VII SA/WA 2431/22

VII SA/Wa 2431/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant: spec. Agnieszka Wrzodak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r. znak: DON.7100.154.2022.BSI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 9 września 2022 r., znak: DON.7100.154.2022.BSI, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R.K. – utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "Wielkopolski WINB") z 19 lipca 2022 r., znak: WOA.771.13.2022.MT.
Do wydania decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2021 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB", "organ powiatowy") stwierdzono, że na działce nr ew. [...] w S. inwestor - R.K. rozebrał istniejący budynek gospodarczy, który był w złym stanie technicznym a następnie rozpoczął budowę budynku gospodarczego w miejscu dotychczasowego budynku. W trakcie kontroli stwierdzono, że realizowane są mury parteru tego obiektu o wymiarach 6,80 m x 14,90 m. Teren budowy jest ogrodzony. Na wykonanie powyższych robót budowlanych inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto ustalono, że nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Obecny podczas kontroli K.C. oświadczył do protokołu kontroli, że inwestor realizuje budowę bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.
Pismem z 10 sierpnia 2021 r., znak: [...], organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy ww. budynku gospodarczego.
W odpowiedzi na zapytanie PINB z 10 sierpnia 2021 r., Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w P., pismem z 18 sierpnia 2021 r. poinformował, że od 1990 r. do dnia udzielenia odpowiedzi nie zarejestrowano decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowy/wykonania robót budowlanych odnoszących się do budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w S. na działce nr ew. [...].
Natomiast Urząd Gminy D. w piśmie z 19 sierpnia 2021 r. poinformował, że przedmiotowa działka nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazał, że dla powyższej nieruchomości została wydana decyzja z [...] stycznia 2016 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących.
Pismem z 10 sierpnia 2021 r., organ powiatowy wezwał R.K. jako inwestora do podania daty rozpoczęcia budowy budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania.
W korespondencji z 19 sierpnia 2021 r. R.K. wyjaśnił, że wskazane roboty budowlane zostały rozpoczęte w 2021 r.
Postanowieniem z 7 września 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "Pr.bud."), PINB nakazał inwestorowi:
1. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w S.,
2. poinformował inwestora o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Pr.bud., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację budynku gospodarczego na wyżej wskazanej działce.
Postanowieniem z 20 października 2021 r., znak: WOA.7722.204.2021.MT, Wielkopolski WINB działając jako organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu powiatowego z [...] września 2021 r. w pkt 2 i w to miejsce:
1. poinformował R.K. o możliwości złożenia "wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części", w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia (art. 48a ust. 1 w zw. z art. 48a ust. 3 Pr.bud.),
2. poinformował inwestora o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego (organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, na które przysługuje zażalenie - art. 49 ust. 2a i 2b Pr.bud.),
3. poinformował o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (...).
Następnie PINB decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], działając na podstawie art. 49e pkt 1 Pr.bud. nakazał R.K.rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,80 m x 14,90 m usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w S..
Na skutek rozpoznania wniosku inwestora, decyzją z 19 lipca 2022 r., znak: WOA.771.13.2022.MT, Wielkopolski WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] lutego 2022 r. o nakazie rozbiórki.
Z powyższą decyzją nie zgodził się R.K. i w ustawowym terminie wniósł odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania i po przeanalizowaniu akt sprawy, GINB wspomnianą na wstępie decyzją z 9 września 2022 r. stwierdził, że rozstrzygniecie organu I instancji odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. GINB nie dopatrzył się jednak wad kwalifikowanych decyzji PINB z [...] lutego 2022 r., które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego nakazu rozbiórki.
W ocenie GINB, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował sporne roboty budowlane, jako realizację budynku gospodarczego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że budowa (odbudowa, rozbudowa, nadbudowa) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i uprawnia organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 48-49 Pr.bud.
Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 14a tej ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi natomiast 101,32 m2 (6,80 m x 14,90 m). W związku z tym, jego budowa nie została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Samowolnie wykonane roboty budowlane (ściany budynku gospodarczego w realizacji) na działce nr [...] w S. wymagały więc pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał.
Dalej GINB przywołał przepisy art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 49e Pr.bud. stanowiące oparcie do wydania decyzji o rozbiórce samowolnie realizowanego obiektu budowlanego.
Wskazał, że w ostatecznym postanowieniu z 20 października 2021 r. o wstrzymaniu budowy inwestor został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jednakże pomimo tego, inwestor w wymaganym terminie nie przedłożył wniosku o legalizację spornego budynku gospodarczego, co oznaczało, że PINB zobowiązany był wydać decyzję o nakazie jego rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów R.K. dotyczących obarczenia decyzji PINB z [...] lutego 2022 r. wadą niewykonalności, a w szczególności, że "brak jest jakiegokolwiek budynku gospodarczego, który można byłoby rozebrać", organ odwoławczy wyjaśnił, że uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym.
