VII SA/WA 2446/21

VII SA/Wa 2446/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1415/22 - Wyrok NSA z 2023-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 59 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołań E M oraz W M utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. nr [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...]stycznia 1998 r. na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 414, poz. 89 ze zm.), dalej: p.b. udzielił Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni znajdującej się na działce nr ew. [...]przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w [...] zrealizowanej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z [...] września 1996 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlany (część architektoniczna, konstrukcja, sieci sanitarne, instalacje wod.-kan., elektryczne, linia energetyczna SN) i udzielającej Urzędowi Miasta i Gminy [...]pozwolenia na budowę krytej pływalni szkolnej wraz z sieciami wod.-kan., c.o., linii energetycznej SN, n.n. i stacji transformatorowej zasilającej obiekt, z wyłączeniem wykonania drogi dojazdowej do pływalni (włączenie w ul. [...] .).
Pismem z 27 sierpnia 2020 r. E M oraz W M, wskazując, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, zwrócili się o stwierdzenie jej nieważności. Pismem z [...] marca 2021 r., poprzedzonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. uchylonym postanowieniem GINB z [...] lutego 2021 r., [...]WINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] maja 2021 r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie została obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, mając na uwadze, że w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie istniała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca robót budowlanych związanych z realizacją krytej pływalni w [...] z wymaganą infrastrukturą techniczną, m. in. kanalizacją sanitarną wzdłuż ul. [...] (bez drogi dojazdowej), nie można podważyć, aby te prace były wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej, czy też z istotnymi odstępstwami od projektu, jeżeli weźmie się pod uwagę zgromadzone w aktach sprawy mapy.
Nieuwzględniając wniesionych pismami z 29 maja 2021 r. i 7 lipca 2021 r. odwołań od decyzji z [...] maja 2021 r., GINB utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zasady, w oparciu o które to postępowanie jest prowadzone, zauważając, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] prowadził postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), zrealizowanej na podstawie decyzji tego organu z [...] września 1996 r. Odwołując się do zgromadzonej w aktach dokumentacji, GINB wyjaśnił, że w wyniku kontroli technicznej przeprowadzonej 5 stycznia 1997 r. Państwowy Terenowy Inspektorat Sanitarny w [...]ustalił, iż obiekt w zasadniczych elementach zrealizowano zgodnie z zaopiniowaną dokumentacją projektową. Wskazano m.in., że brak jest do wglądu analizy badania wody pobranej z niecki dużego i małego basenu, instalacji wewnętrznej wodociągowej, pomiarów skuteczności i regulacji wentylacji mechanicznej. Nakazano wyposażyć pomieszczenia oraz oznakowanie zgodnie z projektem przed uruchomieniem, jak też w niezbędny osprzęt porządkowy, środki czystości i dezynfekcji. Zobowiązano zniwelować i uporządkować teren obiektu. Protokołem z [...] sierpnia 1997 r. przeprowadzony został następnie odbiór końcowy i przekazano do użytku (eksploatacji) kanalizację sanitarną do krytej pływalni w [...]. Komisja stwierdziła, że roboty stanowiące przedmiot odbioru zostały wykonane zgodnie z umową i odbiór uważa się za ostateczny. Protokołem z 15 stycznia 1998 r. kryta pływalnia w [...]została odebrana i przekazana do użytku (eksploatacji). W dniu [...] stycznia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przeprowadził oględziny robót budowlanych, z których sporządzony został protokół odbioru robót budowlanych. Stwierdzono, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji z [...] stycznia 1996 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji z [...] września 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie ustalono, że teren budowy, a także ulicy sąsiedniej nieruchomości doprowadzono do należytego stanu. Stwierdzono, że teren budowy został właściwie zagospodarowany. W tym stanie rzeczy Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] podjął kwestionowaną przez odwołujących decyzję z [...] stycznia 1998 r. na podstawie art. 59 ust. 1 p.b. GINB przypomniał, że zgodnie z powyższym przepisem, organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy. GINB przywołując stanowisko NSA zawarte w wyroku z 17 września 2019 r. sygn. II OSK 2583/17 w tym kontekście zauważył, że w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Oceniając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r., zdaniem GINB, należy stwierdzić, że po dokonaniu analizy protokołów odbioru robót budowlanych m.in. z [...] sierpnia 1997 r., [...] stycznia 1998 r., [...] stycznia 1998 r., dzienników budowy, dokumentacji powykonawczej, opisu poszczególnych etapów realizacji inwestycji, a także przedłożonych map przedstawionych do projektów technicznych sieci centralnego ogrzewania, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej ustalono, iż kanał sanitarny obsługujący pływalnie realizowany był w ramach jednej inwestycji. Z przedłożonej do akt sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowej przyłącza wod.