VII SA/Wa 2455/22

VII SA/Wa 2455/22 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 736/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50 par. 1 art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Mienia m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r., Nr 911/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Zarządowi Mienia m.st. Warszawy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Zarząd Mienia m.st. Warszawy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r., Nr 911/OPON/2022, którą organ uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 90/2018 z dnia 13 sierpnia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.
W skardze Zarząd Mienia m.st. Warszawy zarzucił organowi naruszenie:
- art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie go prawa do reprezentowania i ochrony interesu prawnego, a także pozbawienie możliwości wykonywania obowiązku zarządzania składnikami majątku,
- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 ;lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) poprzez nieuznanie za stronę postępowania właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu,
- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany stojącej w sprzeczności z prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników i równym traktowaniem podmiotów.
W uzasadnieniu skargi opisano przebieg sprawy oraz wskazano, że Miasto Stołeczne Warszawa powinno być stroną w tym postępowaniu z uwagi na położenie w obszarze oddziaływania obiektu nieruchomości będących własnością Miasta, tj. działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Miasto dotychczas było stroną tego postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie organ wskazał, że skargę wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji, tj. Prezydent m. st. Warszawy (powyższe wynika z treści pełnomocnictwa Dyrektora – H. J. do działania w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy). Ze skargą wystąpił zatem organ, którego działanie zgodnie z powołanym przepisem winno zostać poddane kontroli co do zgodności z prawem. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia budziło wiele kontrowersji zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego jak i w literaturze przedmiotu. Spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 maja 2003 r., uchwały, w której Sąd stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie, zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Sądów Administracyjnych też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (OPS 1/03, publ. Jurysta 2003 roku, nr 7-8, str. 60).
W ocenie Wojewody, przyjęcie, iż skarga jest dopuszczalna doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby, zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć, jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., VII SA/Wa 2774/16). Takie mieszanie ról byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Prowadziłoby do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sporu pomiędzy organami I instancji i inwestorem, a ewentualne późniejsze postępowanie sądowoadministracyjne do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej. Potwierdzenie powyższego stanowiska znajduje się nie tylko w przywołanej uchwale NSA sygn. OPS 1/03 z dnia 19 maja 2013 r., ale również w wielu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in.: VII SA/Wa 2337/17 z dnia 2 października 2018 r., II OSK 652/12 z dnia 20 marca 2012 r. Stanowisko to potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Ze skargą (sprzeciwem) może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie, skarga została wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Zarząd Mienia m. st. Warszawy. Wskazać należy, że Miasto Stołeczne Warszawa stanowi jednostkę samorządu terytorialnego - gminę mającą status miasta na prawach powiatu. Organem wykonawczym Miasta jest Prezydent m.st. Warszawy, który m.in. reprezentuje Miasto na zewnątrz oraz kieruje jego bieżącymi sprawami. Zarząd Mienia m.st. Warszawy to jednostka organizacyjna m.st. Warszawy nie posiadająca osobowości prawnej, prowadzona w formie jednostki budżetowej i kierowana przez Dyrektora, do którego zakresu działań należy, w szczególności m. in. reprezentowanie m.st. Warszawy wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnictwa (§ 5 pkt 1 i 2 statutu Zarządu stanowiącego załącznik do uchwały nr LXI/1732/2005 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 października 2005 r.).
Prezydent m.st. Warszawy wydał w tej sprawie decyzję Nr 90/2018 z dnia 13 sierpnia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., działając jako organ I instancji (starosta) na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), natomiast Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Zarząd Mienia m. st. Warszawy - jako właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji - zostało uznane za stronę postępowania administracyjnego przed organem I instancji.
Decyzja ta została uchylona decyzją reformatoryjną Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2019 r. nr 523/OPON/2019. Następnie decyzja organu II instancji została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1095/19. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r., II OSK 2184/20 oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku. Wojewoda Mazowiecki, rozpatrując po raz drugi odwołanie inwestora, ponownie ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Za stronę postępowania odwoławczego nie został uznany Zarząd Mienia m. st. Warszawy.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji procesowej Miasto Stołeczne Warszawa - Zarząd Mienia m. st. Warszawy nie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r. Nr 911/OPON/2022, bowiem Prezydent m. st. Warszawy występował w postępowaniu administracyjnym w roli organu I instancji. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. W takiej sytuacji, skarżący nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.
Podobny pogląd w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, w których prezydent miasta na prawach powiatu wydał decyzję jako organ I instancji zajął Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19, z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 214/21, z 21 września 2021 r., II OSK 1851/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.
Ponadto w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez gminę, której organ wykonawczy rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.
W tym kontekście skarżące Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Mienia m.st. Warszawy, pomimo że jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji, nie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, bowiem Prezydent m.st. Warszawy występował w tej sprawie w roli organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Miasto nie może być uznane za stronę postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd postanowił o zwrocie wpisu od skargi w pkt 2 sentencji postanowienia.