Zdaniem GINB, w analizowanym przypadku niewykonalność faktyczna ani niewykonalność prawna nie zaistniała. Przed wydaniem decyzji, której inwestor domaga się stwierdzenia nieważności, prowadzone było postępowanie wyjaśniające "w sprawie rozbiórki istniejącego budynku oraz budowy nowego budynku na działce" nr [...] w S.. Dokonano oględzin budowy spornego budynku gospodarczego przy udziale samego inwestora, co potwierdzono protokołem z 6 sierpnia 2021 r. R.K. nie zgłaszał uwag co do zakresu wykonanej samowoli. Zakres wykonanej samowoli budowlanej potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu.
Wobec powyższego GINB uznał, że podnoszone przez inwestora okoliczności nie mogą uzasadniać zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu powiatowego z [...] lutego 2022 r.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się R.K. (dalej także: "skarżący"), wnosząc skargę do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa, tj.:
1. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która obarczona jest wadą nieważności, w sytuacji gdy z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że organ winien stwierdzić nieważność decyzji Wielkopolskiego WINB z 19 lipca 2022 r.,
2. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego WINB z 19 lipca 2022 r. odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia.
Z uwagi na podniesione zarzuty, skarżący wnosi m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także decyzji PINB z [...] lutego 2022 r. o nałożeniu obowiązku rozbiórki. W skardze wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę jej autor podkreślił m.in., że decyzja o nakazie rozbiórki była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a w konsekwencji zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] inwestor nie wybudował żadnego budynku gospodarczego. Skarżący prowadził wyłącznie remont budynku powstałego w latach 50-tych XX-wieku, w ramach którego postawił jedynie mury, bez żadnego przeznaczenia. W związku z tym, nie ma możliwości rozbiórki budynku gospodarczego, w sytuacji gdy taki budynek gospodarczy nie istniał w momencie wydania decyzji i nie istnieje w chwili obecnej. Skarżący uważa, że prawo budowlane nie zabrania właścicielowi postawienia murów na swojej nieruchomości, a zatem PINB w żaden sposób nie powinien ingerować w prawa właściciela i nakazywać jakiejkolwiek rozbiórki.
Skarżący podnosi, że również ustalenia dokonane w sprawie nie pozwalają na przyjęcie, iż doszło do zrealizowania budynku gospodarczego. Podczas kontroli inspektorzy PINB stwierdzili, że inwestor zburzył stary budynek i w jego miejsce zaczęto budowę. Podano ustalono stan zaawansowania robót – mury.
W ocenie skarżącego, skoro art. 3 pkt 2 Pr.bud. za integralną część budynku definiuje fundament oraz dach, a definicja remontu nie określa zakresu remontu (np. procentowego ujęcia powierzchni lub kubatury), to możliwe jest wykonanie generalnego remontu, gdyż stare elementy (pustaki szlakowe) były bardzo złej jakości. Takim działaniem skarżący nie naruszył interesu współwłaścicieli (przysporzył im wartości), nie obciążył kosztami rozbiórki i remontu, a także nie naruszył interesu państwa w zakresie uszczuplenia podatku. Spełnił również wymogi zawarte w art. 61 Pr.bud.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Działając w tak wyznaczonych ramach, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącą decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 9 września 2022 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organy.
Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości ww. orzeczenia GINB i utrzymanej nim w mocy decyzji Wielkopolskiego WINB z 19 lipca 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB z [...] lutego 2022 r., znak: [...], nakazującego R.K.rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,80 m x 14,90 m usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w S.
Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).
W przypadku przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., sygnalizowanej przez skarżącego, w nauce i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 zachodzi więc w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia niewykonalności decyzji w momencie jej wydania oraz trwałego charakteru tej niewykonalności (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901).
Nie można wobec tego stwierdzić nieważności decyzji na podstawie komentowanego przepisu, jeżeli okoliczności, które spowodowały niewykonalność decyzji, wystąpiły po jej wydaniu przez organ. Pojawienie się tego rodzaju przeszkód po wydaniu decyzji może być podstawą innych działań, np. uchylenia/zmiany decyzji bądź prowadzić co najwyżej do bezprzedmiotowości decyzji w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 i w konsekwencji stwierdzenia jej wygaśnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, LEX nr 47778; tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Należy ponadto podkreślić, że decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 917). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie tej wady kwalifikowanej. W uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 1986 r. (sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986/1, poz. 12, s. 73–74) NSA w Warszawie wskazał, że "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze".
Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.
W świetle poglądów judykatury, owa niewykonalność techniczna musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/19; wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 232/20; CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał za trafne stwierdzenia organów, że kontrolowana decyzja PINB z [...] lutego 2022 r. nie jest dotknięta tego rodzaju wadą.
