VII SA/Wa 2489/21

VII SA/Wa 2489/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2728/22 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156, 157, 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. B. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M B (dalej jako "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1963 r., znak: [...]– utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 18 września 2020 r. D B i M B (dalej jako "skarżący", "wnioskodawcy'), powołując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1963 r., znak: [...], udzielającej [...] Brygadzie Wojsk Ochrony Pogranicza pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie Domu [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący wykazując interes prawny, wskazali iż są współwłaścicielami sąsiadujące z ww. budynkiem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obr. [...] w [...] (ul. [...]).
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że z załączonego do kwestionowanej decyzji projektu wynikało, że pozwolenie na budowę obejmowało również wykonanie 11 okien w ścianie granicznej.
Wnioskodawcy podkreślili, że :
- nikt z ówczesnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] nie był stroną postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych przy ul. [...], co mogło wynikać z faktu prowadzenia inwestycji przez wojsko, a zatem nigdy nikt z właścicieli nieruchomości przy [...] nie wyrażał zgody (nawet milczącej ) na realizację takiego projektu - lata 60-te ubiegłego stulecia i rozbudowa przez wojsko wykluczało możliwość ingerencji sąsiadów,
- w dokumentacji brak jest projektu zagospodarowania działki, jak również mapy do celów projektowych z których wynikałoby ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, czyli granic działek, na spornej elewacji przewidywana była bowiem większa ilość okien, jak również drzwi jak i prowadzące do nich schody, może inaczej postrzegano granice,
- nawet w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych, tj. na dzień [...].09.1963r. ani też w okresie późniejszym brak było przepisów pozwalających na wykonywanie okien w ścianie szczytowej budynku, a stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2010 r., sygn.. akt akt II OSK 567/09, w którym czytamy: "Także w okresie obowiązywania rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., nr.38. po. 196), rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., nr 26. poz.157). rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., nr 17, poz, 62 ze zm.). rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15. poz. 140 ze zm. nie było dopuszczalne sytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi w granicy z nieruchomością sąsiednią, a zatem oparcie decyzji o pozwoleniu na budowę o projekt rażąco naruszający prawo wymaga usunięcia jej z obrotu".
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 104 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia [...] września 1963 r., znak: [...]
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że analiza sprawy nie wykazała, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, o charakterze rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydawania ww. decyzji obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1961.7.46 ze zm.) oraz rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U.1961.38.196). W żadnym z tych aktów nie ma konkretnego przepisu, z którego wynikałoby, że zabroniona jest budowa ściany z oknami w granicy działki sąsiedniej. Nota bene takiego konkretnego przepisu nie wskazują także wnioskodawcy. Brak zatem możliwości wskazania przepisu prawa, z którym zaskarżona decyzja pozostawałaby w wyraźnej i oczywistej sprzeczności.
Wnioskodawcy powołali się jedynie na wyrok NNSA z dnia 17 marca 2010 r, sygn. akt II OSK 567/09. Wyrok ten zapadł jednakże w indywidualnej innej sprawie, dotyczącej doprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, dlatego nie może stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ podkreślił, że Przed wydaniem ww. decyzji na budowę okien w ścianie granicznej wyrazili zgodę ówcześni właściciele działki sąsiedniej, co wynika z zachowanych dokumentów: pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1950 r. Nr [...] do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], cyt.: Rozmowy przez nas prowadzone doprowadziły do uzyskania zgody przez współwłaściciela Obyw. J, jedynie Ob. Z stawia opór., oraz pisma M Z z [...].11.1950 r. do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], cyt.: ...mając na względzie realizację planu gospodarczego, wyrażam zgodę na wybicie po dwa otwory okienne na I i II piętrze w ścianie granicznej.
Ponadto, przed wydaniem decyzji [...] , wydała decyzję z dnia [...] lipca 1963 r. Nr [...], dla Kwatermistrzostwa Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza w [...] , o zatwierdzeniu pod względem techniczno-budowlanym projektu przebudowy i remontu Domu [...] w [...].
