VII SA/Wa 2460/24

VII SA/Wa 2460/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Michał Podsiadło. /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 53 ust. 4 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w Ż. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak ZN.WOD.4351.23.2024.RJ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 14 marca 2024 r. znak O/GD.Z-3.4351.72.2024.UM; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. sp. z o.o. w Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem znak: ZN.WOD.4351.23.2024.4.RJ z 7 sierpnia 2024 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z 14 marca 2024 r. znak O/GD.Z-3.4351.72.2024.UM w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. W dniu 29 lutego 2024 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ, GDDKiA) wpłynął wniosek Burmistrza Gminy Ż. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu namiotów magazynowych na terenie części działki nr położonej w obrębie Ż. M., gmina Ż. Wnioskodawcą w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy była P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: inwestor, strona skarżąca).
2.2. Postanowieniem z 14 marca 2024 r. znak O/GD.Z-3.4351.72.2024.UM, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), GDDKiA odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji.
2.3. Inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym następnie pismami z 9 kwietnia 2024 r., 23 maja 2024 r. oraz 21 czerwca 2024 r.
2.4. Utrzymując w mocy ww. postanowienie, GDDKiA – w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – odwołał się do następującej argumentacji.
2.4.1. Organ podkreślił, że przyległa do nieruchomości inwestycyjnej droga krajowa nr [...] pełni ważną rolę w sieci drogowej kraju, przebiega ona w północnej części kraju przez województwo i łącząc S. z aglomeracja a pośrednio z i . Z uwagi na ponadregionalną rolę jaką pełni ta droga została ona zaliczona do klasy (drogi głównej) zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, na analizowanym odcinku obwodnica (). Oznacza to, że w myśl § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), została umieszczona wysoko w hierarchii dróg publicznych, znacznie wyżej niż drogi dojazdowe (klasa D) i lokalne (klasa L) mające zapewnić lokalne połączenia. Organ podkreślił, że przedmiotem uzgodnienia jest natomiast budowa pięciu namiotów magazynowych, a każdy z nich ma mieć powierzchnię ok. 100 m2.
2.4.2. Organ wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy wskazana została w odległości 10 m od jezdni drogi krajowej nr [...]. Ponieważ inwestycja planowana jest w terenie zabudowy, gdyż na tym odcinku drogi wzdłuż niej zlokalizowane są budynki różnego przeznaczenia, wskazana w projekcie odległość jest zgodna z art. 43 ust. 1 Ip. 3 u.d.p. określająca 10 m jako minimalną odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Dlatego GDDKiA nie zgłasza zastrzeżeń odnośnie do tej odległości określonej w uzgadnianym projekcie decyzji.
2.4.3. Następnie GDDKiA podniósł, że z powierzchni terenu inwestycyjnego oznaczonego na załączniku graficznym oraz treści projektu decyzji o warunkach zabudowy – określającej 30% wskaźnik powierzchni zabudowy, wynika, że powstała w wyniku tej inwestycji nowa powierzchnia magazynowa może wynieść ponad 600 m2. Ze zdjęć wykonanych w terenie przez pracowników organu wynika, że przedmiotowa inwestycja została w terenie już zrealizowana. Z dokumentów przesłanych przez stronę wynika, że zadaszona w tej sposób powierzchnia magazynowa wynosi ok. 500 m2. Posiadane przez stronę zezwolenia na ich usytuowania mają jednak charakter czasowy i obecnie inwestor pragnie przedłużyć ich funkcjonowanie. W ocenie organu, tak znaczące zwiększenie powierzchni magazynowej firmy wpływa na zwiększenie ruchu pojazdów na zjazdach łączących inwestycję z drogą krajową. Przy czym z uwagi na rodzaj działalności firmy – przetwórstwo tworzyw sztucznych – są to przede wszystkim pojazdy dostawcze czyli pojazdy o większych gabarytach i większej masie, a tym samym o większych wymaganiach jezdnych. W uzgadnianym projekcie decyzji w pkt 7 ppkt a) wskazano: "dojazd i dostęp do drogi – do drogi krajowej działka nr [...] (droga krajowa nr [...]) za pośrednictwem działek gminnych nr [...] i [...] - istniejącym zjazdem". Mając na uwadze konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], zarządca drogi w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie wyraził zgody na powyższe zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w związku z realizacją tej inwestycji w terenie podkreśla, że istniejące rozwiązanie nie zapewnia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa na drodze krajowej.
