VII SA/Wa 2500/22

VII SA/Wa 2500/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1440/23 - Wyrok NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145, art. 146
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło Protokolant: spec. Agnieszka Wrzodak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2022 r. nr 975/OPON/2022 w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 19 października 2022r. nr 975/OPON/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. D. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (Starosta) z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzję własną z [...] grudnia 2021 r. nr [...], wydaną dla M. S., przeniesioną decyzją z [...] lutego 2022 r. na A. G., dotyczącą rozbudowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w M. - wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmówił jej uchylenia, bowiem zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Mailem z 28 lutego 2022 r. M. D. - w trybie dostępu do informacji publicznej - wniosła o przesłanie ww. pozwolenia, a 23 marca 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną.
Postanowieniem z [...] marca 2022 r. Starosta wznowił postępowanie.
Po przedstawieniu specyfiki postępowania wznowieniowego organ wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr ew. [...] przy ul. W. w M. sąsiadującej z działką nr ew. [...] przy ul. K., na której istnieje budynek mieszkalny w granicy ww. działek. Rozbudowę budynku też zaprojektowano w granicy działki skarżącej, a działka inwestycyjna ma szerokość ok. 9 - 11 m.
Organ przytoczył § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – rozporządzenie), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 2-4 ww. rozporządzenia, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 12 ust. 5 ww. rozporządzenia).
Zaznaczył, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została wydana z naruszeniem prawa.
Dalej - powołując się na art. 28 ust. 1 oraz art. 35 Prawo budowlane - wskazał, że inwestor dołączył 3 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. o warunkach zabudowy (utrzymaną w mocy decyzją SKO w C. z [...] września 2017 r.).
Wyjaśnił, że działka nr [...] od północy graniczy z zabudowaną budynkiem mieszkalnym działką nr [...] i działką nr ew. [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym i położonym w granicy garażem, od południa graniczy z budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...]., od wschodu z niezabudowaną działką nr ew. [...], a od zachodu z ul. K., z której prowadzi zjazd.
W decyzji o warunkach zabudowy ustalono parametry rozbudowy (16 m od linii rozgraniczającej ul. K., przy granicy działki nr ew. [...] i 3 m od granicy z działką nr ew. [...] M. D.; ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy max 0,35 - zaprojektowano 30,85 %; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 0,25 - zaprojektowano 59,65 %; szerokość elewacji frontowej po rozbudowie max. 7 m - zaprojektowano 6,43 m; wysokość elewacji frontowej - 3,9 m a w części okapowej - 3,89 m; - 5,52 m do kalenicy głównej - zaprojektowano 5,52 m; dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę – spełniono; kąt nachylenia połaci dachowej 10°-20° - zaprojektowano 15°; wysokość max. kalenicy 5,52 m - spełniono, układ kalenicy głównej prostopadły do frontu działki - spełniono).
Dalej organ opisał instalacje elektryczną i wodnokanalizacyjną, zaznaczył, że ścieki sanitarne odprowadzane są do sieci kanalizacji miejskiej, woda z sieci wodociągowej miejskiej, zasilanie z sieci elektroenergetycznej. Wody opadowe są odprowadzane powierzchniowo w granicy działki inwestora.
Całość jest zgodna z decyzją warunkach zabudowy i spełnia kryteria z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż działka ma szerokość 9 m - 11 m, czyli poniżej 16 m.
Usytuowanie rozbudowy w granicy z działką nr ew. [...] jest zgodne z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia - 3 m od granicy.
Przewidziano 1 miejsce postojowe spełniające kryteria z § 19 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 19 ust. 5 i § 19 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia.
Miejsce gromadzenia odpadów stałych odpowiada § 23 ust. 4 rozporządzenia.
Budynek mieszkalny skarżącej leży ok. 25 m od rozbudowy przylegającej do ściany budynku o symbolu "i", na jej działce, a więc nie narusza § 13 i 60 rozporządzenia.
Na podstawie § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia, wymagania klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków: do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie mieszkalnych: jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, z zastrzeżeniem § 217 ust. 2. Zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia, budynek usytuowany przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Rozbudowa w granicy z działką [...] i fragmentem ściany leżącej 3 m od granicy działek [...] i [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętą na 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku i klasie odporności ogniowej REI60 (str. 15 projektu), zgodnie z § 235 ust. 2 rozporządzenia.
