VII SA/Wa 2436/20

VII SA/Wa 2436/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2126/21 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi D Ł na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
D Ł wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji
Kwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] udzielił R L pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...] obr. [...] w [...]. Następnie decyzja ta została przeniesiona przez Starostę na rzecz firmy [...]sp. z o. o. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...].
Pismem z dnia 10 lutego 2020 r., uzupełnionym 25 lutego 2020 r., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy Starosta udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy na terenie, na którym przewidziana jest inwestycja, dopuszczona została jedynie zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Skarżący zaznaczył również, że w postępowaniu prowadzonym przez Starostę nie został uznany za stronę postępowania, pomimo że działka inwestycyjna graniczy z jego nieruchomością.
Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2019 r.
Następnie Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]czerwca 220 r., znak [...] na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz 1186 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] lipca 2019 r.
Wojewoda dokonał interpretacji art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. i stwierdził, że skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym. Wojewoda [...]wskazał jednak, że pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania.
Dokonując oceny istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., organ uwzględnił stan faktyczny i prawny na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...] w [...], wobec czego decyzja Starosty [...]nie naruszała przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Rozwiązania projektowe inwestycji na działce nr [...], zdaniem organu I instancji, nie uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W szczególności inwestycja nie narusza następujących przepisów ww. rozporządzenia: § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (dotyczących sytuowania obiektów budowlanych), § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a (dotyczących stanowisk postojowych), a także § 23 ust. 1 (dotyczącego sytuowania miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe).
Biorąc pod uwagę wysokość projektowanych budynków, tj. 9,915 m, ich odległości od zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach (ponad 10 m dla najmniej korzystnie pod tym względem usytuowanego budynku na działce nr [...] ) oraz usytuowanie względem stron świata projektowanych obiektów i obiektów istniejących, Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 12, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Następnie organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że badana inwestycja jest zgodna z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na obszarze położonym miedzy ulicami [...],[...],[...], granicą działki [...]obr. nr [...], ulicą [...] , ulicą [...] i granicami z [...]Parkiem Krajobrazowym. Dotoczy to również zakresu funkcji inwestycji. Na terenie oznaczonym symbolem A5.MN, właściwym dla działki nr [...], przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej mieszczące się w lokalach do 100 m2 pow. użytkowej, realizowane na tej samej działce co funkcja mieszkaniowa.
Projekt zakłada budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych zgrupowanych w zabudowie szeregowej. Zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jako zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W ramach architektury mieszkaniowej jednorodzinnej można jednak wyróżnić kilka typów zabudowy, co wynika z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego. Budynki w zabudowie szeregowej to budynki usytuowane w taki sposób, że dwie ściany zewnętrzne poszczególnych budynków (nie będących budynkami skrajnymi w zgrupowaniu) przylegają do ścian sąsiednich budynków. Przedmiotowe cztery budynki, mają cechy samodzielności konstrukcyjnej wymaganej dla budynku jednorodzinnego i usytuowane są w jednej pierzei, przylegając do siebie ścianami szczytowymi. Każdy z obiektów ma swój odrębny fundament, dach, a zewnętrzne ściany działowe oddziela przerwa dylatacyjna.
Wojewoda Pomorski uznał, że sporne zamierzenie jest również zgodne z pozostałymi zapisami planu miejscowego, określonymi w § 21 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...]kwietnia 2011 r., w tym zapisami w zakresie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni działki biologicznie czynnej, kąta nachylenia dachu, wysokości zabudowy oraz wysokości posadowienia parteru. Nie została również naruszona nieprzekraczalna linia zabudowy od ul. [...]oznaczona w części graficznej planu miejscowego. Inwestycja jest również zgodna z § 12 ust. 3 uchwały, dotyczącym zapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych.
Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł D Ł.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2020 r.
GINB odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Podkreślono, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty, nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.
Następnie organ przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] ). GINB wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...] w [...] , zaś sporna inwestycja objęta jest uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...]kwietnia 2011 r. Nie doszło zatem do rażącego uchybienia przywołanych przepisów Prawa budowlanego.
Nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem A5.MN, tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej mieszczące się w lokalach do 100 m2 pow. użytkowej, realizowanej na tej samej działce co funkcja mieszkaniowa. Wskazując na § 4 pkt 1 lit. a tiret 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] podkreślił, że MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami – domy wolnostojące jedno – lub dwumieszkaniowe lub ich zespół w układzie bliźniaczym lub szeregowym, usługi nieuciążliwe towarzyszące (...).
