VII SA/Wa 2461/23

VII SA/Wa 2461/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Bogusław Cieśla
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Aneta Żak Protokolant: referent stażysta Oliwia Nawrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.266.2023.BS w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania prac zabezpieczających oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Wielobranżowego R. sp. z o. o. z siedzibą w Ż., od decyzji L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].02.2023 r., znak: [...], zobowiązującej P.W. R. sp. z o.o. do wykonania prac zabezpieczających przy budynkach zlokalizowanych przy ul. S. i ul. K. w K., należących do dawnej fabryki słodyczy, stanowiących elementy historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dn. [...].07.1978 r., z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytku, w zakresie obejmującym: stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. K. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z wykonaniem pokrycia dachu, stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. S. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z uszczelnieniem pokrycia dachu, w terminie do dnia 30.12.2023 r. - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, j.t.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), orzekł o :
- uchyleniu zaskarżonej decyzji w części terminu do dnia 30.12.2023 r.;
- wyznaczył nowy termin - do dnia 31.12.2024 r.;
- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, L. Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając z urzędu, decyzją z [...].05.2022 r., zobowiązał stronę skarżącą do zabezpieczenia budynków dawnej fabryki słodyczy, zlokalizowanych na dz. o nr ewid. [...] przy ul. S. oraz ul. K. w miejscowości K., znajdujących się na terenie historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dn. [...].07.1978 r. poprzez: zabezpieczenie pokrycia dachowego budynku przy ul. K., zabezpieczenie otworów okiennych w budynku przy ul. S. przed dostępem osób niepowołanych, uszczelnienie pokrycia dachowego budynku przy ul. K., naprawę i uzupełnienie konstrukcji więźby dachowej budynku przy ul. K., naprawę konstrukcji murów budynków przy ul. K. i S. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyznaczył termin realizacji nakazanych robót, a także pouczył o obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie objętych decyzją prac na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia prac zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpatrzenia odwołania ww. przedsiębiorstwa, decyzją z dnia 9.11.2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy w szczególności wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy precyzyjnie wskazać, które budynki są przedmiotem nakazu konserwatorskiego, ustalić ich aktualny stan zachowania i skonfrontować z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy, ustalić zakres niezbędnych do wykonania prac w odniesieniu do aktualnie stwierdzonego stanu budynków, rozważyć znaczenie objętej nakazem zabudowy dla zachowania wartości chronionego układu urbanistycznego K. oraz uzupełnić materiał dowodowy o dokument potwierdzający własność nieruchomości.
Decyzją z [...].02.2023 r., wydaną po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...].12.2022 r., L. Wojewódzki Konserwator Zabytków zobowiązał stronę skarżącą do wykonania prac zabezpieczających przy budynkach zlokalizowanych przy ul. S. i ul. K. w K., należących do dawnej fabryki słodyczy, stanowiących elementy historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dn. [...].07.1978 r., z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytku, w zakresie obejmującym: stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. K. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z wykonaniem pokrycia dachu, stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. S. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z uszczelnieniem pokrycia dachu, w terminie do dnia 30.12.2023 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe R. sp. z o.o. Skarżąca spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że zespół budynków dawnej fabryki słodyczy stanowi zabytek, podczas gdy te budynki nie zostały indywidualnie wpisane do rejestru zabytków ani nie są ujęte w gminnej ewidencji zabytków oraz naruszenie art. 49 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy budynki objęte decyzją znajdują się w tak złym stanie technicznym, że wykonanie nakazanych prac nie uchroni tych budynków przed zniszczeniem. Ponadto, sformułowano zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku rozważenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej spółki, budynki, z uwagi na stopień zużycia elementów konstrukcyjnych, nie kwalifikują się do remontu czy odbudowy; konieczna byłaby ich całkowita wymiana. Wspomniano również o planach inwestycyjnych związanych z zamiarem zaadaptowania terenu dawnej fabryki do funkcji mieszkalno-usługowej. Odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie.
Rozpoznając to odwołanie organ II instancji wskazał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji Sternowi przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż decyzją z dnia [...].07.1978 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z. wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...], zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta K. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono m.in., że miasto posiada wiele obiektów architektonicznych o cechach zabytkowych z ubiegłych stuleci oraz niezmienny plan zabudowy ulic.