-kan., c.o. do pływalni krytej w [...] zatwierdzonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. wynika, że kanał sanitarny zbudowany jest pod ul. [...] , a więc tak jak powinien. Zatem twierdzenie odwołujących, że kanalizacja sanitarna przebiega przez działki nr ew. [...] i [...] (poprzednio nr ew. [...]) nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy podkreślił, że nie budzi jego wątpliwości to, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w sprawie kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez [...]WINB wskazują bowiem, że zbudowany kanał sanitarny obsługujący pływalnię stanowi jedno i to samo zamierzenie budowlane, wobec czego brak jest podstaw do negowania stanu faktycznego sprawy. Jak wskazał GINB, odwołujący trafnie podnieśli, że z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. nie wynika wprost, iż pozwolenie na użytkowanie krytej pływalni swoim zakresem obejmowało również kanalizację sanitarną, to jednak m.in. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z [...] września 1996 r. potwierdza, że pozwolenie na budowę inwestycji obejmowało również budowę sieci sanitarnych oraz instalacji wod.-kan. Skoro zaś w trakcie kontroli potwierdzono, że inwestycję, w tym kanalizację wykonano zgodnie z projektem, to wynika z tego, że została ona zrealizowana zgodnie z prawem. GINB podkreślił, że podczas oddawania do użytkowania realizowanej inwestycji zostały sporządzone protokoły odbioru sieci i złączy. Z protokołu odbioru z [...] sierpnia 1997 r. jednoznacznie wynika, że przekazano do użytkowania kanalizację sanitarną do krytej pływalni. Ponadto z protokołu odbioru końcowego i przekazania do użytku eksploatacji krytej pływalni w [...] z [...]stycznia 1998 r. wynika, iż przedmiotowa inwestycja swoim zakresem obejmowała roboty budowlane, instalacyjne i elektryczne zgodnie z dostarczoną przez inwestora dokumentacją techniczną. Co więcej, uznano, iż przedmiotowa inwestycja odpowiada przeznaczeniu i jest gotowa do użytku (eksploatacji), stąd odebrano ją od wykonawcy i przekazano do użytkowania. To, że w ramach przedmiotowej inwestycji realizowana była kanalizacja sanitarna wynika również, jak zauważył GINB, z dziennika budowy (tom IV, s. 17 - wpis z 3 lipca 1997 r.). W kontekście zarzutów odwołujących organ odwoławczy stwierdził, że pierwszy odcinek kanalizacji, tj. od ul. [...] przez teren działki nr ew. [...] do wysokości działek nr ew. [...] i [...] (realizowany zdaniem odwołujących w 1997 r.) został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż wynika to jednoznacznie z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Drugi odcinek, tj. od działki nr ew. [...] do ul. [...] (zdaniem odwołujących wybudowany w latach 1998-2002) w sposób oczywisty nie mógł być objęty pozwoleniem na budowę i użytkowanie, zwłaszcza jeśli nie jest on zobrazowany w projekcie (znajduje się na nim wyłącznie sieć wodociągowa). Wydaje się zatem prawdopodobne przyjęcie, że do ewentualnej zmiany przebiegu sieci kanalizacyjnej i jej umieszczenia w ramach obecnych działek nr ew. [...] i [...] (ale nie tylko - z map systemu geoportal.gov.pl jasno wynika, że taka sama sytuacja dotyczy wszystkich nieruchomości przy ul. [...]) mogło dojść w ramach robót podjętych już po dacie pozwolenia na użytkowanie. GINB wskazał, że to, czy tak rzeczywiście było i jaki był zakres ewentualnych robót, wykracza jednakże poza ramy niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie kontrolowanej decyzji i objętej nią inwestycji. Podsumowując swoje wnioski, GINB odniósł się do ram art. 59 ust. 1 p.b. i stwierdził, że zrealizowana inwestycja nie narusza, zwłaszcza w sposób rażący, postanowień decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków pozwolenia na budowę, została wydana po przeprowadzeniu kontroli obiektu i protokolarnym potwierdzeniu zakończenia robót, wraz z uporządkowaniem terenu. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi tym samym do wniosku, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...]stycznia 1998 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa.