Projekt budowlany przewidywał budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obręb [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną – media, dojścia i dojazdy, tereny zielone oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych. Organ przedstawił definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a oraz definicję budynku, z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku, a nadto wymogi wskazane w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość.
Ustawa Prawo budowlane nie określa definicji "konstrukcyjnie samodzielnej całości", chodzi jednak o pewną odrębność, oddzielenie od czegoś. Części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie – od fundamentu do przekrycia dachu – mogą być traktowane jako odrębne budynki. Budynek jest również samodzielny, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Natomiast gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki położone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane.
Powołując się na poglądy doktryny organ odwoławczy wskazał, że warunkiem uznania budynku za mieszkalny-jednorodzinny jest przede wszystkim to, aby służył on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. Budynki takie muszą stanowić zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem oraz być przeznaczone i przystosowane do stałego pobytu ludzi.
Analizując rozwiązania techniczne wskazane w projekcie budowlanym spornych budynków, GINB stwierdził, że mają one oddzielne fundamenty, a dylatacja między budynkami wypełniona jest styrodurem 2 cm. Budynki są oddylatowane od siebie również na wysokości parteru i poddasza (dylatacja 2 cm). Każda ze ścian pomiędzy budynkami jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego REI6, a każdy z projektowanych budynków posiada oddzielny strop i dach – dylatacja 2 cm. Ponadto każdy ze budynków posiada oddzielne wejście, a dla każdego z budynków przewidziano również niezależne przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, oddzielne gazomierze.
Tym samym, organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Jednocześnie wskazano, że wykonanie robót budowlanych niezgodnie z projektem nie podlega ocenie w tym trybie postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przepisy budowlane nie zabraniają budowy wielu budynków jednorodzinnych na jednej działce, dla których przewidziano wspólny śmietnik, podjazd i chodnik. O uznaniu zabudowy za wielorodzinną nie może również świadczyć fakt, że budynki jednorodzinne znajdują się na jednej działce ze wspólnym dojściem do budynków. Projektowane budynki posiadają oddzielne gazomierze, a projekt zagospodarowania terenu informuje, że na działce inwestycyjnej zaprojektowano 2 wiaty śmietnikowe z wydzielonymi dwoma pomieszczenia, a każdy z budynków posiada wyznaczone dwa miejsca postojowe.
Dalej organ wskazał, że w sprawie tej nie miały zastosowania przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące podziału działek, gdyż zamierzenie inwestycyjne nie przewiduje podziału działki inwestycyjnej. Wobec tego, niezasadny był zarzut naruszenia § 21 pkt 4 lit a. uchwały Rady Miejskiej w [...].
GINB ocenił, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie narusza wymogów miejscowego planu dotyczących powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, wysokości zabudowy, geometrii dachu, śmietników, zakazu stosowania ogrodzeń pełnych oraz z przęseł betonowych prefabrykowanych, kolorystyki pokrycia połaci dachowych, kolorystyki elewacji, jak również miejsc postojowych.
W analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Dokonując oceny zgodności decyzji Starosty [...] z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ przytoczył § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie wskazał, że projektowana inwestycja została usytuowana w odległości: - 5 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...], - 5, 73 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz 10,12 m od znajdującego się na tej działce budynku, - 4,03 m od działek o nr ew. [...] i [...], - 10,07 m od granicy działki o nr ew. [...].
Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że 8 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości 5 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...]; 5 m od granicy działki o nr ew. [...]oraz 4,03 m od granicy działki o nr ew. [...] . Organ stwierdził, że z uwagi na treść § 19 ust. 5 ww. rozporządzenia, niezasadnym jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia § 19 ust. 1 rozporządzenia.
GINB stwierdził również, że sporna inwestycja nie narusza § 23 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącego odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 271 ust. 5 rozporządzenia, organ podał, że ściany nośne oddzielające poszczególne segmenty spornych budynków posiadają klasę ogniową REI6, a odległość budynków od pozostałych budynków na działkach sąsiednich jest większa niż 8 m.
W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia § 183 ust. 1 pkt 5 oraz § 328 ust. 1 ww. rozporządzenia GINB wskazał, że organy administracji architektoniczno- budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, a tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym. Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego, zaś w dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajdują się wymagane oświadczenia projektantów.
Podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowią w ocenie organu odwoławczego omyłki w zatytułowaniu pierwszej części w projekcie budowlanym, czy też w części opisowej. Biorąc pod uwagę charakter i zakres planowanych robót budowlanych, nie było konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.
Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącego prawa uczestniczenia w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ podkreślił, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
GINB stwierdził, że niezasadnym było również zarzucenie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ zaznaczył również, że nie stanowi podstawy do uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. ewentualna bezczynność, której dopuściłby się organ I instancji, jak także omyłka Wojewody co do błędnego wskazania obszaru objętego miejscowym planem w przedmiotowej sprawie, mająca miejsce we fragmencie uzasadnienia decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył D Ł, wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności:
- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, legitymizację wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę;
- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z naruszeniem zasady szybkości postępowania;
- art. 77 § 1, 3 i 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wszechstronnego materiału dowodowego;
- art. 159 § 1 k.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] ;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, sprzecznej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego;
- art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej w celu obejścia prawa;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji a w szczególności:
- art. 3 ust. 2 i 2a Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację definicji budynku jednorodzinnego;
- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę;
- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez udziału osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym.
Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Przedmiotem skargi była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]czerwca 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ew. [...], obr. [...] w [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Organ orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
W postępowaniu nieważnościowym (nadzorczym) rozpoznawane są kwestie prawne. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. m. in., czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lun społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.
Przypomnieć należy, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji – w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania. W oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Starosty [...]z [...]lipca 2019 r. nie narusza rażąca przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
Analiza akt sprawy dokonana przez organ nadzorczy w trybie stwierdzenia nieważności wykazała, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Działka nr [...], na której realizowana jest sporna inwestycja, objęta była zakresem obowiązywania uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...]na obszarze położonym pomiędzy ulicami [...],[...],[...], granicą działki [...]obr. nr [...], ulicą [...], ulicą [...]i granicami z [...]Parkiem Krajobrazowym, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 2011 r., Nr [...], poz. [...]). Zatem decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 ostawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Odnosząc się do podstawowego zarzutu sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że nieruchomość nr [...], na której realizowana była inwestycja, oznaczona jest symbolem A5.MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej mieszczące się w lokalach do 100 m2 pow. użytkowej, realizowane na tej samej działce co funkcja mieszkaniowa (§ 21 uchwały).
Zgodnie z § 4 pkt 1 lit. a ww. uchwały, tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone jako MN przeznaczone są do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - domy wolnostojące jedno- lub dwumieszkaniowe lub ich zespół w układzie bliźniaczym lub szeregowym, usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, nie zakłócające funkcji mieszkaniowej, mieszczące się w lokalach do 100 m2 powierzchni użytkowej, powierzchnia lokalu usługowego w przeliczeniu na 1 dom.
W projekcie budowlanym, przedmiot inwestycji określono jako budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (oznaczonych jako A, B, C, D) wraz z infrastrukturą techniczną – mediami, dojściami i dojazdami, terenami zielonymi oraz miejscami gromadzenia odpadów stałych.
Zdaniem skarżącego, uznanie spornych budynków za samodzielnych i wyodrębnionych, stanowiło o rażącym naruszeniu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednak definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.
Dokonanie prawidłowej wykładni przepisu Prawa budowlanego, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" powinno uwzględniać definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. II OSK 2952/18 oraz z 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08). Ocena, czy projekt przewidywał budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej uzależniona była od ustalenia, czy każdy z projektowanych budynków mógł funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnieniu przez każdy z nich cech budynku.
Samodzielność budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano, zabudowa szeregowa powstaje przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi znajdującymi się w granicach działek. Każdy z segmentów zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej musi być odrębnym budynkiem, posiadającym konstrukcyjnie samodzielną całość – czego nie wyłącza sam fakt, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami mogą być posadowione na wspólnym fundamencie. Budynek może być natomiast wtedy zakwalifikowany jako stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych, np. poddasza, piwnicy, czy ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II OSK 2952/18, z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1696/13, z 10 lipca 2013 r. sygn. II OSK 614/12, z 27 października 2009 r., sygn. II OSK 1601/08).
Analiza projektu budowlanego spornej inwestycji pozwala stwierdzić, że projektowane budynki mają oddzielne fundamenty, a dylatacja między nimi wypełniona jest styrodurem 2 cm. Budynki są od siebie oddylatowane na 2 cm na wysokości parteru i poddasza. Każda ze ścian pomiędzy budynkami jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego REI60 i każdy z budynków posiada oddzielny strop i dach, zdylatowane na 2 cm. Ponadto każdy z projektowanych budynków posiada oddzielne wejście, a dla każdego z projektowanych budynków przewidziano niezależne przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz oddzielne gazomierze.