Zatem, jak wyjaśniono w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, przedmiotem ochrony konserwatorskiej w niniejszej sprawie są nie tyle indywidulane budynki przy ul. K. i S. w K., co historyczny układ urbanistyczny tej miejscowości zdefiniowany w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako: przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.
W uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił historię omawianej miejscowości i jej główne wartości zabytkowe, a następnie historię zabudowy fabryki słodyczy powstałej na początku XX w., zajmującej kwartał pomiędzy ulicami: K., K. i S. Tradycja produkcji czekolady i cukierków kontynuowana była w tej lokalizacji w latach powojennych, a od 1994 r. działalność w tym zakresie na terenie miasta prowadzi firma N. (w lokalizacji przy ul. K. w K.). L. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że budynek przy ul. S. został wzniesiony na pocz. XX w. i kontynuuje formę XVIII-wiecznej zabudowy przy dawnym trakcie handlowym, charakteryzującej się układem szczytowym i mansardowym dachem. Parterowy, murowany i otynkowany budynek przy ul. K., wpisany w południowo-wschodni narożnik kwartału, został wzniesiony na planie prostokąta w XIX w.
Jednocześnie L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji odniósł się do opracowania dotyczącego wymienionych budynków położonych na działce nr [...] w K., pn. Inwentaryzacja i ocena techniczna budynku, autorstwa mgr. inż. A. M. z czerwca 2018 r. W opracowaniu tym wskazano na zły stan posadowienia obu budynków i wyczerpanie nośności ścian. W szczególności biegły stwierdził, że praktycznie wszystkie elementy konstrukcyjne nadają się do rozbiórki, ponieważ został przekroczony ich stan graniczny. Konserwator zauważył jednak, że autor ww. opinii wskazał także zakres prac remontowych, jakie należy wykonać, aby poprawić stan techniczny obu historycznych budynków. W decyzji wyjaśniono przy tym, że taki remont umożliwi utrzymanie istotnych elementów historycznej struktury miasta, gdyż w przypadku ochrony obszarowej możliwa jest wymiana autentycznej substancji zabytkowej, jeśli tłumaczy to jej stopień degradacji.
Konkludując L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu obecnie rozpatrywanego orzeczenia wyjaśnił, że nakazane prace zabezpieczające zatrzymają proces degradacji konstrukcji obu obiektów i pozwolą zachować je w historycznej formie i lokalizacji, jako cenne elementy stanowiące świadectwo dawnej zabudowy i rozplanowania miasta. Konserwator podkreślił, że budynki, należące do dawnej fabryki słodyczy, są powszechnie rozpoznawalnym miejscem na planie historycznego zespołu urbanistycznego. Stanowią integralny element kompleksu dawnych zakładów, dokumentujący ich historię i rozwój przestrzenny miasta. Ich usytuowanie w narożnikach kwartału uczytelnia historyczną linię zabudowy i podkreśla historyczną parcelację, dając wyobrażenie o sposobie zabudowy miasta K.
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zaskarżonej decyzji uznał, iż L. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił wątpliwości wskazane w decyzji kasatoryjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9.11.2022 r.
W ocenie organu odwoławczego, obecnie L. Wojewódzki Konserwator Zabytków precyzyjnie wskazał, które z obiektów dawnej fabryki słodyczy są przedmiotem nakazu konserwatorskiego oraz wykazał, że nakazane prace są niezbędne dla przeciwdziałania destrukcji zabytkowego układu urbanistycznego miasta, a brak podjęcia przez właściciela stosownych czynności zabezpieczających obiekty dawnej fabryki przed dalszym niszczeniem, stanowi zagrożenie dla chronionych prawem wartości ww. układu, poprzez de facto likwidację ważnych, historycznych elementów kompozycji przestrzennej tej części miasta.
Kontrola stanu zachowania budynków dawnej fabryki słodyczy wykazała bowiem, że są to obiekty nieużytkowane i w złym stanie zachowania. Dach budynku przy ul. K. jest w części zawalony i pozbawiony pokrycia. Odsłonięta korona murów jest zniszczona, porasta ją roślinność, a mury obwodowe posiadają ubytki, cegła jest zlasowana. Dach budynku przy ul. S. posiada ubytki, na elewacjach widoczne są uszkodzenia tynków i cegieł.
