VII SA/WA 2451/19

VII SA/Wa 2451/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik
Monika Kramek /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2627/20 - Wyrok NSA z 2023-07-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 145 par. 1 pkt 1 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 59 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P. G. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] znak:, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] PINB udzielił W. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1/a-7/a wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w S. oraz określił wykonanie robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw, murków oporowych, części utwardzeń oraz robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych w w/w budynku w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 sierpnia 2020 r.
W dniu 11 czerwca 2019 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. tj. ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie fałszywych dowodów – błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz brak udziału jako strona w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. PINB, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się do wskazanych we wniosku podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) PINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie ma obowiązku ustalania obszaru oddziaływania obiektu. Taka okoliczność miała miejsce przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu skarżący był stroną. Organ podniósł, że wskazywany przez skarżącego fałszywy dowód w postaci błędnego ustalenia obszaru oddziaływania nie jest dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. Ponadto, żeby dowód został uznany za fałszywy wymagane jest stwierdzenie tego faktu przez prawomocne orzeczenie sądu lub innego organu, a jego fałszywość musi być oczywista. W ocenie PINB decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została oparta na szeregu dowodów załączonych do wniosku o udzielenie tego pozwolenia tj. dzienniku budowy, oświadczeniu kierownika budowy, o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę, protokołach badań i sprawdzeń. Skarżący nie wskazał konkretnego dowodu, na którym organ oparł się przy wydawaniu decyzji pozwolenia na użytkowanie, a który okazał się fałszywy.
W zakresie pominięcia skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) PINB wyjaśnił, że w świetle brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej Prawo budowlane) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tym niemniej ograniczenie podmiotowe, co do kręgu uczestników tego postępowania nie ma charakteru bezwzględnego. Inaczej bowiem ustala się krąg stron postępowania, gdy pozwolenie na użytkowanie jest wydawane po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego (art. 49b i art. 48 Prawa budowlanego), postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) lub wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę straciła swoją ważność. W takich przypadkach, zgodnie z orzecznictwem sądowoadminstracyjnym krąg stron ustalany jest indywidualnie w każdej sprawie, nie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ale na podstawie art. 28 k.p.a. Jednakże w ocenie PINB w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] w S. zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., gdyż decyzja ta nie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Budynek objęty ww. decyzja powstał na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie odstąpił od jej warunków, realizując inwestycję zgodnie z wytycznymi w niej zawartymi, co potwierdziła przeprowadzona kontrola obowiązkowa w dniu 8 maja 2019 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem, uruchamianym w celu zbadania prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ocenił, że PINB dokonał prawidłowej analizy przesłanek wznowieniowych wymienionych we wniosku z dnia 9 czerwca 2019 r. Zdaniem WINB okoliczność, że skarżący był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej inwestycji pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Do wniosku o wznowienie nie zostały załączone żadne dowody mogące uprawdopodabniać oparcie przez organ powiatowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na dowodach, które były fałszywe. Skarżący ograniczył się do wskazania "błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji" oraz "ograniczenia" dla sąsiednich nieruchomości, wnioskując o przeprowadzenie dowodu w tym zakresie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Za prawidłowe WINB uznał stanowisko organu powiatowego, co do drugiej ze zgłoszonych podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WINB wyjaśnił, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę.
Skargę na decyzję WINB z dnia [...] września 2019 r. złożył skarżący podnosząc, że jest ona kontynuacją łamania prawa organu na jego szkodę oraz uczestnictwa w tzw. zmowie urzędniczej, nadużywania władzy i przekraczania przyznanych w ramach kompetencji praw. Jest świadomym i celowym usankcjonowaniem działań przestępczych inwestora spółki W. oraz osób i organów występujących w postępowaniu dotyczącym wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 41 i 44, art 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 33, art 49 pkt 2, 4a, art. 81, art. 84, i art. 84 a Prawa Budowlanego, art. 140, art. 144 Kodeksu Cywilnego, oraz art. 2, art 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom wadliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i samej decyzji w taki sposób, by nie otrzymały ich uprawnione osoby. To w ocenie skarżącego "wskazuje jednoznacznie że inwestorzy wraz z organami od samego początku mieli na celu oszustwo które było planowane jeszcze przed wydaniem wadliwej decyzji".
Skarżący podkreślił, że "tego typu" inwestycja nie powinna być realizowana "bez wymaganych opinii innych organów oraz z naruszeniem prawa dotyczącym braku możliwości w związku z tym zabudową mojej nieruchomości". Zdaniem skarżącego "Przepisy prawa oraz Architekci dopuszczają możliwość zabudowy przestrzeni poza obszar oddziaływania posiadanej nieruchomości ale pod warunkiem zgody sąsiada mającego świadomość wpływu tak zlokalizowanej zabudowy na swoja nieruchomość". Tymczasem ani skarżący, ani jego żona takiej zgody nie udzielali.