Pismem z 3 listopada 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] września 2021 r. złożył W M, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił GINB dokonanie w sprawie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Skarżący podkreślił, że stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie żądał z tego powodu, iż kanalizacja sanitarna została wybudowana bez wiedzy i zgody właścicieli działek nr ew. [...] i [...], a więc także bez prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Z odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji, jak zauważył skarżący, zgodziłby się, gdyby [...]WINB uznał, iż decyzja ta nie obejmuje ww. działek, co pozwoliłoby na badanie legalności spornych robót przez PINB. Skoro jednak, zdaniem organu nadzoru budowlanego, kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] obejmuje kanalizację sanitarną na działce należącej do odwołujących, to rażąco narusza ona prawo własności chronione przepisami ogólnymi (Konstytucja, kodeks cywilny) oraz przepisami prawa budowlanego, jak również inne przepisy dotyczące procesu budowlanego i oddawania do użytku obiektów budowlanych. W związku z tym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nieważna. Skarżący podkreślił, że z licznego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wybudowanie obiektu na innej działce niż wskazano w pozwoleniu na budowę nie jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, lecz stanowi samowolę budowlaną. Skarżący podważył sformułowaną w zaskarżonej decyzji sugestię dotyczącą terminu, w którym mogło dojść do zmiany przebiegu sieci kanalizacyjnej. Wyjaśnił, że uzyskane przez niego informacje wskazują, iż w trakcie budowy pływalni została wykonana na ul. [...] na potrzeby tej inwestycji droga tymczasowa z płyt drogowych, która stanowił przeszkodę do wykonania kanalizacji w zaprojektowanym miejscu, przez co w celu niezdejmowania płyt zdecydowano o jej przesunięciu. Zdaniem skarżącego, zgłoszenie powyższego wiązałoby się z problemami w momencie odbioru inwestycji, a potwierdzenie nieprawdy mogłoby nie wyjść na jaw lub nastąpiłoby to dopiero w późniejszym czasie.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Odniesienie się do oceny prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli chodzi o powołaną przez skarżącego przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej należy mówić w przypadku braku zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), natomiast o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).
Poddając kontroli sądowej stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd GINB, który mając na uwadze tryb, w jakim podlegał rozpatrzeniu wniosek skarżącego z 27 sierpnia 2020 r., wskazał na to, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji służy do eliminacji jedynie tych decyzji, które są obarczone najcięższymi wadami prawnymi. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1393/18; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 244/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1701/16). Zadaniem GINB jako organu nadzoru w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nie było zatem ponowne zebranie materiału dowodowego i przesądzenie, czy istniały podstawy do udzielenia Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni, gdyż organ nadzoru był zobowiązany wyłącznie rozważyć, czy zebrany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] materiał dowodowy może wskazywać na dopuszczenie się kwalifikowanego naruszenia prawa przez terenowy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego, który wydał kwestionowaną decyzję z [...] stycznia 1998 r. Podkreślenia w tym kontekście wymaga to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.