Zdaniem organu odwoławczego w świetle dokonanych ustaleń organu pierwszej instancji bezspornym jest zatem, że miał on uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, ze względu na występujące zagrożenie postępującej degradacji obu budynków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji substancji budowlanej, spowodowanej także narażeniem na warunki atmosferyczne.
Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.
Podkreślono, że istota art. 49 ustawy nie umożliwia organom nałożenia na właściciela zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku. Niemniej w niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego, nakazane prace mają prowadzić jedynie do niezbędnego uchronienia wskazanych obiektów przed postępującą degradacją. Nie mają natomiast na celu przywrócenia wszystkich walorów omawianych budynków, czy też ich kompleksowego remontu. Równocześnie zauważono, że nakazane roboty budowlane zgodne są z przedstawioną Inwentaryzacją i oceną techniczną budynku, autorstwa mgr. inż. A. M. z czerwca 2018 r.
Wskazano, że ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Przepis art. 49 ust. 1 ww. ustawy upoważnia organ ochrony zabytków do wydania nakazu, o którym w nim mowa, jedynie osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Oznacza to, że w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, stosownie do ww. art. 5 pkt 3 i 4 tej ustawy.
Wyjaśniono, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku ani podmiotów winnych zaniedbań, lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu jego zabezpieczenia przed dalszym niszczeniem.
Na zakończenie wskazano, że określenie terminu wykonania nakazanych robót pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne, biorąc pod uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę.
Wskazany w zaskarżonej decyzji termin do dnia 31.12.2023 r. w ocenie organu odwoławczego nie był realnie możliwy do spełnienia przez adresata decyzji. Zasadne było zatem wyznaczenie dłuższego czasu na wykonanie nakazanych robót budowlanych. Należało zatem zmienić termin wykonania nakazanych prac do dnia 31.12.2024 r.
Skargę na tę decyzję złożyła Przedsiębiorstwo Wielobranżowe R. sp. z o. o. z siedzibą w Ż.
Na podstawie art 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.). poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uznając przez organy, że ich działanie miało na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, mimo iż przedmiotowe obiekty w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie miały już indywidualnej wartości zabytkowej, przez co nie podlegały już ochronie określonej we wskazanym przepisie;
b) art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do przeprowadzenia prac zabezpieczających budynku położonego przy ul. S. oraz przy ul. K. błędnie uznając, że są one niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, mimo że stan obiektów wskazuje, iż uległy one już degradacji i zniszczeniu, a zobowiązanie do przeprowadzenia robót zabezpieczających przy tak złym stanie technicznym jest bezcelowe.
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu wartości naukowej, artystycznej i historycznej poszczególnych obiektów w oparciu o dowody niepotwierdzające faktycznej unikatowości i integralności obiektów;
b) art 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz wydanie odmiennych decyzji w zakresie budynków wchodzących w skład historycznego zespołu
urbanistyczno- krajobrazowego Kargowa;
c) art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niespójne i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, zawierające błędy w rozumowaniu organu, a także zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu prywatnego skarżącej;
W związku z powyższym wnosiła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art 205 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z 16 sierpnia 2023 r. zapadła w wyniku odwołania od decyzji L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].02.2023 r., zobowiązującej stronę skarżącą do wykonania prac zabezpieczających przy budynkach zlokalizowanych przy ul. S. i ul. K. w K., należących do dawnej fabryki słodyczy, stanowiących elementy historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dn. [...].07.1978 r., z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytku, w zakresie obejmującym: stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. K. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z wykonaniem pokrycia dachu, stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. S. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z uszczelnieniem pokrycia dachu, w terminie do dnia 30.12.2023 r.
Zaskarżona decyzja ma charakter reformatoryjny w zakresie określenia daty, do której wskazany wyżej obowiązek ma być wykonany.
Badając przywołane orzeczenie Ministra Sąd uznał, że nie narusza ono prawa; oparte jest na wyczerpująco ustalonych na potrzeby postępowania ustaleniach, właściwych przepisach prawa materialnego, w tym prawidłowej wykładni art. 49 ust. 1 u.o.z. Dlatego też, zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim stwierdza, że nie budzi wątpliwości w sprawie kompetencja organów konserwatorskich do orzekania w stosunku do ww. obiektu, a dalej - możliwość zastosowania w okolicznościach w niej występujących art. 49 ust. 1 u.o.z.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotem postępowania są budynki dawnej fabryki słodyczy, zlokalizowane na dz. o nr ewid. [...] przy ul. S. oraz ul. K. w miejscowości K., znajdujące się na terenie historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dn. [...].07.1978 r Obiekty te znajdują się w niewątpliwie złym, stanie zachowania, m.in. z uwagi na nie podejmowanie przez właściciela zabytku żadnych prac w kierunku ich utrzymania.