2.4.4. Organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] jest ważną drogą klasy G, która jest na tym odcinku drogą dwukierunkową jednojezdniową, o stosunkowo wąskim poboczu. Działka, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja nie jest bezpośrednio skomunikowana z drogą publiczną ani nie sąsiaduje bezpośrednio z tą drogą. Na całej jej długości od pasa drogowego oddziela ją wąska działka nr [...], która jak wynika z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi własność gminy. Od północy i wschodu działka inwestycyjna sąsiaduje z gruntami prywatnymi, natomiast od zachodu z działką drogową gminną nr [...]. Ww. działki gminne nr [...] i nr [...] posiadają zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z treści projektu decyzji ruch drogowy związany z obsługą ww. namiotów magazynowych miałby odbywać się właśnie tymi zjazdami zlokalizowanymi po lewej stronie drogi odpowiednio w km 296+599 i km 296+639 czyli w odległości zaledwie 40 m od siebie, przy czym oba te zjazdy obsługują zarówno prawo jak też lewoskrętne relacje i nie posiadają żadnych dodatkowych ułatwień dla wykonania manewrów na zjeździe jak pasy włączenia czy wyłączenia. Zdaniem GDDKiA, występowanie w tak bliskiej odległości dwóch niezależnych zjazdów po których mogą poruszać się samochody o dużych gabarytach w ocenie zarządcy drogi nie stanowi bezpiecznego rozwiązania, gdyż samochody poruszające się jednocześnie na tych zjazdach mogą chwilowo zasłaniać lub ograniczać sobie widoczność. Dodatkowo kierowca jadący drogą krajową może być zaskakiwany wystąpieniem niezależnych utrudnień w ruchu w takim zbliżeniu. Ponadto, w odległości 44 m od jednego z ww. zjazdów znajduje się przejście dla pieszych oznaczone zarówno znakami pionowymi D-6 jak też znakami poziomymi P-10 tzw. "zebra". Natomiast pomiędzy tymi zjazdami w km 269+622 znajduje się znak pionowy ostrzegający o przejeździe kolejowym bez zapór, który jest oddalony o ok. 200 m. Na tym odcinku drogi pasy ruchu oddziela od siebie linia podwójna ciągła, zakazująca jej przekraczania i najeżdżania. Wyjątek stanowią miejsca, gdzie występują zjazdy. Zatem na analizowanym odcinku drogi występuje szereg czynników, które mogą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego czy też zakłócać płynność ruchu. Skumulowanie się takich czynników w jednym miejscu dodatkowo to zagrożenie zwiększa.