Załączono ekspertyzę techniczną (str. 21-27) zgodnie z § 206 ust. 2 rozporządzenia stwierdzającą, że stan techniczny budynku pozwala na rozbudowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że:
- tak w projekcie zagospodarowania działki (str. 9 ) jak i rzucie przyziemia (rys. nr 2, str. 14) odległość od granicy działek [...] i [...], ściany części rozbudowy wynosi 3 m. Są to części nadziemne. Natomiast na str. 13 szerokość ławy fundamentowej, elementu podziemnego wynosi 2,87 m, a na wysokości fundamentów – pod ziemią do 2,95 m. Od działki skarżącej ława i fundamenty są zlicowane z granicą (str. 16).
Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia, a na mocy § 12 ust. 9 rozporządzenia, odległości podziemnej części budynku (...), znajdujące się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. Powyższe potwierdza § 12 ust. 1 wskazujący na elementy nadziemne.
Projekt zagospodarowania terenu pkt 1 przedstawia rozbudowę, pkt 2 istniejący budynek mieszkalny; na rysunkach (str. 13,14 projektu) rozbudowę zaznaczono grubą kreską, a część istniejącą cienką. Skoro rysunek nr 2 - rzut przyziemia wskazuje 3 m od granicy działki skarżącej i ścianę zewnętrzną z ociepleniem, to uwzględnia grubość wykończenia, w tym ocieplenie, co jest zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Cofnięta część budynku nie ma okien i drzwi w ścianie od granic działek nr ew. [...] i [...].
Inwestor nie miał obowiązku wnosić o zmianę sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń w istniejącej części budynku, gdyż nie zachodziły przesłanki z art. 71 ust. 1 Prawo budowlane.
Rozbudowa nie wpłynie negatywnie na spływ wód opadowych na działkę skarżącej, gdyż pochylenie dachu jest na działkę inwestora.
Przepisy przeciwpożarowe zachowano.
Inwestor wypełnił obowiązki z art. 32 ust. 4, a projekt budowlany jest zgodny z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane.
Organ wskazał, że w świetle art. 35 ust. 4 Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dodał, że Starosta nie przeprowadzał postępowania dowodowego, bowiem posiadał komplet dokumentów i słusznie zastosował art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa. Zdaniem organu, samo nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji nie świadczy, że organ nie dysponował kompletem dokumentów.
Skargę na ww. decyzję złożyła M. D. zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa poprzez pozbawienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, w tym niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo niepodjęcia przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w tym zaniechanie wyjaśnienia:
- odległości między ścianą projektowaną, a granicą działki skarżącej, gdyż w projekcie raz wskazano od 287 cm do 292 cm (rzut ław i fundamentów) a raz 300 cm (rzut przyziemia), a organ nie wyjaśnił, czy fundamenty są w części nadziemnej,
- czy odległość między ścianą rozbudowy, a granicą działki skarżącej wskazana w projekcie (rzut przyziemia) uwzględnia grubość wykończenia budynku, w tym ocieplenia, o którym mowa w projekcie;
- czy odległość między ścianą rozbudowy, a granicą działki skarżącej spełnia wymogi rozporządzenia;
- czy na skutek rozbudowy dojdzie do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia w istniejącej części budynku a decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje możliwości zmiany sposobu jego użytkowania ;
- czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i rozporządzeniem oraz czy inwestycja ograniczy nasłonecznienie działki skarżącej, wpłynie na spływ wód opadowych na jej działkę, czy ochronę przeciwpożarową,
c) art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez uzasadnienie decyzji bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i odniesienia do argumentacji skarżącej, w tym nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że:
- odległość między ścianą projektowanego budynku, a granicą skarżącej jest zgodna z przepisami, skoro w projekcie wskazano, że wynosi od 287 cm do 292 cm (rzut ław i fundamentów), jak i 300 cm (rzut przyziemia), a organ nie wyjaśnił, czy fundamenty są częściowo usytuowane nad ziemią i nie wyjaśnił czy odległość na rzucie przyziemia uwzględnia grubość wykończenia budynku,
- zmiana sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń z kuchni na kotłownię nie jest zmianą, o której mowa w z art. 71 ust. 1 Prawo budowlane, skoro wpływa na warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego i ochrony środowiska,
d) art. 89 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,
e) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 150 § 1 i § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty naruszającej przepisy o właściwości, skoro przyczyną wznowienia jest działalność Starosty, który wydał decyzję w ostatniej instancji, co może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa,
f) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez udziału strony M. S. (na rzecz którego wydano decyzję ostateczną);
2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:
a) art. 31 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1-8, art. 35 ust. 1-5 Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zachodzą podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę w sytuacji, gdy nie przeprowadzono postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno- budowlanymi,
b) § 9 ust. 1 i 3 w zw. z § 12 ust. 1-5 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo, że odległość między budynkiem na działce nr [...] a granicami z sąsiednimi działkami jest mniejsza niż 3 m;
c) art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji pozwalającej na rozbudowę, w sytuacji gdy projekt przewiduje zmianę sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń, a inwestor nie złożył decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.
Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie strony zaskarżona decyzja jest wadliwa.
Starosta nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego i nie zapewnił skarżącej udziału, w tym nie zawiadomił jej o możliwości wypowiedzenia się. W postępowaniu odwoławczym także nie zapewniono skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co rażąco narusza art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa.
Nadto, jako podstawę decyzji Starosta wskazał art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa. Jednak zastosowanie art. 146 § 2 kpa jest możliwe jedynie po wznowieniu postępowania i może być wyłącznie wynikiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (wyr. NSA w Gdańsku z 24.2.1999 r., I SA/Gd 1478/97, Legalis). Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne, jeżeli wszystkie okoliczności ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za brakiem podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Jeżeli wniosków dowodowych i twierdzeń stron nie uwzględniono i nie zebrano pełnego materiału dowodowego, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (wyr. SN z 7.7.1994 r., III ARN 26/94, OSNAP i US 1995, Nr 11, poz. 127).
W odwołaniu wskazano, że po wznowieniu postępowania nie podjęto czynności w celu ustalenia, czy zarzuty wniosku o wznowienie są uzasadnione. Wojewoda stwierdził, że Starosta nie przeprowadzał postępowania dowodowego, ale nie było to konieczne, gdyż posiadał komplet dokumentów, a to narusza zasadę dwuinstancyjności - art. 15 kpa. Postępowanie dowodowe obejmuje nie tylko gromadzenie dowodów, ale i ich ocenę. Na poparcie ww. stanowiska skarżąca przytoczyła orzecznictwo.
Wojewoda wadliwie uznał, że nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego nie jest żadnym uchybieniem, gdyż organ odwoławczy koryguje wady decyzji pierwszoinstancyjnej.
Skarżąca podniosła, że zarzut odwołania dotyczył rozbieżności pomiędzy odległością wynikającą z rzutu ław i fundamentów, a wynikającą z rzutu przyziemia. Podkreśliła, że ma świadomość, że dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia podziemna część budynku, ale wysokość ściany fundamentowej powinna być określona w projekcie i zazwyczaj jest to ok. 30-50 cm powyżej poziomu przyległego terenu. Sugeruje to, że odległość pomiędzy ścianą rozbudowy, a granicą działki nr [...] jest mniejsza niż 3 m. Do tej kwestii Wojewoda się nie odniósł, nie wskazał, czy fundamenty są w części usytuowana nad ziemią, a jeśli tak, w jakiej odległość od granicy działki skarżącej. Ne wskazał też, czy któryś z rysunków wyjaśniał tę wątpliwość. Przekrój sugeruje, że część nadziemna budynku jest szersza niż podziemna.
Zdaniem strony, odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zostaną zachowane w zakresie ściany do granicy działki skarżącej. To, że działka ta nie jest jej własnością nie może prowadzić do posadowienia obiektu mniej niż 3 m od granicy. Wojewoda nie odniósł się do tego zarzutu..
Ponadto, zmiana sposobu użytkowania kuchni na pomieszczenie techniczne, które ma być kotłownią i zmieni warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego oraz ochrony środowiska. Nadto, kotłownia przy granicy z działką skarżącej będzie źródłem immisji dymów, pyłów i zanieczyszczeń. Powyższe wymaga zgłoszenia, do którego należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane). Takich dokumentów nie złożono, a z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że dotyczy również zmiany sposobu użytkowania.
Wskazała, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z treści przywołanych przepisów u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana dla każdej zmiany zagospodarowania terenu - zarówno polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót - budowlanych, jak i na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz na zmianie zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (wyrok WSA Gdańsku z 6 kwietnia 2022 r. II SA/Gd 669/21 - Legalis).