W obiektach tym podczas oględzin stwierdzono stan wymagający natychmiastowej interwencji, tj. podjęcia działań zapobiegających: samoczynnemu ich zawaleniu. Dach budynku przy ul. K. jest w części zawalony i pozbawiony pokrycia. Odsłonięta korona murów jest zniszczona, porasta ją roślinność, a mury obwodowe posiadają ubytki, cegła jest zlasowana. Dach budynku przy ul. S. posiada ubytki, na elewacjach widoczne są uszkodzenia tynków i cegieł.
Na to też wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywodząc o prawidłowości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 49 ust. 1 u.o.z. w celu zahamowania procesów destrukcji substancji budowlanej i uchronienia budynków objętych ochroną konserwatorską przed zniszczeniem, a właściwie ich zawaleniem. Powołał się na czynności dowodowe (oględziny budynków, inwentaryzację i ocenę techniczną budynku, autorstwa mgr. inż. A. M. z czerwca 2018 r. ) i dalej - na katastrofalny stan techniczny obiektu, który (jak ocenił) uzasadnia wydanie nakazu konserwatorskiego stosownie do ww. art. 49 ust. 1.
Wobec zgromadzonych dowodów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania takiej oceny tego organu.
Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z treści przytoczonego przepisu u.o.z. wynika, że jednym z obowiązków, który może zostać nałożony na jego podstawie jest wykonanie odpowiednich robót budowlanych przy zabytku, a najistotniejsze znaczenie ma cel, jakiemu służyć mają te roboty budowlane. Jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, czy inaczej: przeciwdziałanie dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek może zostać nałożony.
Nałożony w niniejszej sprawie obowiązek wykonania określonych robót przy zabytku mieści się w dyspozycji omawianej regulacji; ma na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem i mógł być w tej sytuacji przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1; koresponduje przy tym z poczynionymi w niniejszej sprawie ustaleniami, znajdującymi odzwierciedlenie w szczególności w protokołach oględzin zabytku i inwentaryzacji wraz z oceną techniczną budynków. Wynika z nich bezspornie potrzeba wykonania niezbędnych napraw konstrukcji budynku, zabezpieczenia obiektu przed czynnikami atmosferycznymi, w szczególności poprzez stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. K. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z wykonaniem pokrycia dachu, stabilizację konstrukcyjną budynku przy ul. S. w K. w zakresie ścian i konstrukcji dachu, z uszczelnieniem pokrycia dachu . Tego też dotyczy orzeczony w I instancji nakaz wykonania robót budowlanych, podtrzymany następnie decyzją Ministra.
Sąd zauważa przy tym, że zakres robót budowlanych, które mogą być nałożone na mocy ww. regulacji prawnej determinowany jest wyłącznie niezbędnością ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Co przy tym istotne art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajduje zastosowanie nawet w sytuacji, gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21). Taka okoliczność nie powoduje (jak wskazał NSA w ww. orzeczeniu), że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ich ochrony przed zniszczeniem. Wskazany tryb może więc znaleźć zastosowanie także do zabytku już zniszczonego (tj. którego stopień destrukcji jest wysoce zaawansowany), w celu ochrony go przed dalszą dewastacją i nieodwracalną utratą wartości, dla których został objętych ochroną o najwyższym reżimie prawnym. Dopóki bowiem obiekt ten jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że utracił już cechy zabytku, dopóty organy konserwatorskie mają prawo (wręcz obowiązek) podejmować "czynności" przewidziane w u.o.z. w kierunku jego (nawet częściowego) zachowania; brak jest więc podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. do skutecznego kwestionowania wadliwości jego zastosowania ze wskazaniem wyłącznie na to, że zabytek znajduje się "już" w fazie zniszczenia. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej (prezentującej powyższy pogląd, z odwołaniem się do opinii mgr. inż. A. M. z czerwca 2018 r. - włączonej do akt spawy), byłoby sprzeczne z art. 6 ust. 1 u.o.z., w myśl którego ochronie i opiece podlegają m.in. zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania, a także z art. 4 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Na to też wskazał organ w niniejszej sprawie odnosząc się do ww. opinii i ustaleń z niej wynikających. Miał na uwadze wniosek w niej zawarty o niemal całkowitym technicznym zużyciu budynków. Konserwator zauważył jednak, że autor ww. opinii wskazał także zakres prac remontowych, jakie należy wykonać, aby poprawić stan techniczny obu historycznych budynków. W decyzji wyjaśniono przy tym, że taki remont umożliwi utrzymanie istotnych elementów historycznej struktury miasta, gdyż w przypadku ochrony obszarowej możliwa jest wymiana autentycznej substancji zabytkowej, jeśli tłumaczy to jej stopień degradacji.