Przywołane cechy zprojektowanych budynków prowadzą do uznania, że są one budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Zatem w tym zakresie sporne przedsięwzięcie nie uchybia wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Analiza projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że nie naruszono również innych wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...]kwietnia 2011 r., a to:
1) § 12 pkt 3 lit. b poprzez zaprojektowanie 8 miejsc parkingowych przy dopuszczalnych co najmniej 2 miejscach postojowych na jeden dom;
2) § 21 pkt 4 lit. b poprzez zaprojektowanie powierzchni zabudowy 30 % przy dopuszczalnej 50 %;
3) § 21 pkt 4 lit. c poprzez zaprojektowanie powierzchni biologicznie czynnej w 42 %, przy wymogu zaprojektowania co najmniej 30 %;
4) § 21 pkt 4 lit. d poprzez projektowanie zgodnie z wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy;
5) § 21 pkt 4 lit. e poprzez zabudowę projektowaną w wysokości 9,565 m, przy dopuszczalnej min. 6 m i maks. 10 m;
6) § 21 pkt 4 lit. f poprzez zaprojektowanie dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci 40˚, główna kalenica budynku prostopadła do drogi, przy której znajduje się nieruchomość, przy dopuszczalnej geometrii dachu: co najmniej dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachowych 40-45˚, główna kalenica budynku prostopadła do drogi,przy której znajduje się nieruchomość,
7) § 21 pkt 4 lit. g poprzez zaprojektowanie wolnostojących wiat – śmietników, nieplanowanie stosowania ogrodzeń pełnych oraz z przęseł betonowych prefabrykowanych, zaprojektowanie pokrycia połaci dachowych w dopuszczalnym kolorze oraz zaprojektowanie kolorystyki elewacji w dopuszczalnym kolorze.
Wobec tego decyzja Starosty nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ponadto decyzja Starosty nie uchybia rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który w dacie kontrolowanej decyzji stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z projektu zagospodarowania działki wynika, że sporna inwestycja została usytuowana w odległości: 5 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...] ; 5,73 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz 10,12 m od znajdującego się na tej działce budynku; 4,03 m od działek o nr ew. [...] i [...] ; 10,07 m od granicy działki o nr ew. [...]. Wobec tego stwierdzić należy, że inwestycja nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia i odpowiada wymogom sytuowania budynku na działce budowlanej.
Projektowane osiem miejsc postojowych w odległości 5 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...] , w odległości 5 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...] oraz w odległości 4,03 m od granicy działki o nr ew. [...] jest zgodne z regulacją § 19 rozporządzenia, dotyczącym odległości stanowisk postojowych dla samochodów osobowych od m. in. budynku mieszkalnego.
Projekt zagospodarowania działki przewiduje, że wiatę śmietnikową przy budynkach A i B zlokalizowano w odległości 5 m od granicy działki nr [...] i ponad 10 m od granicy działki drogowej o nr ew. [...] . Wiata śmietnikowa przy budynkach C i D została natomiast usytuowana w odległości 5 m od granicy działki o nr ew. [...] i ponad 10 m od granicy działki o nr ew. [...]. Tym samym projektowane rozwiązania nie naruszały wymogów § 23 rozporządzenia, dotyczących odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych.
Zasadnie organy oceniły, że decyzja Starosty nie narusza również przepisów, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego.
Odnosząc się do zarzutu przewlekłości prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazać należy, że okoliczność ta nie może skutecznie wpłynąć na zasadność skargi, dotyczącej decyzji organu. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stanowią bowiem przedmiot odrębnych spraw sądowoadministracyjnych, w których ocenie podlega wyłącznie ocena co do zaistnienia stanu przewlekłości lub bezczynności organu.
Także zarzuty dotyczące pominięcia właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, w tym skarżącego, nie mogły osiągnąć zamierzonego efektu. Ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. Wynikająca z § 1 tego przepisu zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu – wbrew ocenie skarżącego – uczyniono zadość. Skarżący nie wykazał również, by organy procedując w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.
Jak przedstawiono w motywach niniejszego uzasadnienia, decyzja Starosty nie była obarczona wadą, która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności, wobec czego chybionym jest zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.
Skarga wskazywała na wadliwie ustalony stan faktyczny, jednak dokonana przez Sąd analiza nie potwierdziła tych zarzutów.
W tym postępowaniu nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.