VII SA/WA 2497/21

VII SA/Wa 2497/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1609/22 - Wyrok NSA z 2025-03-06
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 23
art. 156 par. 1 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W, na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ") na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1123, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o PSP", po przeprowadzeniu wszczętego w dniu [...] sierpnia 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 5 listopada 2007 r. przedstawiciel Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], zwanego dalej "Komendantem Miejskim PSP", przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. w W.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przy ul. M. w W. (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") wykonanie czterech obowiązków w odniesieniu do kontrolowanego budynku:
1) Wyposażyć (...) w instalację wodociągową przeciwpożarową (...),
2) Zapewnić sprawność techniczną instalacji kominowej (...),
3) Zapewnić sprawność techniczną instalacji odgromowej (...),
4) Zapewnić drogę pożarową (...).
[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, zwany dalej "[...] KW PSP", po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na skutek wniosków złożonych przez Spółdzielnię w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a uchylono pkt 4 tej decyzji, nakazujący wykonanie drogi pożarowej, a ostateczny termin wykonania obowiązków ustalono na dzień 31 grudnia 2015 r.
Spółdzielnia pismem z dnia 20 lipca 2016 r. wniosła "pozew" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o stwierdzenie nieważności lub uchylenie skarżonej decyzji Komendanta Miejskiego PSP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII KO/Wa 166/16 przekazał "pozew" do Komendanta Miejskiego PSP, a ten pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. do [...] KW PSP.
Po otrzymaniu ww. pisma [...] KW PSP zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz pismem z tego samego dnia wezwał Komendanta Miejskiego PSP do przesłania pełnej dokumentacji, wytworzonej w sprawie.
[...] KW PSP zakończył postępowanie decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...].
W dniu 19 października 2016 r. [...] KW PSP otrzymał odwołanie od swojej decyzji z dnia [...] września 2016 r. podpisane przez pełnomocnika, które [...] KW PSP przekazał do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia 24 października 2016 r. nr [...].
W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji [...] KW PSP z dnia 30 września 2016 r. nr [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] grudnia 2007 r. znak MZ [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, zwany dalej "Komendantem Głównym PSP", decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] KW PSP z dnia [...] września 2016 r. znak [...].
Na powyższą decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2016 r. Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję, zarzucając nałożenie na skarżącą obowiązków, których wykonanie jest fizycznie i prawnie niemożliwe oraz, które zostały nałożone na Spółdzielnię z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1078/20, którego prawomocny odpis przesłano przy piśmie z dnia 26 maja 2021 r., po rozpatrzeniu sprawy :
1) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] KW PSP z dnia [...] września 2016 r.
2) umorzył postępowanie administracyjne przed [...] KW PSP.
Uwzględniając powyższe Komendant Główny PSP pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP, z dnia [...] grudnia 2007 r. wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją [...] KW PSP, z dnia [...] lutego 2008 r.
Postępowanie wszczęto uwzględniając treść ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz pisma Spółdzielni z dnia 27 lipca 2021 r. w którym Spółdzielnia podtrzymała wniosek wyrażony w piśmie z dnia 20 lipca 2016 r, o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] KW PSP z dnia [...] lutego 2008 r.
Decyzją z dnia z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r.
W uzasadnieniu organ zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu Spółdzielni w przedmiocie obrazy zasady lex retro non agit poprzez retrospektywne stosowanie przepisów prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej wskazał, że Komendant Miejski PSP nałożył obowiązki wymienione w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] KW PSP z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie m. in. dwóch obecnie już nieobowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563), zastąpionego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowalnych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U Nr 121 poz. 1139), zastąpionego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124 poz. 1030). Oba przepisy zastosowano do istniejącego i jak twierdzi Spółdzielnia, wykonanego zgodnie z przepisami budynku.