W kontekście przytoczonych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie budzi jego wątpliwości prawidłowość zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r., którą utrzymana została w mocy decyzja [...] WINB odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego i E M decyzji z [...] stycznia 1998 r. Powyższe jest wynikiem poprawności ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych w kontrolowanej sprawie przez GINB. Pozostają one zgodne z art. 156-158 k.p.a., którym to przepisom organ nadał w sprawie prawidłowe znaczenie. Nie można zarzucić GINB błędu w ocenie okoliczności faktycznych, ponieważ poddając kontroli w toku instancji decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r., wbrew odmiennej ocenie skarżącego, organ właściwie rozważył wszystkie kwestie wpływające na wynik kontroli legalności aktu, który skutkował udzieleniem Gminie [...] jako inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Z tego punktu widzenia za niesporną musiała zostać uznana teza, zgodnie z którą za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można byłoby uznać decyzję terenowego organu nadzoru architektoniczno-budowlanego, która prowadziłaby do wydania inwestorowi wnioskowanego pozwolenia wbrew nomie art. 59 § 1 p.b. Przepis ten w stanie obowiązującym w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] kwestionowanej decyzji stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. W rozpatrywanym przypadku wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie znajdował swoją podstawę w art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b., wobec tego, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie krytej pływalni stanowiło obowiązek wynikający z treści udzielonego pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego decyzją z [...] września 1996 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do zakwestionowania tych ustaleń faktycznych i wniosków, na jakich oparł się GINB w zakresie, w jakim organ nadzoru stwierdził, że treść spornej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wskazuje na rozważenie przez organ przed jej wydaniem okoliczności wymienionych w art. 59 § 1 p.b., wobec czego nie można postawić organowi, który udzielił pozwolenia na użytkowanie, zarzutu, że podjęte rozstrzygnięcie stanowi oczywiste zanegowanie dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę prawną jego wydania. Działanie to, jak przyjął trafnie GINB, znajdowało swoje umocowanie w dołączonej do decyzji z [...] stycznia 1998 r. dokumentacji, która nie wskazywała na to, by roboty budowlane obejmujące realizację krytej pływalni z sieciami zewnętrznymi pozostawały niezgodne z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z decyzji z [...]stycznia 1996 r. oraz warunkami udzielonego Gminie [...] pozwolenia na budowę lub by inwestor przed przystąpieniem do eksploatacji obiektu nie dokonał koniecznego uporządkowania terenu budowy. Potwierdza to dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania wraz ze złożeniem do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, do którego Gmina [...] dołączyła oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy mgr. inż. A M zawarte w piśmie z 20 grudnia 1997 r., protokoły badań i sprawdzeń, a także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Nie może budzić wątpliwości, że decyzją z [...] września 1996 r. został zatwierdzony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] projekt budowlany obejmujący sieci sanitarne, co odnosić należy do włączonego do akt projektu technicznego sieci centralnego ogrzewania, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (projekt techniczny z kwietnia 1996 r., załącznik nr 2). Trasę projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej mającej za zadanie odprowadzanie ścieków socjalno-bytowych i okresowe odprowadzanie wody wymienianej w basenach przewidziano na terenie działek nr ew. [...],[...]i [...]wraz z włączeniem jej do istniejącego ciągu sieci DN 600. Zrealizowanie tej części inwestycji w celu umożliwienia eksploatacji pływalni potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) kanalizacji sanitarnej z 26 sierpnia 1997 r. (k. 41). Do dokumentów mających relewantne znaczenie dla sprawy odwołał się zasadnie GINB. W sytuacji, gdy protokół odbioru robót budowlanych z [...]stycznia 1998 r. (k. 59) dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, przy sporządzaniu którego brał udział przedstawiciel Urzędu Rejonowego w [...], kierownik budowy oraz inwestor, stwierdzał, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniu na budowę, nie można zakwestionować przyjętego przez GINB wniosku, iż sporne roboty budowlane były objęte pozwoleniem na użytkowanie, a ponadto, co kluczowe, że organ nie naruszył art. 59 ust. 1 p.b. w stopniu nakazującym wyeliminowanie decyzji z [...] stycznia 1998 r. z obrotu prawnego, ponieważ kierunek rozstrzygnięcia nadany ww. decyzji odpowiadał treści normatywnej stosowanego przepisu i ustaleniom wynikającym z zebranego materiału dowodowego.
Opierając się na tego rodzaju wniosku, GINB – wbrew postawionym w skardze zarzutom - nie naruszył prawa, ponieważ wysunięte względem zaskarżonej decyzji i zamieszczonej w niej argumentacji zastrzeżenia nie uwzględniają charakteru postępowania, w toku którego został rozpatrzony wniosek skarżącego z 27 sierpnia 2020 r. i wynikających z niego ograniczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że "[...] z załączonej do akt sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowej [...] wynika, że kanał sanitarny zbudowany jest pod ul. [...] , a więc tak jak powinien.", co skarżący ocenił jako twierdzenie sformułowane "wbrew faktom i zdrowemu rozsądkowi". O niesłuszności stanowiska GINB nie może jednakże przemawiać w sprawie to, że okolicznością niesporną pozostaje – co akcentuje skarżący - fakt znajdowania się kanalizacji sanitarnej nie na działce drogowej (u. [...] ), lecz na należących do skarżącego działkach nr ew. [...] i [...] jeżeli uwzględni się, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego ze względu na jego przedmiot, organ nadzoru oceny tego, czy badana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością – jak to zostało już zauważone – nie mógł oprzeć na nowych dowodach, ponieważ zasadą konstrukcyjną postępowania nieważnościowego jest stosowanie obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jak również weryfikacja zaistnienia ich hipotezy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego. Zgodność wykonania spornych robót budowlanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także fakt uporządkowania terenu budowy potwierdzała dokumentacja włączona do akt sprawy. Toteż Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...] nie można postawić zarzutu wydania decyzji z [...]stycznia 1998 r. w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i temu wnioskowi nie zaprzecza okoliczność, że rzeczywisty przebieg sieci sanitarnej na gruncie pozostaje odmienny od protokolarnie stwierdzonego. Taki pogląd nie uchybia w żaden sposób prawu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie posiada bowiem kompetencji do ustalania zgodności pomiędzy treścią włączonej do akt sprawy dokumentacji a rzeczywistym stanem rzeczy, w tym także wyjaśnienia powodów zaistnienia pomiędzy nimi ewentualnej sprzeczności z uwagi na to, że tego rodzaju badanie nie mieści się w zakresie przedmiotowym tego postępowania i jego funkcjach.
