VII SA/Wa 2437/20

VII SA/Wa 2437/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2300/21 - Wyrok NSA z 2024-06-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 71 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...] ("skarżący") jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ("Minister") z [...] października 2020 r. znak [...] wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] lipca 2018 r., skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Zarząd Województwa [...] ("inwestor") wystąpił do Wojewody [...] ("Wojewoda") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]od km 10+036 do km 10+543. Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem gospodarczym i społecznym.
W dniu z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ("decyzja ZRID") polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]od km 10+036 do km 10+543 i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w zakresie występującej w jej treści oczywistej omyłki pisarskiej.
Od powyższej decyzji P. N.wniósł odwołanie. Po zapoznaniu się z treścią tego odwołania Minister decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując że odwołujący się nie posiada interesu prawnego w sprawie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej. Prawomocnym postanowieniem z 15 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1281/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył natomiast postępowanie sądowe ze skargi P. N. na ww. decyzję z [...] kwietnia 2019 r., wobec jej cofnięcia przez skarżącego.
Pismem z [...] marca 2020 r. znak: PO [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody z [...] grudnia 2018 r. zarzucając, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. "k.p.a."), wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie"), § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania decyzji oraz § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) obowiązującego od 11 października 2019 r., poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]na odcinku od 10+036 km do 10+543 km, w tym zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego m.in. budowę peronu tramwajowego i przebudowę torowiska tramwajowego bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. W oparciu o powyższy zarzut, na podstawie art. 158 § 1 i 2 k.p.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, a w przypadku gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności z powodu których nie można stwierdzić jej nieważności. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie ww. inwestycji drogowej, z uwagi na zmniejszenie planowanej długości inwestycji drogowej oraz fakt, że "przebudowany" odcinek nie przekracza 1 km organ odstąpił od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia o nazwie "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...]na odcinku [...]-[...]". Prokurator zaznaczył, że o ile w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określono progi dotyczące długości inwestycji drogowej, powyżej których taka inwestycja uznawana jest za inwestycję mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o tyle dla inwestycji zakładającej m.in. budowę peronu tramwajowego oraz przebudowę torowiska tramwajowego brak jest określenia podobnego progu. Podniósł więc, że Wojewoda przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaznaczył, że przedsięwzięcie dotyczące linii tramwajowej wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą (budowa peronu tramwajowego), nie ma wskazanego progu długości (1 km) do którego nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganej dla planowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i organ administracyjny winien zażądać przedstawienia takiej decyzji, zwłaszcza, że inwestor zamierzając przeprowadzić remont dłuższego odcinka drogi - wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie wycofał swój wniosek.
W związku z wniesionym przez Prokuratora sprzeciwem organ nadzorczy, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 186 k.p.a., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZRID. O wszczęciu tego postępowania, organ nadzoru poinformował także w drodze obwieszczeń. Jednocześnie poinformował o możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Po rozpatrzeniu sprawy w ww. trybie, wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r. Minister - na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał w pierwszej kolejności na tryb, w jakim orzeka, w tej zaś kwestii - na przesłanki nieważności uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a., szczególną wagę poświęcając przesłance rażącego naruszenia prawa.
Przechodząc do oceny badanej w postępowaniu decyzji Minister stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, gdyż nie została wydana z zarzucanym w sprzeciwie rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.
Minister podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa"). Wskazał, że ustawodawca w ten sposób odnosi się przede wszystkim do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o ile inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Minister wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
I dalej wskazał, że stosowanie do art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 (związane z dokonywaniem ewentualnej oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko), określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.
W wykonaniu powyższej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r., a straciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), tj. z dniem 11 października 2019 r., wobec tego znajdowało zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia dotyczące drogi innej niż autostrada i droga ekspresowa, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiana przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. Oznacza to, że przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest takie przedsięwzięcie, które dotyczy co najmniej 10 km odcinka drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2016 r. poz. 2134 ze zm.).
Przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]od km 10+036 do km 10+543, a więc na długości 507 m, a tym samym nie przekracza długości 1 km. Nie można więc przyjąć, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 32 tego rozporządzenia, tym samym nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wbrew stanowisku zawartemu w sprzeciwie Prokuratora, inwestycja, na którą zezwoliła decyzja ZRID, nie jest również kwalifikowana na podstawie § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 61 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie tramwajowe, koleje napowietrzne lub podziemne, w tym metro, kolejki linowe lub linie szczególnego charakteru, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, używane głównie do przewozu pasażerów. Realizacja nowych inwestycji tego rodzaju, np. linii tramwajowych, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, podlega pod przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W przypadku zmian (rozbudowy, przebudowy lub montażu) tego rodzaju przedsięwzięć, tak jak w przypadku innych przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, dla których nie ustalono żadnych progów, zastosowanie będzie miał § 3 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z informacjami zawartymi na str. 90, 91 i 95 opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji ZRID, w ramach inwestycji projektuje się m.in. przebudowę nawierzchni istniejącego torowiska tramwajowego w technologii toru węgierskiego na odcinku od km 10+342,35 do km 10+457,13 i budowę peronu tramwajowego; projektuje się rozbiórkę istniejącej nawierzchni i szyn torowiska i budowę nowej konstrukcji o szerokości 2 x 1, 25 m od osi torowiska. Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.1 projektu zagospodarowania terenu) wynika, iż przebudowywane torowisko, wraz z budowanym peronem tramwajowym, znajdują się w pasie drogi wojewódzkiej. Wynika z tego, iż w ramach przedmiotowej inwestycji wykonywana jest - w graniach pasa drogowego istniejącej drogi wojewódzkiej - przebudowa torowiska tramwajowego na odcinku 114,78 m wraz z budową peronu tramwajowego.
Minister za niezbędne uznał przy tym wyjaśnienie pojęcia torowisko tramwajowe oraz to, czy taki obiekt może funkcjonować jamo samodzielne przedsięwzięcie, co mogłoby wskazywać, iż ma do niego zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Biorąc pod uwagę definicję torowiska tramwajowego uregulowaną w art. 4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, definicję ulicy (art. 4 pkt 3 tej ustawy), drogi (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) oraz pasa drogowego (art. 4 pkt 1 wskazanej ustawy) stwierdził, że droga to budowla zlokalizowana w pasie drogowym, a rodzajem budowli zlokalizowanych w pasie drogowym jest też ulica; torowisko jest związane z pasem drogowym, bowiem w drodze, a nie tylko w ulicy znajduje się torowisko tramwajowe. Powyższe prowadzi do wniosku, że przebudowa, w ramach inwestycji dotyczącej drogi wojewódzkiej, torowiska tramwajowego, wraz z budową peronu tramwajowego, w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, jest inwestycją dotyczącą drogi (stanowi jej przebudowę). Nie stanowi to zatem argumentu o zakwalifikowaniu inwestycji drogowej objętej zakresem decyzji ZRID do przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), podlegającego pod § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem przebudowa torowiska następuje w ramach inwestycji dotyczącej drogi, a nie linii tramwajowej, rozumianej jako oddzielnego od drogi przedsięwzięcia inwestycyjnego.
Podsumowując Minister wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem Prokuratora, że doszło do błędnej kwalifikacji rodzaju inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z pominięciem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Dokonując analizy decyzji ZRID w aspekcie ewentualnego naruszenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził, że omawiane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jego nieważności.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra z [...] października 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie:
-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]od kim 10+036 do km 10+543 w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa,
-art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji drogowej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") skarżący - Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazał m. in., że organ administracji publicznej w całości zaaprobował pogląd Wojewody o braku podstaw do zastosowania w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]od km 10+036 do km 10+543 art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji drogowej.
Podkreślił, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody [...], do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia takie jak linie tramwajowe (...) wraz z towarzyszącą im infrastruktura, używane głównie do przewozu pasażerów. Na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1 o ile progi te zostały określone.
Wskazał, że w stosunku do wcześniejszych zamierzeń przedmiotowa inwestycja drogowa została ograniczona do przebudowy jednego skrzyżowania w przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]w [...]. Długość modernizowanego odcinka nie przekraczała 1 km. Inwestycja ta jednak obejmowała także modernizację istniejącej linii tramwajowej, a także budowę infrastruktury z nią związanej.
