VII SA/Wa 2482/18

VII SA/Wa 2482/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 946/20 - Wyrok NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i A. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce P. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 220kV relacji R. – K.-P.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlanego i udzielono spółce P. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 220kV relacji R. – K.-P. na odcinku: P7 – P11 (bez słupów. P7 i P11), stanowiących sieć przesyłową, na działkach nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...][...][...],[...].[...] w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębię [...] w jednostce ewidencyjnej [...].
Jednocześnie biorąc pod uwagę wniosek inwestora, nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że: w dniu 24 lipca 2017r. n D. Z., działający w imieniu małoletniego A. Z., a w dniu 2 sierpnia 2017r. M. S. złożyli wnioski z dnia o zawieszenie postępowania, dołączając:
- kopię zawiadomienia Urzędu Gminy w P. Nr [...] z dnia 20 czerwca.2017r. o złożeniu przez A. S. wniosku z dnia 21 lipca 2016 r. o rozgraniczenie nieruchomości nr ewid. [...] położonej w obrębie S. (stanowiącej współwłasność A. S., K. S., A. S., M. S., K. F.) a działką sąsiednią stanowiącą własność Powiatu K. (w piśmie brak numeru działki) będącą w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w K.,
- kopię pisma Urzędu Gminy w P. Nr [...] z dnia 20 czerwca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., przesyłającego wniosek Pana A. S. z dnia 21.07.2016r. o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi działek nr ewid. [...] w obrębie [...] (stanowiącej współwłasność A. S. K. S., K. F.) i nr ewid. [...] w obrębie [...] (stanowiącej współwłasność A. S., A. S., K. F.» - z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność Gminy P. (w celu wyznaczenia organu do załatwienia sprawy).
Organ wskazał, że wydał postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.
Pismami z dnia 12 września 2017 r, odwołania od tej decyzji wnieśli M. S. i A. S..
Postawili zarzuty:
1. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku ku temu uzasadnionych przesłanek;
2) art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało w sposób istotny od toczącego się postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek, przez które przebiegać ma linia 220 kV;
3. art. 33 ust 2 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b."), poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezasadne uznanie, iż inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
A. S. i M. S. S. podnieśli, że wydając powyższą decyzję organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. zaopatrując przedmiotową decyzję w rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia iub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bgdż też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. W przedmiotowej sprawie żadna z w/w przesłanek nie została spełniona. Wnioskodawca nie przedstawił dowodów świadczących o tym, że zapasowa linia 220 kV jest niezbędna już w obecnej chwili. Organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jedynie, że "w wyniku intensywnego napływu inwestycji pokrycie zapotrzebowania na energię elektryczną napotyka na poważne trudności", ograniczając się jedynie do tak ogólnego stwierdzenia, bez sprecyzowania o jakie to trudności chodzi i bez podania konkretnych przykładów". Tymczasem sama obawa i ryzyko wystąpienia utrudnień zdają się być zbyt słabym argumentem przemawiającym za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, tym bardziej, iż na podstawie tejże decyzji inwestor podejmuje już prace na działkach, których jestem współwłaścicielem.
Ponadto w ocenie odwołujących się organ błędnie odmówił zawieszenia niniejszego postępowania. Organ odmawiając zawieszenia postępowania niezasadnie uznał, że rozgraniczenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kwestii budowy linii z uwagi na fakt, że przebiega ona nad wskazanymi działkami bez konieczności zapewnienia usytuowania w ściśle określonej lokalizacji w stosunku do granic, co jest sprzeczne rzeczywistością. Wydając w dniu [...] marca 2017 roku decyzje o ograniczeniu sposobu przystania z nieruchomości, Znaki: [...],[...],[...], Starosta K. udzielił inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie linii 220 kV w sposób nie przekraczający granic działek [...],[...] i [...], stąd uznać należy, że kwestie granic mają w sprawie znaczenie kluczowe, wbrew osądowi organu I instancji.