Stanowisko, na którym zdecydował się oprzeć GINB, wskazując na ograniczony zakres merytorycznego rozpatrzenia sprawy udzielenia Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie pływalni jest spowodowane wymogiem kierowania się przez tenże organ, a wcześniej [...]WINB, zasadą niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada niekonkurencyjności (rozłączności) trybów nadzwyczajnych oznacza, iż każdy z trybów ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji administracyjnej i nie mogą być one na żądanie strony stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2338/20; wyrok NSA z 5 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2168/17; wyrok NSA z 25 maja 2018 r. sygn. II OSK 1646/16; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1668/15; wyrok NSA z 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 899/15). Obowiązywanie tejże zasady ma charakter bezwzględny, przez co naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli pomijałaby ona wprowadzoną przez ustawodawcę wskazaną wyżej zasadę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 804).
Przesłance wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa tym samym nie mogło być przez GINB i [...]WINB przypisane w kontrolowanej sprawie znaczenie uznające równoważność zachodzącą pomiędzy normą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a każdą wadliwością obarczającą sporne postępowanie administracyjne prowadzone przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] zakończone jego decyzją z [...] stycznia 1998 r. Konkretyzacja tego wniosku w odniesieniu do argumentów powołanych w uzasadnieniu skargi każe zwrócić uwagę, że podawane przez skarżącego za "osobą będącą zorientowaną w powstawanie tego odcinka kanalizacji" okoliczności ujawniające powód zaistniałej rozbieżności pomiędzy deklarowanym w dokumentacji przebiegiem sieci sanitarnej a faktycznie zrealizowanym – nie przesądzając w żaden sposób w tym miejscu o ich prawdziwości - mogą wskazywać na wystąpienie przyczyn traktowanych jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.). Zastrzeżenia wyrażone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi z tym wnioskiem pozostają zbieżne, tym niemniej skarżący odstąpił od nadania im właściwej kwalifikacji procesowej, błędnie zakładając, że sytuacja wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi albo świadomego działania pracownika organu lub innych osób biorących udział w procesie inwestycyjnym w warunkach poświadczenia nieprawdy może być traktowana jako dowód rażącej niezgodności decyzji administracyjnej z prawem i w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.
Rekapitulując powyższe uwagi, przyjąć należy, że zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z prawem. GINB w kontrolowanej sprawie miał na uwadze potrzebę kierowania się kodeksowymi zasadami ogólnymi, dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze wymagania art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 p.b. W zaskarżonej decyzji powody odmowy stwierdzenia przez GINB nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r., w ocenie Sądu, zostały w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddał również weryfikacji w wymaganym zakresie zarzuty postawione przez skarżącego i E M decyzji [...]WINB. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć zastrzeżenia skarżącego dotyczące niewypowiedzenia się przez [...]WINB w decyzji z [...] maja 2021 r. odnośnie do pkt. 2 wniosku z 27 sierpnia 2020 r., jeżeli uwzględni się, że załatwieniu tym aktem podlegała sprawa weryfikacyjna dotycząca decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...]stycznia 1998 r., a wdrożenie postępowania nieważnościowego względem innego rozstrzygnięcia, abstrahując od oceny dopuszczalności jego prowadzenia, stanowiło odrębną sprawę administracyjną od rozpatrzonej.
Sprawa niniejsza została rozpatrzona w trybie niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Podkreślenia wymaga, że zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.