Zdaniem Wojewody że w dacie wydawania decyzji usytuowanie okien w ścianie zewnętrznej budynku Domu [...] nie powodowało naruszenia przepisów ww. Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza, decyzją z [...] lipca 1967 r. nr [...], udzieliło pozwolenia na użytkowanie budynku "Dom [...]" w [...] (po przebudowie).W okresie minionych 58 lat od wydania decyzji z dnia [...] września 1963 r., nikt jej nie zakwestionował, ani nie podważał. Z wyjaśnień Zastępcy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] zawartych w piśmie z 20.04.2021 r., znak: [...], wynika, że otwory okienne doświetlały i aktualnie doświetlają pomieszczenia internatowe [...] Oddziału Straży Granicznej, a ich ewentualna likwidacja spowodowałaby brak możliwości dalszego użytkowania pomieszczeń, ponieważ byłoby to niezgodne z obowiązującymi przepisami w zakresie zabezpieczenia pomieszczeń mieszkalnych w dostęp do światła naturalnego. Wnioskodawcy nabyli udział wraz z Miastem [...] w nieruchomości sąsiadującej z budynkiem "Domu [...]" w [...], zatem jakiekolwiek inwestycje na tej działce wymagają zgody obu współwłaścicieli tej nieruchomości, a więc Miasta [...] i wnioskodawców, a Miasto [...] nie kwestionuje decyzji z dnia 1963 r. Tak więc ewentualne zainwestowanie działki byłoby możliwe po uzyskaniu zgody drugiego jej właściciela i z uwzględnieniem legalnie istniejącego budynku na działce sąsiedniej.
Zdaniem Wojewody fakt iż obecnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości budowy budynków z oknami usytuowanymi w ścianach granicznych nie ma przełożenia na postępowania administracyjne, które toczyły się w innym stanie prawnym, tj. takim który nie zabraniał lokalizowania okien w granicy działek, szczególnie w sytuacji zgody właścicieli działki sąsiedniej.
Organ I instancji wskazał, że gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, to i tak nie można byłoby stwierdzić jej nieważności z powodu braku skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa i bardzo dużego upływ czasu jej funkcjonowania, przez ponad pół wieku. Takie stanowisko znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U.2015.702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektaktywy.
Wojewoda podniósł ponadto, że z wyjaśnień Prezydenta Miasta [...] zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], wynika, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu [...]. Września 1963 r. tj. uchwały nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. zatwierdzającej plan ogólny perspektywiczny miasta [...].
Ponadto zdaniem organu I instancji ustalono także, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z takim rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodził się skarżący M B, pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. wnosząc odwołanie od decyzji I instancji.
Postawił zarzut błędu w ustaleniach
Zdaniem skarżącego nadal aktualne są tezy postawione w opisanym wcześniej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 567/09, wskazujące na brak możliwości posadowienie otworów okiennych w ścianie granicznej, i to bez względu na charakter sprawy w jakiej zostało ono wydane - tok rozumowania powołany w uzasadnieniu jest nadal aktualny. Nadal ma skutki - okna w: ścianie szczytowej posadowionej w granicy nadal są niezgodne z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi. Być może nie ma w rozporządzeniu przepisu - "nie można zaprojektować okna w ścianie granicznej z sąsiadem", ale po to są przepisy pozostałe aby je respektować. Z całą pewnością należą do nich przepis §. 76 ww. rozporządzenia i inne dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ściana posadowiona w granicy jest ścianą przeciwpożarową, co wynika bezpośrednio ze wskazanych przepisów.
Skarżący wskazał, że niezrozumiałe jest zmarginalizowanie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 567/09 i jego skwitowanie stwierdzeniem, że dotyczy indywidualnej innej sprawy. Skutki tej decyzji nadal są odczuwalne i nadal są sprzeczne z przepisami, a przebywanie w pomieszczeniach ludzi (skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa - ochrona życia i zdrowia ludzkiego bo to pomieszczenia internatowe), trwałość naruszenia ciągnie się do tej pory. Niezrozumiale, że dostęp do światła odbywa się kosztem bezpieczeństwa przeciwpożarowego i nieruchomości sąsiedniej. Nikt też nie nabył skutkiem tej decyzji prawa lub ekspektatywy - brak takich ustaleń w zebranym materiale dowodowym.
