również podmiotom trzecim (wynajmującym pokoje) nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli A. R. i M. R.
Postawili zarzuty naruszenia:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, poprzez uznanie, że brak uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej zawsze stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego,
- § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, poprzez uznanie, że budynek mieszkalny z pokojami na wynajem należy zaliczyć do kategorii zagrożenia ludzi ZL-V, podczas gdy obiekt taki kwalifikuje się do kategorii ZL-IV;
- art. 6 k.p.a. poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, a co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;
- art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
- art. 107 § w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] września 2019 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom A. i M. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny z pokojami do wynajęcia oraz na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazu w ww. budynku na terenie działki nr [...], położonej w W., przy ul. O. [...]
Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 Kpa mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."
Podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja Starosty [...] dotyczy pozwolenia na budowę. W myśl art. 35 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę ww. decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Zgodnie z Zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi:
1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się,
2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych,
3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II,
4) ZL IV - mieszkalne,
5) ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.
Definicja "budynku zamieszkania zbiorowego" została zawarta w § 3 pkt 5 omawianego rozporządzenia technicznego, zgodnie z którą przez "budynek zamieszkania zbiorowego" należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny". Natomiast zgodnie z § 3 pkt 4 omawianego rozporządzenia za budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny.
W projekcie budowlanym będącym przedmiotem badania Starosty [...] zawarto informację, że sporny budynek należy do kategorii zagrożenia ludzi ZL-IV (Projekt budowlany - Modernizacja budynku mieszkalnego i gospodarczego - pkt 6. Warunki ochrony przeciwpożarowej, s. 4), tj. do kategorii budynek mieszkalny. Ponadto w projekcie wskazano, że przedmiotem inwestycji jest "rozbudowa budynku gospodarczego/nadbudowa i dobudowa oraz zmiana sposobu użytkowania/przeznaczenie budynku: mieszkalne z pokojami na wynajem", a w dalszej części: "przeznaczenie terenu: zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z pokojami na wynajem (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, Opis techniczny, s. 2 - 3, tak też Projekt budowlany- Modernizacja budynku mieszkalnego i gospodarczego, Przeznaczenie i program użytkowy budynków, s. 1).
Również we wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy wskazali, że wnoszą o wydanie pozwolenia na: "Rozbudowa ze zmianą konstrukcji dachu budynku mieszkalnego wraz z nadbudową i dobudową balkonu i zmianą sposobu użytkowania bud. gospodarczego na budynek mieszkalny z pokojami na wynajem. Budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem". W ocenie Sądu nie ulega żadnych wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania budynku jedno-lub dwurodzinnego może prowadzić do zmiany kwalifikacji budynku na budynek zamieszkania zbiorowego. I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga – na co wskazywał organ I instancji – że z projektu wynika, iż powierzchnia całkowita przedmiotowego budynku wynosi 437,59 m2. Pierwsze piętro przedmiotowego budynku w całości przeznaczone na działalność związaną z wynajmem pokoi (6 pokoi z łazienkami) posiada powierzchnie 151,07 m2. Drugie piętro również w całości przeznaczone na działalność związaną z wynajmem pokoi (6 pokoi z łazienkami) posiada powierzchnię 151,07 m2. Natomiast na parterze znajduje się część przeznaczona dla gości, tj. hall, mała kuchnia dla gości, pokój z łazienką, salon, klatka schodowa, balkon (łącznie 86,14 m2 powierzchni) oraz mieszkanie właścicieli o powierzchni 68,32 m2. Tym samym organy prawidłowo ustaliły, ze z powyższego wynika, że przedmiot inwestycji obejmuje budynek zamieszkania zbiorowego, zaliczany do kategorii ZL-V. Na marginesie wskazać należy, że ze strony internetowej [...] wynika, że obecnie pod adresem omawianej inwestycji znajduje się "R." reklamująca się hasłem, "To nie jest zwykły pensjonat", a pensjonaty expressis verbis zostały wskazane w § 3 pkt 5 omawianego rozporządzenia technicznego jako przykład budynku zamieszkania zbiorowego.
W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut konsekwentnie podnoszony przez skarżących zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzutu, że omawiany obiekt jest budynkiem mieszkalnym z pokojami na wynajem, a zatem powinien być kwalifikowany jako budynek mieszkalny określony w kategorii I lub kategorii XIII obiektów budowlanych - pozostałe budynki mieszkalne. Dodatkowo wskazać należy, że przywołana przez skarżących kwalifikacja jest błędna, gdyż przewidziana jest dla ogólnej klasyfikacji obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane. Natomiast § 209 rozporządzenia technicznego przewiduję odrębną klasyfikację ze względów ochrony przeciwpożarowej.
Obowiązujący w chwili wydawania pozwolenia na rozbudowę przepis § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137, z późn. zm.) stanowił, że uzgodnienia wymagają projekty budowlane budynku zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V. Tym samym należy w pełni zgodzić się z organami, że Starosta [...] wydając kontrolowane pozwolenie na rozbudowę naruszył art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez zaniechanie dokonania kontroli pod kątem posiadania uzgodnienia, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.
Należy także podzielić pogląd GINB, że omawiane naruszenie ma charakter rażący. Z projektu budowlanego i wniosku o pozwolenie na rozbudowę jasno wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego. Natomiast z § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia technicznego wynika jednoznacznie, że projekty budowlane budynków należących do klasy odporności ZL-V (budynki zamieszkania zbiorowego) obowiązkowo podlegają uzgodnieniu pod względem ochrony przeciwpożarowej.
Słusznie tez organy podniosły, że naruszenie przepisów mających zapewnić bezpieczeństwo nie tylko inwestorom, ale również podmiotom trzecim (wynajmującym pokoje) wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Wymogów w zakresie bezpieczeństwa ludzi ze względu na zagrożenie pożarowe nie należy lekceważyć i w takich sprawach przepisy prawa należy stosować z bezwzględną skrupulatnością.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej - uznał, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.)..
Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem strony skarżącej.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżących.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.