VII SA/Wa 2479/22

VII SA/Wa 2479/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1201/23 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 września 2022 r. nr 14/MON w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji postanowieniem z [...] maja 2022 r., działając w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 106 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz z art. 34 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655), nie uzgodnił przedłożonego przez Wójta Gminy [...] projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J., sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J.
Zażalenie na to postanowienie złożył Wójt Gminy [...] wskazując na naruszenie podstawowych, zagwarantowanych Konstytucją RP, zasad działania aparatu administracji państwowej oraz naruszenie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., jak również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.
Minister Obrony Narodowej (dalej: Minister) postanowieniem z 20 września 2022 r., na podstawie art. 17 pkt 6 lit b, art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia Minister podkreślił, że w dniu 31 stycznia 2022 r. Wójt Gminy [...] przesłał do Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w [...], w celu uzgodnienia, zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Po przeprowadzeniu konsultacji wewnątrzresortowych, pismem z 25 lutego 2022 r. Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji powiadomił Wójta Gminy [...] o wydaniu postanowienia nr [...] o nie uzgodnieniu przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że obszar przedmiotowego opracowania planistycznego znajduje się w całości w strefie ochronnej terenu zamkniętego, ustalonej Protokołem prac Komisji, zatwierdzonej przez Szefa Inspektoratu Sił Zbrojnych z 15 grudnia 2017 r. W wymienionym postanowieniu wskazano, że w strefie obowiązują ograniczenia m. in. dotyczące zakazu wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 28 m n.p.m. W ocenie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w omawianym projekcie planu miejscowego nie uwzględniono ograniczeń występujących w strefie ochronnej, a dotyczących wysokości zabudowy, czego przykładem jest § 36 ust. 7 planu odnoszący się do terenów infrastruktury technicznej, gdzie wprowadzono zapisy dopuszczające wznoszenie obiektów budowlanych o wysokości do 50 m. Zgodnie z ograniczeniami obowiązującymi w strefie ochronnej, w granicach wskazanego obszaru nie jest możliwe wznoszenie zabudowy do takiej wysokości. Dodatkowo, w treści postanowienia nr [...] powiadomiono Wójta Gminy [...] o konieczności uwzględnienia w projekcie dokumentu planistycznego ograniczeń w użytkowaniu i korzystaniu z terenu, wynikających z ww. strefy ochronnej poprzez skorygowanie wartości dopuszczalnych wysokości zabudowy w omawianym projekcie planistycznym tak, aby nie przekraczały 28 m n.p.m. oraz o zawarcie w części tekstowej planu stosownej informacji odnoszącej się do tej strefy wraz z jej ograniczeniami. Zaznaczono przy tym, że o ustanowieniu strefy ochronnej Wójt Gminy Postomino został poinformowany przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] pismem z 22 grudnia 2017 r.
W odpowiedzi na postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu planu miejscowego, Wójt Gminy [...] pismem z [...] kwietnia 2022 r. wystąpił do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w [...] o ponowne uzgodnienie projektu w trybie art. 106 k.p.a. Postanowieniem z [...] maja 2022 r., organ ponownie nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. z uwagi na nieuwzględnienie stanowiska resortu obrony narodowej wyrażonego w postanowieniu nr [...] Szefa CWCR - OZ w [...].
Utrzymując w mocy postanowienie z 10 maja 2022 r. Minister przywołując treść art. 24 ust. 2 u.p.z.p. zaznaczył, że Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - OZ w [...] wskazał podstawę prawną postanowienia z 10 maja 2022 r., jak również określił warunki uzgodnienia projektu, a mianowicie wskazał ograniczenia takie jak:
- zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 28 m n.p.m. - zezwolenie na nadbudowę, rozbudowę istniejących obiektów budowlanych pod warunkiem zachowania dopuszczalnych wysokości zabudowy, tj. 28 m n.p.m.;
- dopuszczenie prowadzenia gospodarki leśnej i gospodarki rolnej do wysokości 28 m n.p.m. Informacja o utworzeniu terenu zamkniętego znajduje się pod poz. nr [...] w załączniku do decyzji Nr 38/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. Ministra Obrony Narodowej z 2019 r. poz. 46, z późn. zm.).