Decyzją z dnia z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że projekt podstawowy w zakresie architektury i konstrukcji dotyczący spornej inwestycji został zatwierdzony decyzją Zespołu Orzekającego - [...] w [...] z dnia [...] lipca 1963 r., a nie kontrolowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1963 r., udziela jedynie pozwolenia na wykonanie zatwierdzonych już wcześniej ww. decyzją z [...] lipca 1963 r, robót budowlanych. Tym samym poza zakresem oceny w niniejszym postępowaniu pozostaje, podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu, kwestia zgodności spornej inwestycji (lokalizacja otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku) z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.
Pismem z dnia 3 września 1963 r. [...] Brygada Wojsk Ochrony Pogranicza zwróciła się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót remontowo-adaptacyjnych przy ul. [...] w budynku Domu [...]. Do powyższego wniosku dołączone zostały: projekt podstawowy - architektoniczny oraz projekt konstrukcji, które, jak już wskazano wyżej, zostały zatwierdzone decyzją Zespołu Orzekającego - [...] w [...] z [...] lipca 1963 r" nr [...] Analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że sporna inwestycja nie przewiduje żadnych zmian w zakresie usytuowania przebudowywanego i remontowanego obiektu na nieruchomości inwestycyjnej. Tym samym zdaniem organu nie został w sposób rażący naruszony § 16 ww. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r.
Ponadto GINB stwierdził, że wbrew twierdzeniom wniosku o stwierdzenie nieważności w aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania terenu, na którym znajduje się zapis "odrys z odrysu sytuacyjnego sporządzonego przez [...] z dnia [...]r. przez Gł. Proj. Inż. M Z. na podstawie planu sytuacyjnego (odbitka ozalitowa) sporządzonego przez D.M.R.N. w [...] W.G.K i M. Miejską Pracownię Geodezyjną z dnia [...].X.1961 r." (Projekt architektoniczny, str. 49).
Zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczący pominięcia sąsiadów w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.
Na koniec GINB stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 5 listopada 2021 r. D B i M B złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie bądź zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia sprawy, względnie usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Skarżący ponowili zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu, Dodatkowo wskazali, że nie rozumieją na jakiej zasadzie GINB z jednej strony powołuje przepisy nakazujące rozpoznanie sprawy przez państwowy organ nadzoru budowlanego, po czym przechodzi do ustaleń, że to decyzja bliżej nie określonego przedsiębiorstwa, a to Zespołu Orzekającego [...] w [...] jednak zatwierdziło projekt spornej inwestycji. W takim wypadku brak było decyzji właściwego "organu państwowego nadzoru budowlanego"', a zatem zaskarżona decyzja nie powinna była zostać wydana, bo udziela jedynie pozwolenia na wykonanie zatwierdzonych wcześniej robót. Jako wadliwa i rażąco naruszająca prawo, wydana bez podstawy prawnej, winna zostać zatem usunięta z obrotu, poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Skoro projekt podstawowy w zakresie architektury i konstrukcji został zatwierdzony decyzją przedsiębiorstwa (to prawdopodobnie jakiś wewnętrzny dokument w oparciu o przepisy własne tegoż przedsiębiorstwa), to strona postępowania nie byli poprzednicy prawni skarżących, co również rażąco narusza obowiązujące procedury. Taki dokument pod względem formalnym nie był prawidłowy i oparcie na nim decyzji jest rażącym naruszeniem prawa. Ponadto powiatowy organ nadzoru budowlanego zgodnie z cytowanym rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, winien był zbadać projekt pod względem formalnym, zgodności z warunkami miejscowymi, czy udzielenie pozwolenia nie może być udzielone po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia. Zdaniem skarżących z całą pewnością do takich należy uzyskanie odstępstwa od obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa.
Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1963 r., znak: [...].