Ponadto doszło do naruszenia art. 33 ust 2 pkt 2) p.b. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezasadne uznanie, iż inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli źródłem tego prawa są decyzje Starosty K. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to decyzje te wydane zostały bez spełnienia wymogu przedłożenia przez inwestora dowodów na przeprowadzenie rokowań z właścicielami działek. W związku z tym zdaniem odwołujących decyzje te stanowią podstawy wejścia na grunt.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru budowlanego zawiesił z urzędu przedmiotowe postepowanie odwoławcze. Po rozpatrzeniu wniosków M. S. oraz inwestora, tenże organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r.
Pismem z dnia 112 lutego 2018 r. M. S. i A. S. uzupełnili swoje odwołania. Postawili zarzuty naruszenia:
1) art. 28 ust. 2 p.b. i art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 251 k.c. poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i nieuwzględnienie, iż Ł. S. jako beneficjent ograniczonego prawa rzeczowego (służebności przesyłu) ustanowionego na działkach [...] oraz [...] położonych w S., przez które przebiegać ma inwestycja inwestora niedoręczenie mu ww. decyzji w sytuacji, gdy należy on do kręgu stron postępowania i przysługuje mu przymiot strony, gdyż jest zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu,
2) art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 36, art. 3 pkt 20 p.b. poprzez wydanie w/w decyzji mimo niedołączenia przez wnioskodawcę do projektu budowlanego informacji o obszarze oddziaływania obiektu w części opisowej oraz graficznej uwzględniającej oddziaływanie projektowanej inwestycji na część terenu nieruchomości numer [...] oraz [...], obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz Ł. S. tj. odpłatną i ustaloną na czas nieoznaczony służebnością przesyłu, polegającą na prawie przeprowadzenia linii elektroenergetycznej (w tym posadowieniu słupów i przesyle energii elektrycznej),
3) art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 36 p.b. w zw. z § 80 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez brak zalegania w aktach sprawy mapy do celów projektowych, na której sporządzono część graficzną projektu zagospodarowania terenu ze wskazaniem części gruntu działki numer [...] oraz [...] obciążonej służebnością przesyłu i umieszczenia skrótowego opisu treści lub sposobu wykonania służebności.
W uzasadnieniu uzupełnienia odwołań wskazano, że na działkach numer [...] oraz [...] została ustanowiona służebność przesyłu na rzecz Ł. S. Służebność przesyłu jest jednym z ograniczonych praw rzeczowych. Ł. S. jako beneficjent ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu winien mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Omawiana inwestycja przechodzić ma przez teren gruntu, na którym została ustanowiona służebność na rzecz Ł. S. i której realizacja z pewnością uniemożliwi mu korzystanie z w/w ograniczonego prawa rzeczowego. Odwołujący się, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, podnosili, że w pojęciu zarządcy nieruchomości mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Nadto aby można było zrealizowani inwestycję ma ww. nieruchomościach, nie wystarczy wywłaszczyć samego właściciela, ale również winno dojść do wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowe, do czego w niniejszym stanie faktycznym nie doszło. W związku z powyższym inwestor nie posiada odpowiedniego tytułu do dysponowania nieruchomościami i organ winien odmówić mu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2017 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b.).
Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący się kwestionują prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z analizy akt sprawy wynika, że M. S. i A. S. są współwłaścicielami działek o nr ew.: [...], obr S., gm. P., [...] obr [...], gm. P. A. S. jest ponadto współwłaścicielem działki [...] obr [...], gm. P. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Jednakże organ ma obowiązek oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku powzięcia wątpliwości co do tego prawa.
Organ wyjaśnił, że z przedłożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania wynika, że inwestor swoje prawo do ww. działek wywodzi z decyzji administracyjnych z dnia [...] marca 2017, dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., ograniczające sposób korzystania z ww. nieruchomości
Na powyższe decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zostały złożone skargi do sądu administracyjnego. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2017 r.. zawieszające z urzędu przedmiotowe postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowań sądowo - administracyjnych ze skarg na ww. decyzje Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r.