Nie zaszła zatem, w ocenie organu odwoławczego, żadna z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., bowiem w sytuacji, gdy właściwy organ administracyjny, w stosownym postanowieniu, wskazuje na jakich warunkach uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe, to brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy projekt może zostać uzgodniony w myśl cytowanego wyżej przepisu. Ograniczeniami zaś w uzgodnieniu projektu są zapisy § 36 ust. 7 planu odnoszące się do terenów infrastruktury technicznej, gdzie wprowadzono zapisy dopuszczające wznoszenie obiektów budowlanych o wysokości do 50 m. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia organ, tj. Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - OZ w [...] w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2022 r. wskazał wprost, iż w przedłożonym dokumencie planistycznym nie uwzględniono stanowiska resortu obrony narodowej wyrażonego w postanowieniu nr [...] Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - OZ w [...]. Zatem, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p., organ I instancji wniósł o uwzględnienie w projekcie dokumentu planistycznego ograniczeń w użytkowaniu i korzystaniu z terenu wynikających z usytuowania obszaru planu miejscowego m. J. w zasięgu strefy ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej poprzez skorygowanie wartości dopuszczalnych wysokości zabudowy w planie miejscowym tak, aby nie przekraczały 28 m n.p.m. oraz zawarcie w części tekstowej stosownej informacji odnoszącej się do tej strefy ochronnej wraz z jej ograniczeniami. Przedmiotowe zapisy w postanowieniu wskazują, iż nie może być mowy o naruszeniu przez organ I instancji zapisów art. 11 k.p.a. jak również art. 124 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Organ administracji publicznej wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy podając w szczególności podstawę prawną oraz wyjaśnienia wskazane w uzasadnieniu. Ocena zgodności przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej z art. 87 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w ocenie Ministra, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nawet stwierdzenie, że ta decyzja nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, nie oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które mogą mieć wpływ na planowanie przestrzenne na terenie, którego dotyczy ta decyzja. To, że strefy ochronne terenów zamkniętych wynikające z decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów powinny być uwzględniane w aktach planistycznych gminy potwierdza sam ustawodawca w znowelizowanych od 19 września 2020 r. przepisach art. 10 i 15 u.p.z.p. Ponadto, w aktualnym stanie prawnym tereny zamknięte i ich granice są ustalane na mocy decyzji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych (art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne — Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego wynika, że strefa ochronna terenu zamkniętego i obowiązujące w niej ograniczenia powinny zostać wprowadzone do planu miejscowego, po uzgodnieniu z organami wojskowymi. Zatem to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, ustanawia się pewne ograniczenia prawa własności w strefie ochronnej terenu zamkniętego. Ograniczenia w strefie ochronnej terenu zamkniętego wynikają z potrzeby ochrony obiektów wojskowych, które ze zrozumiałych względów często objęte są tajemnicą wojskową, co nie może być utożsamiane z dowolnością. Potrzeby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. są konkretyzowane przez organy wojskowe we wnioskach do projektu studium czy planu miejscowego oraz w ramach uzgodnienia projektów aktów planistycznych gminy. Procedura ustalania strefy ochronnej wojskowych terenów zamkniętych uregulowana jest w decyzji Nr 386/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 277 ze zm.). W rozdziale 5 tej decyzji uregulowano tryb ustalania i znoszenia stref ochronnych terenów zamkniętych. Zgodnie z §12 ust. 1 tej decyzji strefę ochronną terenu zamkniętego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a nie związanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. Potrzebę ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego formułuje Komisja do spraw ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego (12 ust. 3 decyzji). Protokół tej Komisji stanowi podstawę do opracowania wniosku o ustanowienie lub zniesienie strefy ochronnej dla danego wojskowego terenu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenia lub usunięcia strefy ochronnej z prowadzonej przez właściwego szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego ewidencji ustalonych stref ochronnych terenów zamkniętych. Wniosek o taki opracowuje właściwy terytorialnie szef wojewódzkiego sztabu wojskowego i przesyła niezwłocznie do właściwego organu samorządu terytorialnego, celem jego realizacji (pkt 10 i 12 załącznika nr 6 do powołanej decyzji). Zatem nie można twierdzić, że strefy ochronne terenów wojskowych ustalane są w sposób całkowicie dowolny, gdyż dla ustalenia takiej strefy muszą zostać spełnione wskazane wyżej przesłanki z § 12 ust. 1 decyzji, których wystąpienie - po analizie stanu faktycznego na danym terenie - stwierdza w odpowiedniej procedurze powołany do tego organ wojskowy.
Minister podkreślił również, że zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, to władze gminy winny brać pod uwagę także zasadę zawartą w art. 3 ust. 1 ww. ustawy, która stanowi, że "kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy". Tym samym wszelkie ustalenia gminy odnoszące się do terenów zamkniętych są niedopuszczalne, w tym także dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenu wojskowego. Z powyższych przyczyn niedopuszczalne jest także podawanie informacji dotyczących samego terenu zamkniętego (ustawowo nie stanowiącego obszaru opracowania planistycznego).