Decyzje te wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
W niniejszej sprawie skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1963 w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że z akta administracyjnych sprawy wynika, że na terenie nieruchomości położonej przy Al. [...] w [...]– działka nr [...] w obr. [...]zlokalizowany budynek użytkowany częściowo przez Państwową Wyższą Szkołę Zawodową, a częściowo przez [...] Oddział Straży Granicznej, Jedną ścianą przedmiotowy budynek usytuowany jest w granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] w obr. [...], której współwłaścicielem są skarżący). W tej ścianie, na poziomie II piętra znajduje się 11 otworów okiennych, jedno małe okno od pomieszczenia higieniczno-sanitranego oraz dziesięć większych okien wykonanych jako pięć zestawów po dwa okna przedzielone murowanymi słupkami.
Kwestionowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia [...] września 1963 r., znak: [...] udzielono pozwolenia na wykonanie na nieruchomości stanowiącej własność Wojsk Ochrony Pogranicza, robót budowlanych i przygotowawczych, polegających na przebudowie i remont Domu [...] przy ul. [...] w [...] (ówczesny adres nieruchomości), wg. dołączonego projektu zatwierdzonego przez Zespół Orzekający N-projekt [...] ul. [...] z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...]. W projekcie tym przewidziano wykonanie na poziomie II piętra 11 okien w ww. ścianie graniczącej z działką nr [...].
W dacie wydawania ww. kwestionowanej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy (według stanu prawnego na dzień udzielenia kontrolowanego pozwolenia na budowę) przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 37 ust. 1 ww. ustawy "pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje i zgłoszenie budowy lub rozbiórki przyjmuje właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego (...)."
Zgodnie natomiast z § 16 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. nr 38, poz. 197, ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania badanej decyzji), przed wydaniem pozwolenia na budowę powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać:
- przedłożone przez inwestora dokumenty pod względem formalnym oraz pod względem zgodności z warunkami miejscowymi i stanem istniejącym na terenie zamierzonej budowy, jeżeli czynności tych nie dokonał uprzednio w trakcie zatwierdzania projektu podstawowego, a także czy nie zachodzi potrzeba zastrzeżenia pewnych warunków w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia;
- zakres uprawnień budowlanych, posiadanych przez kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego;
- czy pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie może być udzielone po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub zgody innych organów administracji państwowej.
Ponadto wskazać należy, że z brzmieniem § 16 ust. 2 tego rozporządzenia powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu.
Jednakże przede wszystkim podkreślić należy za organem, że przed wydaniem decyzji kwestionowanej decyzji [...],[...], ul. [...], działając na podstawie Zarządzenia Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury oraz Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 stycznia 1958 r. w sprawie trybu pracy i powoływania zespołów orzekających w państwowych jednostkach projektowania (Biuletyn KUA nr [...]) a także zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowalne wydała decyzję z dnia [...]. lipca 1963 r. nr [...], dla Kwatermistrzostwa Dowództwa Wojsk Ochrony Pogranicza w [...], o zatwierdzeniu pod względem techniczno-budowlanym projektu przebudowy i remontu Domu [...] w [...]. Tym samym ma rację organ odwoławczy, że projekt podstawowy w zakresie architektury i konstrukcji dotyczący spornej inwestycji (przewidujący wykonania spornych 11 okien) został zatwierdzony decyzją Zespołu Orzekającego - [...] w [...] z [...] lipca 1963 r., , a nie kontrolowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1963 r., która udziela jedynie pozwolenia na wykonanie zatwierdzonych już wcześniej ww. decyzją z [...] lipca 1963 r. robót budowlanych. Tym samym poza zakresem oceny w niniejszym postępowaniu pozostaje, podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu oraz skardze, kwestia zgodności spornej inwestycji (lokalizacja otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku, także w świetle przepisów przeciwpożarowych) z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, szczególnie że § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu.
Nie zasadnie też uważają skarżący, że niezgodność omawianego projektu z przepisami przeciwpożarowymi winna skutkować zastosowaniem przez organ powiatowy uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub zgody innych organów administracji państwowej, o którym mowa w § 16 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Powyższy przepis jest na tyle niejasny o ogólnikowy, że nawet jego naruszenie nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa.
Skarżący swoje zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego winni podnieść wobec ww. decyzji [...] z dnia [...] lipca 1963 r.
Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.