Podkreślił, że bezpodstawnie Wojewoda uznał, że dla udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro objęto przebudową także linię tramwajową, to konieczne było przedstawienie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z przywołanymi przepisami. Sposób stosowania tych przepisów nie budzi wątpliwości. Wbrew stanowisku Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii interpretacja poszczególnych pojęć wykorzystywanych we wskazanych aktach prawnych wskazuje na konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w analizowanym przypadku, a także dokonania analizy trybu uzyskania przez inwestora zezwolenia na realizację inwestycji.
Odnosząc się do dokonanej analizy pojęciowej podniósł, że uregulowane w art. 4 ustawy o drogach publicznych definicje legalne pasa drogowego, drogi, ulicy czy torowiska tramwajowego wykluczają uznanie, że dla udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Te definicje legalne nie obejmują torowiska tramwajowego poza ulicą, a także budowy infrastruktury linii tramwajowej, tj. peron tramwajowy, nawet jeżeli są realizowane w ramach pasa drogowego.
Podniósł w efekcie, że inwestycja obejmująca linię tramwajową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez względu na obszar inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2020 r., znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Tą ostatnią organ udzielił Zarządowi Województwa [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiego nr [...]od km 10+036 do km 10+543, w ramach której to inwestycji przewidziano m.in. budowę peronu tramwajowego oraz przebudowę torowiska tramwajowego.
Postępowanie zakończonego ww. decyzją Ministra wywołane zostało sprzeciwem skarżącego - Prokuratora, który zarzucił, że decyzja z [...] grudnia 2018 r. dotknięta jest wadą nieważności, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 61 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie). Wywodząc w ten sposób Prokurator wskazał na to, że dla ww. inwestycji obejmującej torowisko – linię tramwajową, Wojewoda powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Minister, choć prawidłowo na skutek sprzeciwu Prokuratora wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody (kierując się przy tym art. 184 i art. 186 k.p.a.), to jednak przed wydaniem orzeczenia nie przeprowadził właściwej i pełnej analizy, a to - zdaniem Sądu - doprowadziło do wydania wadliwego aktu.
Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim zauważa, że orzekając w niniejszej sprawie, ze sprzeciwu Prokuratora, organ był związany tym żądaniem wyłącznie w zakresie trybu w nim podanego. Z uwagi na to, że we wniesionym sprzeciwie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody z [...] grudnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ocena jaką organ w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez Prokuratora. Niezależnie od treści sprzeciwu, organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, niezależnie od tego czy prowadzone jest na wniosek czy z urzędu, jest bowiem zawsze ten sam, tj. ustalenie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Przedmiotem tego postępowania jest więc ustalenie, czy którakolwiek z przesłanek nieważności ma miejsce, nawet jeśli postępowanie wywołane zostało żądaniem wskazującym na wystąpienie tylko jednej z nich. Z uwagi na charakter tego postępowania i zasadę trwałości decyzji ostatecznych nie jest bowiem możliwe "kilkukrotne" badanie w omawianym trybie kwestionowanego aktu, i wydawanie kolejno po sobie decyzji w tym przedmiocie, choćby miały odnosić się do innych przesłanek nieważności. Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie wystąpienia przesłanki/przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.pa., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują, i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a. W konsekwencji orzekając w sprawie Minister winien był dokonać pełnej weryfikacji zakwestionowanej decyzji – w tym z przyczyn nie podniesionych w sprzeciwie skarżącego Prokuratora, tym bardziej wówczas, gdy organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z przyczyn podniesionych przez Prokuratora.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zakresem swojego zainteresowania organ objął w istocie wyłącznie przesłankę rażącego naruszenia prawa, nadto – tylko w kontekście stanowiska skarżącego, inicjującego to postępowanie. Minister odniósł się bowiem tylko do kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i poprzedzenia badanej decyzji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Taki sposób procedowania narusza, zdaniem Sądu, w stopniu istotnym art. 7 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., a to czyniło koniecznym uwzględnienie skargi. Wskazana wadliwość organu świadczy bowiem co najmniej o przedwczesności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na brak pełnej analizy (w kontekście wszystkich przesłanek nieważności0 weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji.