Skargę na postanowienie Ministra z 20 września 2022 r. złożyła Gmina [...], reprezentowana przez Wójta, który podniósł następujące zarzuty:
1. naruszenie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 3 ust. 1, art. 4 ust. 3 tej ustawy oraz art. 87, art 64 ust.3 i art. 163 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim czyni Protokół prac Komisji, zatwierdzony dnia 15 grudnia 2017 r. przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, źródłem wiążących gminę normatywnych ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, jak też podstawą odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. naruszenie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 i 4 oraz art. 124 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim, poza li tylko przywołaniem aktów kierownictwa wewnętrznego i dokumentów resortowych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz czynności postępowania uzgodnieniowego (podobnie jak w przypadku postanowienia organu I instancji), nie zawiera uzasadnienia faktycznego wskazującego na genezę i motywy utworzenia strefy ochronnej terenu zamkniętego w planie miejscowym, jak też nie odnosi się i nie weryfikuje wniosku o ustanowienie ww. strefy zawartego w piśmie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r. w świetle zgromadzonej dokumentacji planistycznej, jak też okoliczności faktycznych podanych we wniosku Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. o dokonanie uzgodnienia i załączonej do niego analizy;
3. naruszenie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z:
- naruszeniem ust. 11 w zw. z ust. 8 i 3 załącznika nr 6 do decyzji nr 386/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego i wynikającą z niego wadliwością wniosku o utworzenie strefy ochronnej terenu zamkniętego w planie miejscowym, do którego odwołuje się skarżone postanowienie;
- nieuwzględnieniem wieloletniego obowiązywania planów miejscowych dopuszczających zabudowę o odmiennych parametrach w stosunku do warunków podanych w uzgodnieniu do projektu planu, który stanowi zmianę dla tych planów obowiązujących, w sytuacji gdy potrzeby obronności i zagospodarowanie terenu zamkniętego nie uległy zmianie;
- sformułowanie w uzgodnieniu ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, które nie będą skutkować, z uwagi na zagospodarowanie już istniejące, realizacją celów, którym mają służyć.
Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie wskazując na brak podstaw materialno-prawnych do jej uwzględnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
W myśl art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym uzgodnienia projektu planu miejscowego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 i 2368 oraz z 2022 r. poz. 88). Jednocześnie w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. przyjęto, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić.
Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że organ uzgadniający w postanowieniu, w którym odmawia uzgodnienia projektu planu ma obowiązek wskazać konkretne warunki, których spełnienie przez gminę będzie skutkowało pozytywnym załatwieniem sprawy (por. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 220/12, CBOSA). W wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części.
W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje zauważenie, że rolą organu uzgadniającego jest ustalenie aktualnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa w strefie ochronnej danego terenu zamkniętego i wskazanie organowi planistycznemu, jakie konkretnie ograniczenia w wysokości zabudowy muszą zostać wprowadzone na terenie objętym planem i dokonanie oceny zapisów projektu planu pod kątem ich sprzeczności z tymi ograniczeniami. Właściwy organ wojskowy, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa został wskazany jako właściwy do dokonania uzgodnienia w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia zarówno faktyczne, jak i prawne przyjęte w postępowaniu uzgodnieniowym przez organ wojskowy powinny jasno wskazywać gminie, jakie warunki musi spełnić projekt planu, aby zapewniona została ochrona zarówno terenu zamkniętego i znajdujących się tam urządzeń, jaki i ochrona terenów przyległych do terenu zamkniętego przed oddziaływaniem tych urządzeń. (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/18, CBOSA)
W tym miejscu, z uwagi na charakter sprawy i przedmiot sporu zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 11 u.p.z.p. ilekroć w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o "terenie zamkniętym" to należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Władztwo planistyczne gminy nie obejmuje terenów zamkniętych, którymi są często tereny wojskowe (art. 3 ust. 1 ustawy). W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.). Również art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy i w zależności od potrzeb granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych (art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.). Z kolei w studium określa się w szczególności granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych (art. 10 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p.). Są to podstawy prawne do ustanowienia stref ochronnych w gminnych aktach planistycznych. Nadto, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 4 u.p.z.p.). W takim jednak przypadku, dla wykazania potrzeby wprowadzenia stosownych ograniczeń w planie miejscowym, konieczne byłoby przywołanie konkretnych przesłanek za tym przemawiających - np. co do wysokości zabudowy czy jej oddalenia od granic kompleksu wojskowego.
Powyższe pozostaje podyktowane rozwiązaniami służącymi interesowi bezpieczeństwa i obronności Państwa, które zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, należy rozumieć jako całokształt potrzeb państwa mających na celu zapewnienie ochrony podstawowych wartości, takich jak: suwerenność, niepodległość, nienaruszalność terytorium, pozycja międzynarodowa oraz ład i porządek konstytucyjny. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności mogą być ustanawiane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego.