2.4.5. W ocenie GDDKiA, dodatkowym istotnym czynnikiem przy uwzględnianiu poziomu bezpieczeństwa na drodze jest natężenie ruchu, które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu (wykonanym w roku 2020/2021) na analizowanym odcinku drogi: [...] /ul. [...]/ - [...] /ul. [...]/ było bardzo wysokie i wynosiło 12.284 pojazdów/dobę z czego ok. 15% stanowiły różnego rodzaju samochody ciężarowe. Im większe natężenie ruchu drogowego tym większe prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji lub wypadku, a takie natężenie ruchu oznacza, że w miarodajnej godzinie ruchu wynosi ono aż 983 pojazdy na godzinę. Natężenie to jest rosnące, gdyż w 2015 r. wynosiło 10.278 poj./dobę a w 2010 r – 9.642 poj./dobę, co oznacza że wzrósł on odpowiednio o 20% i 27% do natężenia z lat ubiegłych. Organ przypomniał, że z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż najwięcej wypadków ma miejsce na drogach takich jak na analizowanym odcinku drodze nr [...] czyli drogach dwukierunkowych jednojezdniowych. Natomiast najczęstszą przyczyną wypadków drogowych, na tego rodzaju drogach było nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (3.836 wypadków w 2023 r., 3.804 wypadki w 2022 roku i 4.607 wypadków w 2021 r.), co znajduje też potwierdzenie w tym, że najwięcej wypadków stanowiły zderzenia boczne pojazdów (31,2% wszystkich wypadków), w których w 2023 r. zostały zabite 343 osoby a 7.660 osób zostało rannych – do takich wypadków dochodzi właśnie przy włączaniu się do ruchu. Poza tym z raportu Policji wynika również, że statystycznie do wypadków na drogach krajowych dochodzi częściej i są one groźniejsze w skutkach niż na drogach innych kategorii (np. drogach wojewódzkich). Powyższe wynika między innymi z rodzaju i natężenia ruchu jaki odbywa się na tych drogach oraz większej prędkości jaką rozwijają kierowcy na drogach krajowych. Z kolei z danych zarządcy drogi wynika także, że na analizowanym odcinku drogi nr 20 (w km 296 +700) w 2019 r. miał miejsce wypadek, w którym 4 osoby zostały ranne. Zatem wszystkie wyżej wskazane czynniki jak klasa drogi, obowiązująca w tym miejscu organizacja ruchu pobliskie przejście dla pieszych i przejazd kolejowy, duże natężenie ruchu, wąskie pobocze i wypadki zobowiązują zarządcę drogi krajowej nr [...] do szczególnego dbania o bezpieczeństwo ruchu na tej drodze a tym samym zachowanie bardzo wysokich standardów technicznych tej drogi. Toteż przy obecnych uwarunkowaniach tej drogi i opisanych powyżej istniejących zjazdach, którymi ma się odbywać ruch do nieruchomości inwestycyjnej GDDKiA uznał, że nie może pozytywnie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z jego wiedzą z zakresu ruchu drogowego w obecnym stanie faktycznym nie jest możliwe bezpieczne włączenie ruchu generowanego przez tą inwestycję. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika natomiast, że mimo swojego charakteru – namioty magazynowe nie jest to inwestycja chwilowa. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
2.4.6. GDDKiA przypomniał, że uzgadnia przedłożony projekt decyzji w stanie faktycznym i prawnym określonym na dzień orzekania w sprawie co oznacza m.in., że ocenia możliwość skomunikowania inwestycji w odniesieniu do aktualnie istniejącego w terenie układu komunikacyjnego i jego stanu technicznego. Organ nie neguje możliwości powstania przedmiotowej inwestycji, czy też dalszych inwestycji na działce nr [...] – wskazuje tylko, że muszą być one uzupełnione o działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...]. Działania te można zrealizować w różny sposób: czy to budowę dodatkowych pasów ruchu czy też przebudowę zjazdu z ograniczeniem obsługiwanych relacji czy też likwidacją jednego i przebudową drugiego z tych zjazdów. Niezależnie od wybranego wariantu musi on być zaakceptowany w stosownym trybie (art. 16 lub art. 29 ust. 1 u.d.p.) przez zarządcę drogi i zrealizowany w terenie lub uwzględniony w jako część inwestycji w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uzgodniony, uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tej drodze.
3. Inwestor skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił jego wydanie z naruszeniem:
1) art. 6 k.p.a. jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego w państwie prawa w tym zasady demokratycznego państwa prawa zgodnie z art. 2 Konstytucji oraz wyrażoną w preambule równością wobec prawa poprzez nierówne traktowanie podmiotów w kwestii uzgodnień warunków zabudowy dla innych przedsiębiorców w tym samym obszarze i w bardzo zbliżonych warunkach oraz naruszenie praworządności poprzez stronnicze a nie obiektywne podejście a priori przyjmujące założoną tezę o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i pomimo przedstawionych argumentów przeciwnych, nie ustosunkowanie się do nich oraz ich nieuwzględnienie;
2) art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony;
3) art. 8 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i nie kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania a uznaniowe wydanie postanowienia o braku uzgodnień przy jednoczesnych zgodach dla innych podmiotów;
4) art. 80 k.p.a. poprzez m.in. nie przeprowadzenie dowodów w postaci analizy ruchu na wjeździe do firmy P. i na działkę [...] w badanym okresie, czyli nie dokonanie właściwej, obiektywnej i pełnej analizy dowodów;
5) art. 81a k.p.a. poprzez odebranie stronie uprawnienia tj. nieuzgodnienia przy pozostających wątpliwościach co do stanu faktycznego tj. ruchu na wjeździe na drogę [...], ilości i rodzaju pojazdów skręcających z drogi nr [...] na drogę [...], czy te wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony.
4. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez GDDKiA.
6. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie zarządcy drogi o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu namiotów magazynowych na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie Ż. M., gmina Ż.
6.1. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zatem już w tym miejscu należy podnieść, że wniosek Wójta Gminy Ż. o uzgodnienie spornego projektu decyzji wpłynął do zarządcy drogi 29 lutego 2024 r., a postanowienie organu I instancji wydano 14 marca 2024 r. Oznacza to, że zachowany został ww. termin, w którym organ mógł orzec co do uzgodnienia.
6.2. Z art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
6.3. Przytoczone przepisy u.p.z.p. nie wskazują kryteriów uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa natomiast art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia. W związku z tym, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 u.d.p.). Zatem trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi (wyrok NSA z 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19, LEX nr 3365658). W orzecznictwie podnosi się ponadto, że zarządca drogi właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek uwzględnienia przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2513/18, LEX nr 3197607). Zatem kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z perspektywy obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Toteż dokonując uzgodnienia, zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07, LEX nr 344919).
7. W ocenie Sądu, GDDKiA nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, aby istniały usprawiedliwione podstawy do odmowy uzgodnienia spornego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
7.1. Przede wszystkim, organ przystąpił do rozpoznania kontrolowanej sprawy tak, jakby jej przedmiotem było przyszłe zamierzenie inwestycyjne i dokonał analizy potencjalnego wpływu spornej inwestycji jako przyszłej na ruch drogowy w jej pobliżu. O ile takie podejście zarządcy drogi byłoby uzasadnione w przypadku standardowym, w którym organ uzgadnia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przyszłego przedsięwzięcia, to – w ocenie Sądu – podejście to nie może być wystarczające w przypadku takim, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Już bowiem z uzasadnienia projektu decyzji Burmistrza wynika, że wniosek inwestora dotyczy budowy 5 namiotów magazynowych, które zostały już zrealizowane na podstawie zgłoszeń do Starosty K. Okoliczności te potwierdza dokumentacja przedstawiona przez inwestora, w tym zaświadczenia ww. Starosty o braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec ww. inwestycji, realizowanej wówczas jako budowa tymczasowych obiektów budowlanych, a ponadto dokumentacja zdjęciowa zalegająca w aktach sprawy. Zatem z akt sprawy wynika, że będące przedmiotem sporu namioty magazynowe już znajdują się na działce nr [...] i są wykorzystywane przez inwestora zgodnie z ich docelowym przeznaczeniem, a kontrolowane postępowanie jest elementem procedury mającej na celu zmianę podstawy prawnej ich legalnego usytuowania na ww. nieruchomości.
7.2. W związku z tym, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że w realiach niniejszej sprawy GDDKiA nie powinien był opierać się na argumentacji dotyczącej ewentualnego przyszłego zwiększenia ruchu z działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] z uwagi na realizację spornej inwestycji. Skoro obiekty te zostały już zrealizowane i funkcjonują, to ich wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego w pobliżu był już – w dacie orzekania co do uzgodnienia – zaistniałym i trwającym zdarzeniem faktycznym. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ani poprzedzającego go postanowienia z 14 marca 2024 r. nie wynika, aby dotychczasowe funkcjonowanie spornych obiektów budowlanych na działce nr [...] skutkowało zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym generowało zagrożenie na zjazdach z drogi krajowej nr [...], z których korzysta podmiot użytkujący sporne namioty. Dlatego też Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 106 § 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem okoliczności ustalone przez organ i jego argumentacja były nieadekwatne do rzeczywistego stanu rzeczy, wynikającego z projektu uzgadnianej decyzji.