Zgadzając się z tą argumentacją Sąd zaznacza jednocześnie, że ocena o braku technicznej możliwości naprawy zabytkowego budynku pod względem wymogów prawa budowlanego jest bez znaczenia, skoro w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. wskazuje się na potrzebę zabezpieczenia substancji zabytkowej przed jej całkowitym zniszczeniem (por. też wyrok NSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1116/19). Tym też kierowały się organy konserwatorskie orzekając w sprawie; postępowanie przed tymi organami - prowadzone w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z. - nakierowane było bowiem wyłącznie na ochronę budynków położonych na obszarze objętym ochroną konserwatora przed ich zawaleniem/zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych chronionego obszaru. Dokładnie ta okoliczność była powodem wydania kwestionowanej decyzji, a podtrzymany nią nakaz organu I instancji zmierza wyłącznie do zabezpieczenia tego co dotychczas udało się jeszcze zachować przed nieodwracalnym zniszczeniem. Nakazane prace mają na celu wzmocnienie konstrukcji budynków zagrożonych zawaleniem, jak również ich doraźne zabezpieczenie przed destrukcyjnym działaniem czynników atmosferycznych.
Podsumowując Sąd nie stwierdził, aby Minister przeprowadził wadliwe postępowanie. Orzekając w sprawie organ ten oparł się na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, a ten dysponował protokołami oględzin budynków, a także oceną stanu technicznego autorstwa mgr. inż. A. M. z czerwca 2018 r. (do której to odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji). W oparciu o te dowodowy poczynił ustalenia w zakresie wyznaczonym treścią art. 49 ust. 1 u.o.z., prawidłowo następnie wywodząc o konieczności jego zastosowania. Stąd też - zdaniem Sądu - w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe, a także art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez jego zastosowanie.
Sąd nie zgadza się przy tym z treścią skargi wskazującą na pominięcie w postępowaniu wniosków wynikających z ww. oceny stanu technicznego obiektu autorstwa mgr inż. A. M. Wskazuje się w niej na katastrofalny stan obiektów (uzasadniający rozbiórkę). W sprawie, zdaniem Sądu, właściwie nie ma sporu co do złego stanu technicznego objętych postępowaniem budynków. Minister, wbrew stanowisku skarżącej ani nie pominął ani nie podważył wniosków wskazanej oceny technicznej o awaryjnym stopniu zużycia budynków. Ocenił jednak (inaczej niż skarżąca), że w takiej sytuacji stosowanie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest konieczne/uzasadnione, a Sąd to stanowisko podziela z przyczyn powyżej już przedstawionych, opierających się na interpretacji zastosowanej w sprawie regulacji prawnej przyjmując, że dotyczy ona także zabytku zniszczonego (ale nadal posiadającego wartości i objętego wpisem).
Na koniec, Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. stwierdza, że po pierwsze strona skarżąca nie wskazała konkretnych przypadków wydania decyzji zezwalającej na rozbiórkę budynków położonych na obszarze chronionym w miejscowości K. Po drugie każda sprawa tego rodzaju jest sprawą nową i podlegającą indywidualnej ocenie w konkretnych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych. Po trzecie wreszcie przypomnieć za organem należy, że w przypadku ochrony obszarowej możliwa jest wymiana autentycznej substancji zabytkowej, jeśli tłumaczy to jej stopień degradacji, nawet poprzez całkowitą wymianę substancji oryginalnej.
W tych warunkach, nie podzielając skargi i zarzutów w niej podniesionych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł, jak w sentencji.