Wszystkie powyższe okoliczności świadczą o tym, że Wojewoda nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił też w sposób wystarczający motywów jakimi kierował się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz nie zapewnił Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.
Wojewoda nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, co narusza art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 kpa.
Zdaniem skarżącej, mogą zachodzić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Wynika to z art. 150 § 2 kpa, którym wskazuje, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa. W tej sprawie takie postawy istnieją, gdyż przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji - Starosty. Brak udziału skarżącej w postępowaniu wynikał z rażącego niedopełnienia obowiązków przez Starostę. Uchybienie to być może wypełnia znamiona przestępstwa (takie postępowanie się toczy), gdyż wobec rozbudowy toczyły się postępowania, w których przyjmowano, że obszar oddziaływania obejmuje działkę skarżącej. W postępowaniu zakończonym decyzji z [...] grudnia 2021 r., odstąpiono od tej praktyki, a organ nie zweryfikował powodów odstępstwa, pomimo § 12 ust. 4 rozporządzenia.
Nadto, z obu decyzji nie wynika kto był stroną tego postępowania. W rozdzielniku, oprócz skarżącej wskazano A. G. (na którą przeniesiono decyzję). Jednak stronami postępowania wznowieniowego powinny być te same osoby, które brały udział w postępowaniu zwykłym, a więc M. S., dla którego decyzję ostateczną wydano.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej - p.p.s.a.).
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 19 października 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2022 r. stwierdzającą, że decyzję ostateczną z [...] grudnia 2021 r. pozwalającą na rozbudowę budynku na działce nr [...] - wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmawiającą jej uchylenia, bowiem zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Z uwagi na tryb, w jakim wydano zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym, bo umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt. 1-8 k.p.a.
Kwestią zasadniczą w tej sprawie było to, czy po wznowieniu postępowania - z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to jest decyzja pozwalająca na rozbudowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w M..
Pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, co nastąpiło w niniejszej sprawie i wobec treści § 12 ust. 5 rozporządzenia nie może być kwestionowane.
Niemniej, fakt ten sam w sobie nie przesądza, że w sprawie nie mogłaby zapaść taka sama decyzja, jak dotychczasowa. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do ustalenia, że - rozstrzygnięcie winno pozostać niezmienione, gdyż odpowiada prawu.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Organy przeprowadziły bowiem ponownie postępowanie z udziałem skarżącej, które potwierdziło, że – pomimo uchybień formalnych - ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r. pod względem materialnym jest prawidłowa.
Jak wynika z ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, zostały spełnione przesłanki zarówno wynikające z art. 35 Prawa budowlanego, jak i przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Ponadto, wyszczególnione w zaskarżonej decyzji parametry mieszczą się w określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z ich zestawienia wynika, że: wskaźnik powierzchni zabudowy max 0,35 – w projekcie 30,85 %; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 0,25 – w projekcie 59,65 %; szerokość elewacji frontowej po rozbudowie max. 7 m – w projekcie 6,43 m; wysokość elewacji frontowej max 3,9 m w części okapowej - 3,89 m, a do kalenicy głównej 5,52 m w projekcie 5,52 m; dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę; kąt nachylenia połaci dachowej 10°-20° - zaprojektowano 15°; układ kalenicy głównej prostopadły do frontu działki.
Działka ma szerokość zmienną 9 - 11 m znajdował zatem zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.
Kryterium naturalnego oświetlenia budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, o którym mowa w § 13 rozporządzenia również zostało spełnione, skoro budynek skarżącej oddalony jest aż 25 m od inwestycji, która podlega rozbudowie w granicy z działką [...], a w części przylegającej do granicy działki [...] usytuowany jest tylko istniejąca cześć obiektu, który nie podlega rozbudowie i ścianą tylną przylga do budynku oznaczonego "i" położonego na działce skarżącej (projekt zagospodarowania działki str. 9). Powyższe rozważania należy odnieść także do § 60 rozporządzenia.
Słusznie również wskazał organ odwoławczy, że w świetle § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia, wymagania klasy odporności pożarowej wymienione w § 212, jak i klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie mają zastosowania do budynków mających mniej niż trzy kondygnacje nadziemne z zastrzeżeniem § 217 ust. 2.