Niewątpliwie rację ma skarżący wskazując, że wskazana wyżej decyzja nakazuje "rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,80 m x 14,90 m usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w S.".
Tymczasem, z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że obiekt ten w dacie orzekania przez PINB był w trakcie budowy. Niemniej nie można zgodzić się ze skarżącym, że nieprawidłowo określono charakter realizowanego zamierzenia. W toku postępowania ustalono bowiem niezbicie i okoliczności te nie zostały przez skarżącego skutecznie zakwestionowane w toku postępowania zwykłego, że inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego w miejscu istniejącego wcześniej obiektu o tożsamym przeznaczeniu, jednak poddanemu całkowitej rozbiórce. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2021 r. wskazano m.in., że: "Na przedmiotowej nieruchomości Pan R.K. dokonał rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego, który był w złym stanie technicznym. (...)" W protokole odnotowano również, że: "Według oświadczenia Pana K.C. budynek był rozebrany i jest odbudowywany (...)". Wymaga podkreślenia, że protokół z ww. kontroli został podpisany przez skarżącego bez uwag. Okoliczności te skarżący potwierdził zresztą także w piśmie z 19 sierpnia 2021 r., oświadczając, że "(...) remont budynku zacząłem od rozbiórki starego budynku. Fakt rozbiórki zgłosiłem ze strony internetowej przez profil zaufany w dniu 09 marzec.2021 a rozbiórkę rozpocząłem na początku kwietnia 2021, a w maju 2021 zacząłem odtwarzanie budynku gospodarczego." Takie też konkluzje legły u podstaw ostatecznej decyzji PINB o nakazie rozbiórki, której ustaleń skarżący nie podważył w drodze przysługujących mu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a które nie mogły być przedmiotem ponownej oceny w ramach obecnie prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postępowania nieważnościowego.
Zasadnicze znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma natomiast stwierdzenie, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w żadnym razie nie można mówić, aby kontrolowana decyzja PINB była niewykonalna z tego tylko powodu, że zakres nałożonego nią obowiązku wykracza poza stan zaawansowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie budzi co prawda wątpliwości fakt, że jak wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, w dacie orzekania przez PINB, zakres zrealizowanych robót budowlanych przy nowopowstającym budynku gospodarczym obejmował fundamenty i mury parteru wraz z nadprożami. Niemniej, w żadnym razie nie można stwierdzić, aby w takiej sytuacji nie było technicznie możliwe wykonanie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Nie wyklucza tego bowiem fakt jego nieukończenia w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Do wykonania nałożonego obowiązku wystarczy bowiem, że inwestor dokona rozbiórki tych jego elementów, które zostały zrealizowane, tj. istniejących fundamentów oraz murów parteru wraz z nadprożami. W ten sposób bez wątpienia osiągnięty zostanie cel nakazu orzeczonego w decyzji PINB. O niewykonalności tej decyzji można by natomiast mówić wyłącznie w sytuacji odwrotnej, tzn. gdyby nakazano w niej rozbiórkę tylko części realizowanego samowolnie obiektu budowlanego, a wykonanie tego obowiązku skutkowałoby w rzeczy samej zniszczeniem także pozostałej substancji budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się bowiem, że orzekając rozbiórkę części budynku należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego (zob. np. wyroki NSA z: 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3266/17, Lex nr 2750571; z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1413/15, Lex nr 2271238). Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Niezależnie od powyższego, Sąd zobowiązany jest zauważyć, że jak wynika z akt sprawy przekazanych do tutejszego Sądu, skarżący wbrew wydanemu nakazowi w dalszym ciągu realizuje sporną inwestycję, która zmierza do realizacji budynku gospodarczego objętego kontrolowaną decyzją PINB. Postępowanie takie potwierdza słuszność wniosków, że decyzja organu powiatowego może i powinna podlegać wykonaniu.
Niejako na marginesie można również zauważyć, że pojęcie remontu zostało trafnie wyjaśnione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (do 31 grudnia 2003 r.) z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, (Opubl.: ONSA 2002/2/85), gdzie NSA wskazał, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć nawet z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy). Inaczej mówiąc, remont ma miejsce tylko wtedy, kiedy istnieje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś wówczas, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, mamy do czynienia co najmniej z odbudową. Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, z kolei przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje jedynie wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa, to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.
W ocenie Sądu, w sprawie rozpoznanej ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki, zakres ustalonych robót z pewnością nie mieści się zatem w pojęciu remontu.
W sprawie nie wystąpiły także inne przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji PINB o nakazie rozbiórki. Dodatkowo nie można uznać skutków społeczno-gospodarczych, jakie mogłaby wywołać kwestionowana decyzja za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznych państwie, wobec czego orzeczenie organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w sposób czytelny i wyczerpujący wyjaśnia motywy zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.