W tym zakresie organ wyjaśnił, że takie działanie organów Państwowej Straży Pożarnej jest prawidłowe, a retrospektywny sposób stosowania przepisów przeciwpożarowych został usankcjonowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zdaniem organu zarzut braku możliwości zastosowania powyższych przepisów przeciwpożarowych w skarżonej decyzji Komendanta Miejskiego PSP utrzymanej decyzją [...] KW PSP jest nieuzasadniony, dlatego należy uznać, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż obie decyzje (skarżona oraz utrzymująca ją w mocy) nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż wykonanie decyzji opartej na obowiązujących przepisach prawa nie może wywoływać czynu zagrożonego karą.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu w przedmiocie niewykonalności decyzji uzasadnianego tym, że zdaniem Spółdzielni wskazane w decyzji zobowiązania dotyczą nie tylko jej, ale także innych współużytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych w tej nieruchomości organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolno- rozpoznawczych w dniu 5 listopada 2007 r. ustalono, że kontrolowany budynek należy do Spółdzielni, co potwierdza protokół z dnia 5 listopada 2007 r., na podstawie którego Komendant Miejski PSP wydał skarżoną decyzję. W świetle ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie organ stwierdził, że Spółdzielnia jest podmiotem, na którym, w odniesieniu do zarządzanego obiektu, spoczywają obowiązki określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869), gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1a tej ustawy, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Organy Państwowej Straży Pożarnej zdaniem organu prawidłowo określiły, że podmiotem zobowiązanym do wykonania wszystkich nałożonych decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest Spółdzielnia, dlatego należy uznać, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a., gdyż decyzję skierowano do Spółdzielni będącej stroną postępowania, która w tej sprawie jest odpowiedzialna za stan ochrony przeciwpożarowej.
Ponadto Komendant Główny PSP uznał, iż nie zaistniały przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji (skarżonej oraz utrzymującej ją w mocy), o których mowa w:
1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż została wydana zgodnie z przepisem art. 26 ustawy o PSP, gdzie wskazuje się, że właściwy miejscowo komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej jest właściwy do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Wymieniony budynek znajduje się na obszarze właściwym dla Komendanta Miejskiego PSP [...]. Skarżoną decyzję zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1 tej ustawy utrzymał w mocy organ wyższego stopnia tj. [...] KW PSP;
2) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału, w sprawie nie wydano innej decyzji w zakresie wymienionych w niej zaleceń;
3) art. 156 § 1 pkt 7 k. p. a., ponieważ decyzja została wydana w okolicznościach faktycznego braku instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku, a nie znaleziono przepisów prawa materialnego stanowiących o jej nieważności.
Ponadto Komendant Główny PSP wziął pod uwagę treść art. 156 § 2 k.p.a., gdzie wskazano, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Organ wskazał, że decyzja Komendanta Miejskiego PSP została wydana w dniu [...] grudnia 2007 r., natomiast utrzymującą ją w mocy decyzja [...] KW PSP wydano w dniu [...] lutego 2008 r., wobec czego od dnia jej wydania upłynęło 10 lat, co powoduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji, nawet jeśli zachodzą przesłanki art. 156 § 1 pkt 4 tj. gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wówczas organ zgodnie z art. 158 § 2, powinien wydać decyzję, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, gdyż, jak to wykazano wyżej, podniesiona przez Spółdzielnię przesłanka z art. 15 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została spełniona.
Organ podkreślił także, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - nie wystąpiła bowiem sytuacja, w której nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego z uwagi na to, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86).
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
- Art.156 § 1 pkt. 1, 3 i 7 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, iż przepisy te mają zastosowanie do oceny zaistnienia bądź nie przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. i 2008 r., nadto uznając na dzień wydania decyzji, tj dzień [...] września 2021 r., iż mają zastosowanie do niemożności stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ 10 lat od ich ogłoszenia,
- Art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w związku z:
- § 207 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ,
w związku z:
- § 16 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków, których wykonanie jest fizycznie, prawnie i technicznie niemożliwe oraz, które zostały nałożone na Skarżącą bez analizy stanu faktycznego przez PSP wedle obowiązujących procedur administracyjnych,
- art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 22 ustawy o własności lokali poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym udziału wszystkich współwłaścicieli lokali mieszkalnych w budynku [...] a oraz przez uznanie, iż Spółdzielnia może wykonywać czynności zarządcze przekraczające czynności zwykłego zarządu jakimi są inwestycje polegające na wykonanie pionów nawodnionych w budynku.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi w związku z wejściem w życie przepisów Ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, to jest zmiany treści przepisu art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie o orzeczenie przez Sąd, w oparciu o art.154 k.p.a. o zmianie decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz o zmianie utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. w ten sposób, iż nie nakłada na skarżącą obowiązku określonego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją 2008 r., ze względu na interes społeczny oraz interes stron, to jest współwłaścicieli lokali w budynku ul. M. a w W.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2021r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...].
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2021r.wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
Na zakończenie powyższych rozważań, należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Komendanta Miejskiego PSP [...] z [...] marca 2007 r. wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U z 2006r., Nr 96, poz. 667) z którego wynika, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. w W.
Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków organ wskazał także § 3 ust 1, §15 ust 3 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563), a także § 11 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139).
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesadzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu.
Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 1a powołanej ustawy, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m. in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Odpowiedzialność za realizację powyższych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
Określając w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy zakres spraw przekazanych do uregulowania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze rozporządzenia wskazano w szczególności sposób, w jaki w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe oraz warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy nie naruszają wskazanej w skardze kasacyjnej zasady lex retro non agit. Zauważyć należy, że zakres zastosowania powyższych przepisów oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tych przepisów. Należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu.
Powyższy przypadek dotyczy zatem regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne element tych stosunków (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r.; II OSK 1253/06). Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 31 marca 1998 r., K. 24/97 oraz z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).
Zauważyć należy ponadto, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., K 27/01). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków mieszkalnych.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej do wcześniej wybudowanych budynków nie narusza przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Dla określenia właściwej podstawy prawnej nie ma znaczenia także fakt, iż ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę do wydania rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 roku, nie zawiera przepisów przejściowych regulujących sytuację prawną budynków wzniesionych przed wejściem aktu prawnego w życie. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, jak to miało miejsce w przypadku tejże ustawy, należy przyjąć, iż nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. A zatem brak przepisów przejściowych obligował organy ochrony przeciwpożarowej do zastosowania aktualnie obowiązujących norm prawnych, a nie do przepisów obowiązujących w chwili wzniesienia przedmiotowego budynku.
Wprawdzie przepisy rozporządzenia z 2010 r. zastosowano do istniejącego już budynku, bo wybudowanego w latach 70-tych, to jednak takie działanie organu było prawidłowe i zarzut skarżącej zastosowania retroaktywnie przepisów rozporządzenia z 2010 r. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest zasadny. Sąd w składzie orzekającym podziela w pełni w tym zakresie bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, że zakres zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tego przepisu.
W tym miejscu Sąd zauważa, że dla Spółdzielni priorytetem powinno być bezpieczeństwo jej członków, bez względu na wiek budynków wchodzących do jej zasobów oraz koszty finansowe konieczne do poniesienia w celu wykonania nałożonych obowiązków (vide WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1951/08, publ. Lex nr 558686).
Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu, jakoby kontrolowana przez organ decyzja dotknięta była wadą niewykonalności, Sąd wskazuje, że niewykonalność decyzji winna być rozumiana jako niewykonalność prawna lub faktyczna, tzn. gdy niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia wynika z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (niewykonalność prawna) lub gdy jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. z przyczyn technicznych. W ocenie Sądu, organy państwowej straży pożarnej zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie zachodzi żadna z ww. okoliczności.
Warto w tym miejscu również wskazać na wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. w sprawie II OSK 1603/10 pogląd, że o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a nie jak w tym wypadku, kiedy jest możliwość rozwiązań zamiennych, o czym Spółdzielnia została poinformowana w treści decyzji ostatecznej.
W ocenie Sądu, wskazana przez skarżącą trudność w wykonaniu decyzji z powodów finansowych lub technicznych nie stanowi podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym wypadku jednolite, że nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (por. wyroki NSA cytowane w odpowiedzi na skargę). Stanowisko powyższe jest w pełni akceptowane przez skład orzekający Sądu.
Nie jest zasadny również zarzut skarżącej dotyczący niewykonalności decyzji ostatecznej z uwagi na brak wskazania rozwiązań zamiennych przez organ. W tym zakresie Spółdzielnia została poinformowana w ostatecznej decyzji o treści § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że w stosunku do nakazanego w § 1 obowiązku dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, stosownie do ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wnioskodawcą tej ekspertyzy, zgodnie z art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne. Zatem, to nie organy PSP wskazują możliwe rozwiązania zamienne, ale autorzy ekspertyzy technicznej wraz z wnioskodawcą. Opracowanie wykonane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wspólnie z rzeczoznawcą budowlanym nie może zagrozić bezpieczeństwu budynku. Gwarantuje to bowiem wiedza i fachowość specjalistów, którzy biorą odpowiedzialność za swoją ekspertyzę.
Skarżąca nie wykorzystała jednak wszystkich możliwości sporządzenia rozwiązań zamiennych, których winna być inicjatorem, a organ nie może działać tu z urzędu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 718/16, publ. Lex nr 2151131). Dlatego brak wskazania rozwiązań zamiennych nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej zarówno w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa), jak i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.(niewykonalność decyzji).
W odniesieniu do zarzutu braku skierowania decyzji do wszystkich stron postępowania, którzy winni być brani pod uwagę, Sąd podziela ustalenia organów, że prawidłowo adresatem decyzji ostatecznej jest Spółdzielnia jako zarządza budynku. Z treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. 2013 r., poz. 1222) wynika, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomością stanowiącą jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Zgodnie natomiast z przywołanym już powyżej art. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu.
Konkludując, Sąd podziela stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej , że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).