W kwestii oceny przez organy powołanych przesłanek wznowieniowych skarżący wyjaśnił, że twierdzenie jakoby nie było fałszywych dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jest dowodem na oszustwo oraz poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowy, co jest przestępstwem z kodeksu karnego. Natomiast uzasadnienie przyczyn, dla których powinien być uznany za stronę "toczących się postępowań" zostało zawarte w skardze na postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.
Skarżący wniósł o powołanie biegłego sądowego "który by stwierdził czy budowa i oddanie do użytkowania budynków A i B oraz C bez garażu podziemnego, inwestycji na ul. K. w S. powoduje ograniczenia w korzystaniu i zabudowie działek sąsiednich".
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, bowiem w zaskarżonej decyzji nie wystąpiły naruszenia i wady uzasadniające jej uchylenie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2019 r., utrzymująca w mocy, po rozpoznaniu odwołania P. G., decyzję PINB w M. z dnia [...] lipca 2019 r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji organu powiatowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] udzielającej W. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1/a-7/a wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w S.
Należy podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, który stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zwykłe, w którym zapadła ta decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą, między innymi, w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe ma więc własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Istotne jest przy tym, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem procesowym i stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tej przyczyny tryb ten może być stosowany tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach i po spełnieniu koniecznych warunków.
Właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").
Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania, co do przyczyn wznowienia.
W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.
W przedmiotowej sprawie organy, prawidłowo zdaniem Sądu zbadały przesłanki wznowienia powołane przez skarżącego, a określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Przepisy te stanowią, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli (pkt 1) dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz (pkt 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Odnośnie pierwszej z powołanych podstaw, którą skarżący utożsamia z błędnym ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) należy podzielić wyjaśnienia PINB, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie ustala obszaru oddziaływania inwestycji. Ta kwestia jest oceniana w postepowaniu dotyczącym warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W tym ostatnim postępowaniu skarżący jak wynika z akt sprawy był stroną. Niezależnie od powyższego wyjaśnić dodatkowo należy, że również w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji nie mieści się w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. "Fałszywy" w rozumieniu tego przepisu jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałsz dowodu dla prawnej wiarygodności powinien być uprzednio stwierdzony orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 45/2018, - publ. Cbosa).
Rację ma również organ podnosząc, że skarżący nie wskazał konkretnego dowodu, który okazałby się fałszywy i na którym oparł się organ przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący nie tylko nie powołał się na orzeczenie sądu powszechnego lub właściwego organu stwierdzające popełnienie przestępstwa, ale nawet nie uprawdopodobnił, że dokumenty załączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie zostały sfałszowane, przerobione lub że zostały sporządzone w wyniku czynu zabronionego.
Oceniając natomiast drugą z przesłanek wznowienia postępowania tj. niebranie przez skarżącego bez własnej winy udziału w postępowaniu podnieść należy, że organ zobowiązany był dokonać takiej oceny interesu prawnego skarżącego, jaka byłaby konieczna w postępowaniu zwykłym prowadzącym do wydania pozwolenia na użytkowanie. Brak jest bowiem racjonalnych przesłanek różnicowania kręgu stron postępowania w zależności od tego, czy jest to postępowanie zwykłe, czy też nadzwyczajne. Można przyjąć, że postępowanie wznowione dotyczące ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest również postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, a to zobowiązuje do ustalania kręgu stron tych postępowań na podstawie identycznych kryteriów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 311/13 – Lex nr 1531001).
Dokonana przez organy cena posiadania przez skarżącego interesu prawnego uwzględniała treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a., jak zdaje się oczekiwać skarżący. Przepis art. 59 ust. 7 stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i ma ona na celu dopuszczenie do użytkowania obiektu zrealizowanego zgodnie ze sztuką budowlaną i zgodnie z przepisami prawa
Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie o pozwolenie na użytkowanie stanowi ostatni etap postępowania naprawczego, w którym dochodzi do legalizacji samowoli budowlanej - krąg stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 1687/10, - publ. Cbosa).
Słusznie w rozpoznawanej sprawie organy orzekające oceniły, że skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a budynek objęty ww. decyzją powstał na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jedynie na marginesie Sąd wyjaśnia, że okoliczność zrealizowania spornej inwestycji na działkach nr [...] i [...] w S. zgodnie z pozwoleniem na budowę potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3369/18 oddalającym skargę kasacyjną skarżącego.
Wbrew stanowisku skarżącego (wyjaśnienia złożone na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r.) o posiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu w dotyczącym pozwolenia na użytkowanie nie przesądza prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2609/18 uchylający postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] i [...] w S. Bycie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie stanowi o interesie prawnym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wobec jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Krąg stron tych postępowań nie jest tożsamy.
Na prawidłowość rozstrzygnięcia organów nie mogły mieć wpływu zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące wadliwości decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, której to decyzji Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontrolował.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o powołanie biegłego, należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym nie jest dopuszczalne powoływanie przez sąd administracyjny biegłych i przeprowadzanie dowodu ze sporządzonych przez nich opinii.
Podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.