Inwestor spełnił ponadto warunki wymienione w § 272 ust. 3 rozporządzenia, gdyż budynek w części rozbudowywanej, w granicy z działką [...] i fragment ściany położonej 3 m od granicy działek [...] i [...] zaprojektowano, jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętą na 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku o klasie odporności ogniowej REI60 (str. 15 projektu), co odpowiada § 235 ust. 2 rozporządzenia.
Zgodnie z wymaganiami określonymi w § 206 ust. 2 rozporządzenia załączono ekspertyzę techniczną (str. 21-27), która potwierdza, że stan techniczny budynku pozwala na rozbudowę.
Nie ma racji skarżąca, że organ nie wyjaśnił, czy zachowano odległość 3m od granicy z jej działką, które wywiodła z porównania rysunków przedstawiających część podziemną i naziemną budynku. Właśnie z tej przyczyny, że projekt zagospodarowania działki oraz rzut przyziemia dotyczy odległości części naziemnych obiektu, oddalonych o 3 m od granicy działek [...] i [...] - co wymaga podkreślenia, wraz z wykończeniem i ociepleniem z wełny mineralnej - zgodny jest z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Co do części podziemnych, których dotyczy przedstawiony na str.13 projektu rzut ław i fundamentów ww. przepis nie znajduje zastosowania, skoro z § 12 ust. 9 rozporządzenia wynika, że odległości podziemnej części budynku (...), znajdujące się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie muszą być zachowane.
Wbrew zarzutom skargi inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń w istniejącej części budynku. Po pierwsze nie zmienił się faktyczny sposób użytkowania budynku tylko dlatego, że jedno z pomieszczeń będące kuchnią zamieniono na pomieszczenie techniczne. Obiekt nadal pełni funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po drugie słusznie wskazał organ, że nie zachodziły przesłanki określone w art. 71 ust. 1 Prawo budowlane. Przeznaczenie kuchni na pomieszczenie gospodarcze nie zmienia sposobu wykorzystania budynku mieszkalnego, gdyż nie zmienia warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych w obrębie budynku.
Ponadto zauważyć trzeba, że "wyjęte" z uzasadnienia wyroku WSA Gdańsku z 6 kwietnia 2022 r. II SA/Gd 669/21 stanowisko w zakresie wykładni art. 59 u.p.z.p. dotyczyło rozważań organu, a nie sądu, a sprawa toczyła się w przymiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia przetwarzanie odpadów na określonym terenie, co nie może stanowić potwierdzenia dla zmiany w jednym budynku jednorodzinnym kuchni na pomieszczenie techniczne, zważywszy przy tym, że w żadnym miejscu w projekcie nie wskazano, że będzie to pralnia.
Rozbudowa nie wpłynie negatywnie również na spływ wód opadowych, skoro pochylenie dachu zaprojektowano ze spadkiem na działkę własną inwestora, a wody opadowe mają być rozprowadzane powierzchniowo.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd wyjaśnia, że naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie może podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1970/18, LEX nr 2720886). Wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1897/21, LEX nr 3358134). Nie mogą więc podnosić, że zaszły podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na to, że nie wszystkie strony brały w nim udział, a tego właśnie domagała się skarżąca wskazując na konieczność dopuszczenia do udziału w postępowaniu wznowieniowym M. S., na rzecz którego wydano decyzję ostateczną.
Ponadto, nie zachodziły postawy do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na brak ich właściwości, której skarżąca upatrywała w art. 150 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa. To, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym jest przesłanką wznowieniową i nie może świadczyć o tym, że Starosta w sposób rażący nie wywiązał się ze swoich obowiązków.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia w nim udziału (por. wyrok NSA z 3 października 1988 r., II SA 165/88 oraz z 17 stycznia1986 r., II SA 1782/85 – CBOSA. W pozostałych przypadkach organem właściwym do wznowienia postępowania jest – zgodnie z art. 150 - organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (wyrok WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 328/16, LEX nr 2110526).
Jako chybiony należał ocenić ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa poprzez pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu, w tym niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dla skuteczności tego zarzutu konieczne jest bowiem wykazanie, że uchybienie to uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania, jak również, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Takich okoliczności jednak skarżąca nie wskazała.
Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, Wojewoda w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się do wszystkich zarzutów, które miały wpływ na rozstrzygnięcie. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy była wystarczająca do wydania decyzji. Z podanych wyżej przyczyn zasadnie organ zastosował art. 146 § 2 k.p.a.
W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 kpa. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.