7.3. Następnie Sąd wskazuje, że w projekcie analizowanej decyzji zamieszczono rozwiązanie o dojeździe i dostępie do drogi publicznej – "do drogi krajowej działka nr [...] (droga krajowa nr [...]) za pośrednictwem działek gminnych nr [...] i [...] - istniejącym zjazdem". GDDKiA prawidłowo ustalił przy tym, że działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz przylega do działki nr [...] będącej drogą gminną wewnętrzną powiązaną z drogą krajową zjazdem zwykłym na działkę nr [...] w km 296+599, a poza wskazanym w przesłanym projekcie zjazdem z drogi krajowej do działki nr [...] można dojechać również z wykorzystaniem zjazdu na działkę nr [...] w km 296+639. Sąd nie miał również podstaw do zakwestionowania twierdzeń GDDKiA co do tego, że ww. zjazdy obsługują obecnie istniejącą zabudowę usługową zlokalizowaną na sąsiednich działkach (nr [...], [...], [...], [...], [...]). Organ przyjął wówczas, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w rejonie planowanej inwestycji koniecznym jest przebudowanie istniejącego układu komunikacyjnego, np. przez wykonanie dodatkowego pasa dla pojazdów skręcających w lewo z drogi krajowej w zjazd na drogę wewnętrzną gminną na działce nr [...] i przebudowę drugiego zjazdu na zjazd jednostronny bądź jego likwidację albo też przez ograniczenie relacji na obu zjazdach wyłącznie do relacji prawoskrętnych bądź likwidację drugiego ze zjazdów. W ocenie Sądu, taka argumentacja nie stanowi podstawy odmowy uzgodnienia. Przeciwnie, organ sam wskazał wprost, że bezpieczne skomunikowanie spornej inwestycji z drogą krajową nr [...] jest możliwe, o ile zostanie wprowadzony zakaz skrętu w lewo z nieruchomości gminnej na ww. drogę krajową. Zatem w istocie przeszkodą do uzgodnienia spornego projektu decyzji nie były parametry inwestycji zrealizowanej przez stronę skarżącą, lecz kwestia organizacji ruchu przy zjeździe z nieruchomości stanowiącej własność gminy na drogę krajową. Jest to zatem kwestia, która jest niezależna od analizowanej inwestycji i może zostać zrealizowana w standardowej procedurze w ramach kompetencji zarządców drogi. Z tych przyczyn GDDKiA nie miał podstaw, aby wymuszać od inwestora (który nie jest właścicielem zjazdów z drogi krajowej nr [...]) aby to on inicjował zmianę organizacji ruchu i jego ograniczenie tylko do relacji prawoskrętnych. W analizowanym przypadku organ przekroczył zatem granice uznania administracyjnego, uzależniając w istocie pozytywne rozstrzygnięcie od czynności, które są niezależne od inwestora. W omawianym zakresie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., co jest o tyle istotne, że inwestor we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podważał sugerowanego przez organ rozwiązania – lecz wskazywał jedynie, że jego przeprowadzenie nie leży w granicach uprawnień inwestora.
7.4. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły jednak art. 81a § 1 k.p.a., a to dlatego, że w sprawie nie zaktualizowała się podstawa do zastosowania tego przepisu. Ma on bowiem znaczenie wyłącznie wtedy, kiedy organ podejmie wszelkie niezbędne kroki dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a pomimo tego wciąż występują wątpliwości co do stanu faktycznego. Jak natomiast już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie organ opierał się na potencjalnym wpływie spornej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdy tymczasem inwestycja ta jako już zrealizowana, wywołuje skutki istniejące, które mogły i powinny były zostać zbadane i ocenione przez organ. Ponownie rozpoznając sprawę, GDDKiA oceni zatem realny wpływ spornej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...] i w zależności od wyników tego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w trybie art. 106 § 4 k.p.a., wyda odpowiednie rozstrzygnięcie, w którym uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
8. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 14 marca 2024 r., o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.