W dniu 2 lipca 2018 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przy którym nadesłano potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie prawomocnych wyroków ww. Sądu z dnia z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 729/17, sygn. akt II SA/Ke 733/17, sygn. akt II SA/Ke 734/17 oddalających skargi Pana A. S. na ww. decyzje Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r.
Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) jest równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego wynika zatem, że inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działkami o nr ew.: [...], [...],[...] obr [...], gm. P.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. organ podniósł, że uzasadnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na charakter społeczny, który prawidłowo został wskazany we wniosku inwestora i przytoczony w pozwoleniu na budowę.
Mając na uwadze podnoszony w odwołaniach zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na odmowie zawieszenia przez organ wojewódzki niniejszego postępowania wskazać należy, że okoliczność iż toczy się postępowanie rozgraniczeniowe pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do podnoszonego w uzupełnieniu odwołań zarzutu naruszenia art.. 28 ust. 2 p.b i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 251 kc "poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i nieuwzględnienie, iż Pan Ł. S. jako beneficjent ograniczonego prawa rzeczowego (służebności przesyłu) ustanowionego na działkach [...] oraz [...] (...) jest zarządcą nieruchomości", organ, przytaczając treść art. 28 ust. 2 p.b. wskazał, że nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego.
Mając na uwadze podnoszony w uzupełnieniu odwołań zarzut braku wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego działki o nr ew. [...],[...] obr. [...], gm. P., organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością (art. 4 p.b.), a nie ustanowionymi na niej ograniczonymi prawami rzeczowymi. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby Ł. S. posiadał na ww. działkach urządzenia do przesyłania energii, zaś realizacja spornej linii elektroenergetycznej nie uniemożliwia mu wykonywania przysługującej mu służebności. Niemniej jednak, gdy Ł. S. w ramach przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego będzie chciał wybudować urządzenia do przesyłania energii, będzie musiał dostosować się do spornej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, wybudowanej jako pierwszej.
Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony w uzupełnieniu odwołań zarzut naruszenia art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i ust 4, art. 36 p.b.. w zw. z art. 80 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Mapa na której opracowany został projekt zagospodarowania terenu jest aktualna i zawiera informację o jej przyjęciu do zasobu Starosty [...] w dniu 27 marca 2017 r. Po wtóre, ww. dokument sporządzony został przez geodetę uprawnionego. Mapa do celów projektowych opatrzona pieczęcią zasobu geodezyjnego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a co za tym idzie stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do weryfikacji prawidłowości sporządzenia mapy do celów projektowych.
W ocenie organu odwoławczego chybiony jest również podnoszony w uzupełnieniu odwołań zarzut naruszenia art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 36, art.3 pkt 20 p.b. "poprzez wydanie w/w decyzji mimo niedołączenia przez wnioskodawcę do projektu budowlanego informacji o obszarze oddziaływania obiektu w części opisowej i graficznej uwzględniającej oddziaływanie projektowanej inwestycji na cześć terenu nieruchomości numer [...] oraz [...]". Inwestor w projekcie budowlanym na str. 2 przedstawił wykaz działek, na które inwestycja będzie oddziaływać, a ponadto do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył informację o nieruchomościach, na które sporna inwestycja będzie oddziaływać.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 p.b. poprzez wydanie przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2017 roku decyzji numer w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i utrzymanie przez organ II instancji w/w decyzji w mocy w sytuacji, gdy zgodność projektu budowlanego została sprawdzona z ustaleniami aktu prawnego wyeliminowanego z obrotu przed dniem wydania decyzji przez organy obu