W tym miejscu Sąd podkreśla, że potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zawsze mogą być wyraźnie określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia w strefie ochronnej terenu zamkniętego wynikają z potrzeby ochrony obiektów wojskowych, które ze zrozumiałych względów często objęte są tajemnicą wojskową, co nie może być utożsamiane z dowolnością. Potrzeby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. są konkretyzowane przez organy wojskowe we wnioskach do projektu studium czy planu miejscowego oraz w ramach uzgodnienia projektów aktów planistycznych gminy. Procedura ustalania strefy ochronnej wojskowych terenów zamkniętych uregulowana jest w decyzji Nr 386/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 277 ze zm.). W rozdziale 5 tej decyzji uregulowano tryb ustalania i znoszenia stref ochronnych terenów zamkniętych. Zgodnie z § 12 ust. 1 tej decyzji strefę ochronną terenu zamkniętego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a nie związanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. Potrzebę ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego formułuje Komisja do spraw ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego (§ 12 ust. 3 decyzji). Protokół tej Komisji stanowi podstawę do opracowania wniosku o ustanowienie lub zniesienie strefy ochronnej dla danego wojskowego terenu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenia lub usunięcia strefy ochronnej z prowadzonej przez właściwego szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego ewidencji ustalonych stref ochronnych terenów zamkniętych. Wniosek taki opracowuje właściwy terytorialnie szef wojewódzkiego sztabu wojskowego i przesyła niezwłocznie do właściwego organu samorządu terytorialnego, celem jego realizacji (pkt 10 i 12 załącznika nr 6 do pow. decyzji). Strefy ochronne terenów wojskowych nie są ustalane są w sposób całkowicie dowolny, gdyż dla ustalenia takiej strefy muszą zostać spełnione wskazane wyżej przesłanki z § 12 ust. 1 decyzji, których wystąpienie - po analizie stanu faktycznego na danym terenie - stwierdza w odpowiedniej procedurze powołany do tego organ wojskowy. Natomiast w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych przewidzianych w decyzjach lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów organy wojskowe podejmują prace nad aktualizacją granic tych stref i przewidzianych w nich ograniczeń w zakresie obecnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa na danym terenie według procedury przewidzianej decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr 386/MON z dnia 29 września 2015 r.
Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały uwzględnienia, że w decyzji Nr 38/MON Ministra Obrony Narodowej z 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2019 r. poz. 46, ze zm.) pod poz. 529 załącznika uwzględniony został teren zamknięty w J., określony działkami ewid. nr [...] i [...]. Decyzja ta jako akt obowiązujący wywołuje skutki prawne, a jej ustalenia winny zostać uwzględnione przez organ planistyczny na etapie przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Protokół prac Komisji, zatwierdzony dnia 15 grudnia 2017 r. ustala strefę ochronną terenu zamkniętego. Z uwagi na zakres ustaleń, protokół stanowi uszczegółowienie warunków i wymogów dotyczących ustanowionej strefy ochronnej terenu zamkniętego dla punktu obserwacyjnego zlokalizowanego w kompleksie nieruchomości wojskowych nr [...], na działkach ewidencyjnych [...] w obrębie [...], który obejmuje teren o powierzchni 0,4300 ha i pozostaje w trwałym zarządzie MON-RZI w S. Wadliwość wniosku o utworzenie strefy ochronnej, na którą to okoliczność powołuje się skarga, nie mogła stać się przedmiotem kontroli i oceny organu planistycznego, jak również Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę. Organ uzgadniający mógł więc, konkretyzując potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na terenie objętym projektem planu, domagać się wprowadzenia do projektu planu ograniczeń określonych w decyzji lokalizacyjnej.
W postanowieniu uzgadniającym powołano się na decyzję lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, wskazując na ograniczenia w zagospodarowaniu terenów objętych projektem planu, jakie wynikają z tej decyzji, z powołaniem się na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, co obligowało gminę do ich uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego. Postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.). Wskazuje na konkretne ograniczenia w zakresie dopuszczalnych wysokości nowych obiektów budowlanych i rozbudowy oraz nadbudowy obiektów budowlanych już istniejących. Ograniczenia te wynikają wprost z zaakceptowanych rekomendacji Komisji Planowania, która wobec obszaru opisanego promieniem 3000 m od punktu o oznaczonych współrzędnych, przyjęła zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych, których wysokość przekracza 28 m n.p.m., jak również zezwoliła na nadbudowę, rozbudowę istniejących obiektów budowlanych pod warunkiem zachowania dopuszczalnej wysokości zabudowy, tj. 28 m n.p.m. Wskazanie takiego warunku przez organ uzgadniający stanowi – w ocenie Sądu – o prawidłowym wykonaniu przez ten organ obowiązku współdziałania z organami gminy przy uchwalaniu planu miejscowego przewidzianego w art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 24 u.p.z.p.
Przywoływany w skardze fakt istniejącej na tym terenie zabudowy o podwyższonych parametrach, względem aktualnie wymaganych, opartej o wieloletnie obowiązujące plany miejscowe, nie może stanowić o wadliwości postanowienia uzgadniającego, które w tej mierze było podyktowane treścią przywołanych wyżej obowiązujących aktów.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.