VII SA/Wa 2443/22

VII SA/Wa 2443/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2174/23 - Wyrok NSA z 2025-11-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 października 2022 r. nr 226/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę
Uzasadnienie
Starosta L. decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r., Nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, 2, 3 i ust. 4 pkt 2, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w L., dotyczącego realizacji inwestycji drogowej polegającej na: "rozbudowie drogi powiatowej nr [...] ul. W. i ul. N. w gminie W. wraz z infrastrukturą techniczną" - zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: rozbudowa drogi powiatowej nr [..] ul. W. i ul N. w gminie W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą na wskazanych w decyzji działkach.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Zarząd Powiatu w L., wystąpił w dniu 17 marca 2022 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych w złożonej dokumentacji. W dniu 13 maja 2022 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku. Uzupełnił dokumentację w zakresie map podziałowych dla działek [...], [...] obręb [...].
W toku postępowania strony wniosły uwagi, które dotyczyły m.in.:
- nieuzasadnionego przeniesienia chodnika w inne miejsce,
- naruszenia spokoju ulicy Wspólnej, wzrostu emisji CO2 i hałasu,
- nieproporcjonalnego wywłaszczania działek,
- budowy drugiego chodnika (po obydwu stronach drogi),
- uwzględnienia w kosztach inwestorskich przestawienia wiaty garażowej na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości K.,
- uwzględnienia wjazdu indywidualnego na teren działki nr ewid. [...] i na działkę nr ewid. [...] w miejscowości K.,
- zaprojektowania zjazdu na działkę nr ewid. [....] w miejscowości W.,
- modyfikacji zjazdu z ul. S.,
- braku oznaczenia na mapie szerokości planowanych poszerzeń na działkach.
W tym kontekście organ wskazał, że nie mógł dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych inwestycji. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego czy wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji inwestycji.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 11 października 2022 r., nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000) oraz na podstawie art. 11 d ust. 5 w zawiązku z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm., dalej ustawa zrid.) po rozpatrzeniu odwołania G.D. od decyzji Starosty L. z dnia 29 czerwca 2022 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 11a ust.1 ustawy zrid wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł zarządca drogi tj.: Zarząd Powiatu L..
Inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy zrid. uzyskał opinię Zarządu Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia 7 lutego 2022 r., opinię z dnia 1 lutego 2022 r. Zarządu Powiatu L. oraz opinię z dnia 23 marca 2022 r.. Wójta Gminy W.
Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid. inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla budowy drogi oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
W ocenie organu II instancji, Starosta L. prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem należycie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.
Starosta L., zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy zrid zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, wysyłając zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym i urzędach właściwych ze względu na przebieg drogi - tj. w Urzędzie Gminy W. , w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne wnioski.
Decyzja czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 ustawy zrid, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych stanowiące załącznik nr 2 i 3 do decyzji).
W decyzji nałożono na inwestora obowiązek przebudowy dróg innej kategorii i zezwolono na wykonanie powyższego obowiązku, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zrid doręczono ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomiono o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej "[...]" w dniu 5 lipca 2022 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Wszystkie strony postępowania miały zapewniony czynny udział w postępowaniu.
Projekt budowlany zgodny jest z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2020 r., poz. 1609 ze zm.). Projektowana inwestycja stanowi cel publiczny.
Organ odwoławczy przeanalizował zarzuty zawarte w odwołaniu, tj. naruszenia art. 11 a-f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nadmierne i nieuzasadnione celem inwestycji ograniczenie prawa własności w zakresie korzystania z działki skarżącej nr [...], nieuzasadnione modyfikacje w przebiegu drogi, objęcie zakresem inwestycji ul. S., która nie stanowi drogi gminnej ani powiatowej, brak "planowanego zjazdu na działkę nr [...]", niezgodności wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi, pominięcie w inwestycji działek bliskich krewnych wójta, błędne oznaczenie ksiąg wieczystych, zastrzeżenia co do osoby projektanta.
W tym kontekście wskazano, że organ wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Ocena organów administracji dotycząca racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, ma charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II.SA/Bd 521/18).
Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid.
Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, i z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2952/16, z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2513/16, i z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/15), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku.
Zgodnie z art. 11 i ust. 1 ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego organ architektoniczno- budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.
Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty L. wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działek skarżącej, w takim zakresie, jak to zostało określone w decyzji.
W ocenie Wojewody projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością odwołującej nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Zakres zajęcia terenu wynika z projektu budowlanego, inwestor nie może pozyskiwać więcej terenu pod realizację inwestycji niż ten, który jest niezbędny.
Bezzasadny był zarzut nadmiernego i nieuzasadnionego celami inwestycji ograniczenie prawa własności w zakresie korzystania z nieruchomości nr 197 oraz daleko idące i nieuzasadnione przesłanki modyfikacji przebiegu drogi.
Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest kompetentny do oceny kwestii finansowych, powiązań rodzinnych czy też badania ksiąg wieczystych dla działek objętych inwestycją. Do kompetencji organu pozostaje jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane, za przyjęte rozwiązania projektowe, stanowiące podstawę do wydania decyzji, odpowiedzialny jest projektant.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Projekt zagospodarowania dziatki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).
Organ nie bada, czy działki objęte inwestycją posiadają księgi wieczyste i czy są one prawidłowo wskazane. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy zrid, jednym ze skutków wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest to, że stanowi ona podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Dokonywanie zmian w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków następuje z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Co do braku zjazdu na działkę nr [...] Wojewoda wskazał, że w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku, gdy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd na nieruchomość (w sensie prawnym) - to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości, jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było - to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości.
W przypadku budowy lub przebudowy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest do budowy lub przebudowy zjazdów. Obowiązek ten występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących (w sensie prawnym, legalnych), co oznacza, iż musiały być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi.
Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, rozumieć należy w ten sposób, że wybudowany lub przebudowany w oparciu o decyzję zrid zjazd, musi umożliwiać rzeczywiste, faktyczne skomunikowanie określonej nieruchomości z drogą publiczną.
Z analizy akt, nie wynika by odwołująca, posiadała legalny (zinwentaryzowany) zjazd z drogi powiatowej nr [...] na nieruchomość nr [...] Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] jest obsługiwana bezpośrednio z działki nr [...] sławiącej drogę wewnętrzną - ul. S. W związku z tym działka ta posiada dostęp do drogi publicznej.
Na inwestorze ciążył obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przy czym dostęp ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami strony. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy zrid obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki sposób, że chodzi o interesy obiektywnie uzasadnione.
Przepis art. 11i ust. 2 ustawy zrid rozstrzyga, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie specustawy drogowej, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący objęcia zakresem inwestycji ul. S., która nie stanowi drogi gminnej ani powiatowej. Zamierzeniem budowlanym była rozbudowa drogi powiatowej nr [...], a nie drogi wewnętrznej ul. S.
Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Starosta L. i przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę przy rozpatrywaniu sprawy.
Dalej wskazano, że zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny dla siebie przebieg. Zaprojektowanie drogi publicznej przebiegającej przez nieruchomości stanowiące nie tylko własność publiczną, ale także podmiotów prywatnych, z reguły prowadzi do sprzeciwu właścicieli tych nieruchomości.
Organ, nie może dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu inwestycji drogowej. Przepisy ustawy zrid nie nakładają obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową.
G.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 października 2022 r.
Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 11 d ust. 1 ust. 2 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - § 9 ust. 1 pkt 5 ust. 2 i § 53 ust. 1, § 76a, § 79 i art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że dokumentacja projektowa zawiera wszystkie wymagane dokumenty - gdy przebudowywana ul. W. na załączonych mapach powiązana jest z indywidualnym zjazdem na drogę wewnętrzną (grunt niehipotekowany) dz. 168 (168/ 1,168/2) ul. S., nie podlegającą regulacji specustawy, brak zwymiarowania szerokości pasa zieleni dla działki [...] [...] oraz pobocza dla działki [...] rozbieżności w ustaleniu klasy drogi nr [...] ul. W., traktowanej jako droga lokalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 10 października 2006 roku (uchwała Nr [...] Rady Gminy W. ), a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 13 października 2021 roku (uchwała Nr [...] Rady Gminy W. jako droga zbiorcza i nie ustalony zarządca drogi;
- art. 7 zw. z art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 w zw. z 136 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, t.j. czy kształt zjazdu z działki 168 jest bezpieczny, brak uwzględnienia w projekcie działek nr ew. [...]mimo, że graniczą bezpośrednio z drogą ul. W., a na ich odcinku droga nie jest poszerzana i przebudowywana;
- art. 15 k.p.a. przez brak rozpatrzenia uwag skarżącej;
- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu L..
W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja narusza jej interesy przez zabranie części działki [...] Decyzja dotyczyła przebudowy zjazdu z ul. W. na ul. S., która ma status drogi wewnętrznej i jej przebudowa nie mogła być przeprowadzona w oparciu o specustawę drogową. Droga dojazdowa do działki [...] jest oznaczona w dokumentacji projektowej jako droga wewnętrzna ul. S.
Zjazd stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd musi być zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Zjazd z ulicy W. jest zjazdem indywidualnym, zamiast łuku ma kształt kwadratu nie wyjaśniono stronie dlaczego. Nie wskazano jakie są wymiary poboczy poza pasem zjazdu ul. Wspólnej przejęte na drogę wewnętrzną. Poszerzenie powinno mieć równy rozmiar w całym fragmencie drogi.