instancji, tj. ustaleniami uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] października 2014 roku numer [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej 220 kV R. – K. na obszarze Gminy P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]) w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 maja 2015 roku sygn. akt li SA/Ke 316/15 stwierdził nieważność ww uchwały, a w dniu [...] września 2015 roku Rada Gminy P. podjęła nową uchwałę w tym przedmiocie (numer uchwały [...]), co skutkowało wydaniem przez organy decyzji bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2. art. 33 ust. 2 p.b. w zw. z art. 124 ust. 1, art. 112 ust. 2 ustawy i art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestor nie musi posiadać tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od beneficjenta ograniczonego prawa rzeczowego, tj. Ł. S.,
3. art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 5, ust. 4, art. 36, art. 3 pkt 20, § 7 i § 8 ust. 3 pkt 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku poprzez wydanie zaskarżonych decyzji mimo niedołączenia przez wnioskodawcę do projektu budowlanego informacji o obszarze oddziaływania obiektu w części opisowej oraz graficznej uwzględniającej oddziaływanie projektowanej inwestycji na część terenu nieruchomości numer [...] oraz [...] położonych w S., obciążonych ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz Ł. S. tj. odpłatną i ustaloną na czas nieoznaczony służebnością przesyłu, polegającą na prawie przeprowadzenia linii elektroenergetycznej (w tym posadowieniu słupów i przesyle energii elektrycznej) oraz poprzez całkowite ignorowanie faktu istnienia służebności przesyłu na w/w nieruchomościach, przez co brak jest informacji, jaki wpływ i ograniczenia niesie przedmiotowa inwestycja na rzeczoną służebność, co w konsekwencji powoduje, że przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z prawem oraz interesem osób trzecich, tj. beneficjenta służebności przesyłu na nieruchomości, na której ma być wykonane zamierzenie budowalne, a nadto inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od beneficjenta tejże służebności,
4. art. 33 ust 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 36 p.b. w zw. z § 80 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez brak zalegania w aktach sprawy mapy do celów projektowych, na której sporządzono część graficzną projektu zagospodarowania terenu ze wskazaniem części gruntu działek numer [...] oraz [...] położonych w S. obciążonych służebnością przesyłu i umieszczenia skrótowego opisu treści lub sposobu wykonania służebności,
II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, tj.:
1. art. 10 k.p.a., 28 ust. 2 p.b. i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 251 k.c. poprzez wadliwe przyjęcie, że pojęcie "zarządcy nieruchomości" w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. nie obejmuje podmiotu będącego beneficjentem ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do braku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i nieuwzględnienia, iż Ł. S. jako beneficjent ograniczonego prawa rzeczowego (służebności przesyłu) ustanowionego na działkach [...] oraz [...] położonych w S., przez które przebiegać ma inwestycja wnioskodawcy należy do kręgu stron postępowania i przysługuje mu przymiot strony, gdyż jest zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i niedoręczenie mu w/w decyzji, co skutkowało zaistnieniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 76 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest konsekwencją zaniechania obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do weryfikacji prawidłowości sporządzenia mapy do celów projektowych w sytuacji, gdy brak jest przeszkód do prowadzenia dowodów przeciwko jej treści w ramach postępowania, w którym jest jako dowód przedkładana w sytuacji, gdy w aktach sprawy zalegały wydruki z ksiąg wieczystych numer [...] i [...], z których wprost wynikało, że na działkach numer [...] i [...] została ustanowiona na rzecz Ł. S. służebność przesyłu, a na załączonej przez wnioskodawcę mapie do celów projektowych, na której sporządzono część graficzną projektu zagospodarowania terenu nie wskazano części gruntu działki numer [...] i [...] obciążonej służebnością przesyłu oraz nie umieszczono skrótowego opisu treści lub sposobu wykonania służebności,
2. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku ku temu uzasadnionych przesłanek,
3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy przez organ i! instancji decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy winien był uchylić niniejszą decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a..
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji ewentualnie uchylenie przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Dodatkowo organ przyznał że organy obu instancji wskazały nieprawidłową uchwałę Rady Gminy P. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielenia spółce P. S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 220kV relacji R. – K.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.
Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
W myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 w o ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia bez budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. 2017, poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż w świetle przesłanek wynikających z art. 35 ust. p.b. przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, wskazać należy, iż w większości bazują one na przekonaniu skarżącego, że nieprawidłowo ustalono kręgu stron postępowania i nie uwzględniono, że Ł. S. jako beneficjent ograniczonego prawa rzeczowego (służebności przesyłu) ustanowionego na działkach [...] oraz [...] jest zarządcą nieruchomości. W ocenie Sądu zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarząd nieruchomością przewidują określone przepisy prawa takie jak art. 43 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), art. 18 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 716), art. 203 Kodeksu cywilnego (j.t Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 z późn. zm.) i brak jest podstaw do rozszerzania jego interpretacji. Z powyższego wynika, że nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego.
Odnosząc się do zarzutu zarzut braku wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego działki o nr ew. [...],[...] obr. S., gm. P. należy się także zgodzić z organem, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością (art. 4 p.b.), a nie ustanowionymi na niej ograniczonymi prawami rzeczowymi. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wobec inwestora wydano prawomocne decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jest równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Tym samym inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane spornymi działkami.
W świetle powyższych wywodów bezzasadne są także zarzuty dotyczące konieczności naniesienia na mapie projektowej gruntów obciążonych służebnością czy też niedołączenia do projektu budowlanego informacji o obszarze oddziaływania obiektu uwzględniającej ww. służebność przesyłu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. § 1 k.p.a. wskazać należy, że w myśl tego przepisu decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Należy zgodzić się z organami, że ze względu na charakter przedmiotowej inwestycji uzasadnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny. Wystarczająca w tym zakresie jest argumentacja zawarta we wniosku inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, w którym podniesiono, że cyt.: "zadanie inwestycyjne pod nazwą "Budowa linii 220 kV R. –K. – P. wraz z rozbudową stacji K. P. i K. jest o tyle niezbędna że w chwili obecnej aglomeracja [...] zasilana jest dwoma liniami przesyłowymi z sieci 220 kV. Przychodzące linie 220 kV wyprowadzane są ze stacji 400/220 kV K. zlokalizowanej po zachodniej części K. i zasilają stacje elektroenergetyczne 220/110/15 kV K. i 220/110/15 kV R. zlokalizowaną w gminie C. Te wybudowane kilkadziesiąt lat temu linie elektroenergetyczne nie są w stanie przesłać wystarczającej ilości energii elektrycznej dla intensywnie rozwijającej się aglomeracji [...], W chwili obecnej w regionie tym, w wyniku intensywnego napływu inwestycji, pokrycie zapotrzebowania na energię elektryczna z istniejącej sieci, napotyka na poważne trudności. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego".
Natomiast należy zgodzić się ze skarżącym, że w decyzjach obydwu instancji wskazano, że zgodność projektu budowlanego została sprawdzona z ustaleniami uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] października 2014 roku numer [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej 220 kV R. – K. na obszarze Gminy P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]),tj. aktu prawnego wyeliminowanego z obrotu przed dniem wydania decyzji przez organy obu instancji, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 maja 2015 roku sygn. akt lI SA/Ke 316/15, rozpoznając zresztą skargę A. S., stwierdził nieważność ww. uchwały, a w dniu [...] września 2015 roku Rada Gminy P. podjęła nową uchwałę w tym przedmiocie (numer uchwały [...]). Jednakże w ocenie Sądu uchwała z 2015 r. w zakresie dotyczącym spornej inwestycji - zarówno w części tekstowej jak i graficznej - jest tożsama z uchyloną uchwałą Rady Gminy P. z [...] października 2014 r. Z uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 316/15, wynika, że przyczyną uchylenia ww. aktu prawa były błędy proceduralne przy jego uchwalaniu. Sporna inwestycja nie narusza ww. uchwały Rady Gminy P. z [...] września 2015 r., nr [...]. W ocenie Sądu, powyższe naruszenia organu odwoławczego oraz organu I instancji nie są naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. i nie stanowią przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, albowiem rozstrzygnięcia w nich zawarte odpowiadają prawu.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.