Poza tym, zaskarżona decyzja wymagała wzruszenia także z uwagi na argumentację w niej zawartą, której - zdaniem Sądu - nie można uznać za prawidłową.
Nie sposób bowiem za organem przyjąć, że skoro inwestycja obejmuje przebudowę torowiska tramwajowego, a przedmiotowe torowisko zlokalizowane jest w pasie drogowym, to jest (w tej części także, a zarazem wyłącznie) inwestycją dotyczącą drogi i nie stanowi tej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia. Taka kwalifikacja przedsięwzięcia doprowadziła w efekcie organ do stwierdzenia, że winno być ono oceniane wyłącznie z uwzględnieniem § 2 ust. 1 pkt 32 i § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, a skoro projektowana inwestycja nie przekracza długości 1 km, to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była potrzebna, i nie doszło w tym kontekście do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie zaproponowanej przez Ministra kwalifikacji inwestycji nie może mieć miejsca. Doprowadziłoby do sytuacji, w której w zależności od tego czy odcinek linii tramwajowej położony jest w pasie drogowym czy poza nim, dla jego realizacji będzie lub nie wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy znajdujący zastosowanie w sprawie stan prawny nie pozwala na dokonanie takiego rozróżnienia. Nie wynika także z niego, aby oddziaływanie wskazanej inwestycji na środowisko było inne w zależności od jej usytuowania.
Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie tramwajowe, koleje napowietrzne lub podziemne, w tym metro, kolejki linowe lub linie szczególnego charakteru, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, używane głównie do przewozu pasażerów. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Zatem, z przepisów tych wynika, że linie tramwajowe, a także ich przebudowę, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezależnie od parametrów – długości takich przedsięwzięć, a także – niezależnie od tego czy są w pasie drogowym, czy poza nim, bo żadne progi czy inne uwarunkowania nie zostały w tym przypadku określone.
Nie można więc przyjąć, tak jak to uczynił Minister, że w sprawie z uwagi na charakter inwestycji należy uwzględnić wyłącznie § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia oraz, że nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Za dokonaną przez Ministra oceną nie przemawia również art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie definiujący przedsięwzięcie m.in. jako zamierzenie budowlane ze wskazaniem na to, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jak jedno przedsięwzięcie. Powołując się na ten przepis, jak i te definiujące pas drogowy, ulicę, drogę oraz torowisko tramwajowe, Minister nie wykazał bowiem, aby z uwagi na "powiązanie technologiczne" przebudowę projektowanego torowiska (obejmującą rozbiórkę nawierzchni i szyn, i budowę nowej konstrukcji) oraz budowę peronu należało traktować wyłącznie w kategorii rozbudowy drogi wojewódzkiej. Należy przy tym zaznaczyć, że fakt technologicznego powiązania planowanych zamierzeń inwestycyjnych, o których mowa w rozporządzeniu ma przesądzać o prowadzeniu jednego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie o uniknięciu przeprowadzenia takiego postępowania. Wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie określenia "przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie", miało bowiem na celu uniemożliwienie dzielenia zamierzeń inwestycyjnych, które mogłoby doprowadzić do zmiany kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia, w konsekwencji do uniknięcia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie odwrotnie.
W kontekście argumentu organu, wskazującego na "nieoczywiste" brzmienie przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., co miałoby stanowić przeszkodę dla zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdza natomiast, że organ nie wyjaśnił, które to niejasne przepisy, wymagające skomplikowanego procesu wykładni ma na uwadze. Nie sposób zaś, zdaniem Sądu, za takie uznać powyżej przytoczone, w tym § 3 ust. 1 pkt 61 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Podsumowując ten wątek, choć Sąd zgadza się z organem, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to jednak zauważa, że organ nie wykazał zaistnienia także takiej sytuacji w niniejszej sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, raz jeszcze dokonać oceny w kontekście wszystkich przesłanek nieważności badanej decyzji, biorąc przy tym pod uwagę przepisy specustawy drogowej, tj. art. 31 ust. 1 tej ustawy, ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, i odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisu art. 158 § 2 k.p.a.
Z tych przyczyn, uznając sprawę za niedostatecznie niewyjaśnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.