Brak było zwymiarowania szerokości pasa zieleni (§ 53 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) dla działki [...] oraz pobocza dla działki [...] Występują rozbieżności w ustaleniu klasy drogi ul. W. oznaczonej jako droga lokalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2006r., a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2021r., działka ta określona jest jako droga zbiorcza.
Organ odwoławczy przez nienależyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy doprowadził do wydania decyzji niezgodnej z przepisami. Postępowanie wyjaśniające powinno objąć zapytanie inwestora w zakresie kształtu zjazdu z działki [...]
Organ administracji nie zweryfikował czy nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych są niezbędne na drogę. Nie wiadomo dlaczego w projekcie nie ujęto działek nr [...] mimo, że graniczą bezpośrednio z drogą ul. W. w K. , dlaczego na ich odcinku droga nie jest poszerzana, dlaczego nie spłaszczono łuku drogi ul. W. kosztem nich oraz działki [...]
Wojewody Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga była bezzasadna.
Starosta L. decyzją z 29 czerwca 2022 r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: rozbudowa drogi powiatowej nr [...] ul. W. i ul N. w gminie W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Od decyzji Starosty L. odwołanie wniosła G. D. które rozpoznał Wojewoda Mazowiecki i zaskarżoną decyzją z 11 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 29 czerwca 2022 r.
W zakresie wadliwości zarzucanych decyzji udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, które wskazywała skarżąca, wypowiedziały się organy słusznie podkreślając, że nie mogły oceniać racjonalności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ jest związany (wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). W konsekwencji, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Artykuł 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176), wskazują na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ wydający decyzję nie może w ramach art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa.
Stanowisko, że organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu akceptuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18).
To inwestor określa, które nieruchomości bądź ich części zostaną na skutek inwestycji przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a). Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.
W związku z tym Wojewoda słusznie twierdził, że nie mógł wymóc na inwestorze zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniając interes skarżącej, co również nie mogło stanowić podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Stosownie do art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji.
Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, a takiej sytuacji w sprawie nie stwierdzono. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi nałożone specustawą drogową dla wydania pozytywnej decyzji. Weryfikacja organu nie może mieć na celu kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19).
Podkreślić należy, że liniowy charakter inwestycji drogowych zwłaszcza podlegających przebudowie i modernizacji determinuje pewne rozwiązania techniczne, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, zaś proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Przyjmując, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez specjalistów, należy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21).
Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a negatywne skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a).
Zatem decyzja nie naruszała przepisów prawa, mimo przeznaczenia części działki skarżącej nr 197 (t.j. 197/1) pod drogę. Na podstawie dokonanych podziałów działek - zatwierdzonych kwestionowaną decyzją wprowadzone zostały zmiany w ewidencji gruntów, które pozwalają na dokładne ustalenie powierzchni gruntów przejmowych pod drogi. Decyzja we fragmencie dotyczyła istniejącego połączenia ul. W. z drogą wewnętrzną - ul. S., w związku z tym nie miało znaczenia, że ulica S. ma status drogi wewnętrznej, gdyż istotą robót nie była budowa drogi wewnętrznej, tylko przebudowa drogi powiatowej, co mogło i powinno być przeprowadzone na podstawie przepisów specustawy drogowej.
Powoływane rozbieżności w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące klasy drogi ul. W. nie miały znaczenia, wobec wniosku inwestora - Zarządu Powiatu w L. będącego zarządcą drogi powiatowej. Brak było podstaw do kwestionowania rozwiązań technicznych w zakresie połączenia przebudowywanej drogi ulicy W. z ulicą S., również w kontekście odpowiedzialności zawodowej projektanta za prawidłowość sporządzanej dokumentacji.
Kwestia braku poszerzenia rozbudowywanej drogi ul. Wspólnej, na odcinku sąsiadującym z działkami nr [...] jest zagadnieniem czysto technicznym, nie podlegającym ocenie organu. Jakkolwiek zrozumiałe jest poczucie krzywdy skarżącej, która podnosiła, że doszło do nieuzasadnionego poszerzenia pasa drogowego, poprzez zajęcie części jej nieruchomości - gdy innych osób nie, to jednak przebieg drogi w tym zakresie nie mógł być zakwestionowany przez organ. Jednocześnie dotychczasowy sposób zagospodarowania ww. działek mógł mieć wpływ na takie, a nie inne ukształtowanie przebiegu rozbudowywanej drogi.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były zasadne. Nie można przyjąć, że w sprawie doszło do bezprawnego naruszenia słusznego interesu strony.
Rolą orzekającego w sprawie organu było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo . Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów specustawy drogowej, jak również rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.