II SA/BK 574/23

II SA/Bk 574/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 71 a ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi D.S. i D.S1. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 30 maja 2023 r. nr WOP.7721.66.2023.TN w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 15 marca 2023 r. nr NB.I.5161.3.2016.HD oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 27 października 2022 r. nr NB.I.5161.3.2016.MK; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku solidarnie na rzecz skarżących D.S. i D.S1. kwotę 1.014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 maja 2023 r. nr WOP.7721.66.2023.TN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania D.S. oraz D.S.1, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 15.03.2023 r., znak: NB.I.5161.3.2016.HD nakazującej im przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...] przy ul. [...] w Białymstoku do stanu zgodnego z decyzją Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 29.12.2004 r. Nr 1342/04, znak: A.I.7353/627/04 oraz decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 01.06.2007 r. Nr 514/07, znak: A.1.7353/247/07, użytkowanego obecnie jako klub fitness – C., poprzez zaprzestanie prowadzenia klubu fitness – C. i przywrócenie funkcji pomieszczeń, zgodnie z dokumentacją budowlaną zatwierdzoną w ww. decyzjach administracyjnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. skarżąca – M. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego
w Białymstoku (dalej: "PINB") o przeprowadzenie kontroli legalności funkcjonowania klubu fitness zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w Białymstoku, wskazując, że decyzją z dnia 14 stycznia 2004 r. nr PZ.II.P/73331/165-1/03/04 wydano warunki zabudowy ww. terenu dla budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej z zastrzeżeniem, że uciążliwość związana
z lokalizacją i funkcjonowaniem inwestycji nie może przekraczać granic terenu objętego wnioskiem. Podała, że w ww. budynku po przeprowadzonym remoncie doszło do zmiany formy prowadzonej działalności gospodarczej na klub fitness, którego działalność jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Kawaleryjskie w Białymstoku (rejon ulic: Krętej, Pułaskiego i Horodniańskiej), przyjętym na mocy uchwały Rady Miejskiej
w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. nr XLVII/554/05 (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 227, poz. 2538, dalej: "plan miejscowy"), który przedmiotowy teren przeznacza pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi nieuciążliwe. Powołała się przy tym na § 8 ust. 1 planu miejscowego, który zakazuje realizacji obiektów uciążliwych, mogących powodować stałe bądź okresowe uciążliwości m.in. dla życia mieszkańców lub kolidujących z funkcją mieszkaniową i pogarszających warunki zamieszkania w zakresie zwiększonego hałasu. W uzupełnieniu ww. wniosku, pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżąca zwróciła się do PINB o przeprowadzenie pomiaru drgań, które odczuwane są w domu skarżącej zlokalizowanym na posesji położonej przy ul. [...] w Białymstoku oraz o weryfikację instalacji wentylacji mechanicznej, która powoduje nieustanny hałas.
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, PINB decyzją z dnia
1 sierpnia 2016 r. nr NB.I.5161.3.2016.HD umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego budynku, z uwagi na brak zaistnienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w myśl art. 71 P.b. Rozstrzygnięcie to uargumentował tym, że nie stwierdzono zmiany wielkości i układu obciążeń, bowiem wykonana przebudowa pomieszczeń polegała jedynie na przesunięciu drzwi wejściowych w przedsionku, rozbiórce części ścianek działowych
i ustawieniu urządzeń siłowych na parterze budynku, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Z kolei decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr NB.I.5161.3.2016.HD, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., PINB odmówił nałożenia na A. spółki z o.o. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia pomieszczeń w przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpatrzeniu odwołania M. K. z dnia 30 sierpnia 2016 r. od decyzji PINB z dnia 1 sierpnia 2016 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") decyzją z dnia 21 września 2016 r. nr WOP.7721.140.2016.TN, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 720/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. decyzję PWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 1 sierpnia 2016 r., a także decyzję PINB z dnia 26 sierpnia 2016 r. oraz postanowienie PINB z dnia 11 lipca 2016 r., z uwagi na uchybienia natury procesowej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 i 71a P.b. mającego wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne powinno było być prowadzone w sprawie w trybie art. 50 i 51 P.b., a nie na podstawie art. 71a P.b., a tym bardziej art. 71 P.b. błędnie wskazanego w decyzji PINB z dnia 1 sierpnia 2016 r., bowiem dyspozycją tych przepisów może być objęta tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę czy też przebudowę. Oceniając tryb postępowania zastosowany w sprawie (zakończony wydaniem dwóch odrębnych decyzji: z dnia
1 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego i z dnia 26 sierpnia 2016 r.
o odmowie nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), sąd wskazał, że byłby on do przyjęcia tylko wówczas, gdyby zakres robót wykonanych
w budynku nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę - wówczas decyzja legalizacyjna roboty budowlane powinna być wydana z datą wcześniejszą niż decyzja dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku, zaś w sprawie postąpiono odwrotnie. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone od początku kompleksowo, w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wraz z jego samowolną przebudową, stosownie do art. 71 ust. 6 P.b., jeśli wskazane w tym przepisie formalności nie zostały dopełnione, organ winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 P.b. - zważywszy, że roboty już zostały wykonane, w którym rozważy jakie obowiązki należy nałożyć postanowieniem na inwestora oraz dokona ustaleń w zakresie zgodność inwestycji
z planem miejscowym. Sąd wskazał przy tym, że organ planistyczny uchylił się
w niniejszej sprawie od zajęcia stanowiska, czy klub fitness przy ul. [...]
w Białymstoku stanowi działalność uciążliwą z powodu przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu. Jednocześnie wskazano na konieczność zwrócenia się do organu planistycznego o dokonanie wykładni zapisów miejscowego planu obowiązującego na tym terenie (wykładni autentycznej).
Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 927/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną PWINB od ww. wyroku, podzielając stanowisko WSA w Białymstoku, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę, legalizacja samowoli budowlanej następuje
w trybie tzw. postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 P.b. i nie ma możliwości przeprowadzenia wtedy legalizacji wyłącznie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71a P.b. NSA wskazał przy tym, że jeżeli postępowanie przeprowadzone w trybie naprawczym doprowadzi do ustalenia braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a następnie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 P.b.), albo decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 P.b.), to zakończenie postępowania naprawczego nie stoi na przeszkodzie – z zależności od tego, czy doprowadzi ono do ustalenia, że wykonane roboty budowlane związane były z samowolną zmianą sposobu użytkowania – wszczęciu postępowania w trybie art. 71a P.b., w tym ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Najpierw jednak, dla ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b., należy zakończyć to postępowanie.
Po zwrocie akt z NSA do PINB podjął czynności procesowe w sprawie m.in. w dniu 20 sierpnia 2019 r. PINB zwrócił się do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zgodności klubu fitness przy ul. [...] w Białymstoku z planem zagospodarowania przestrzennego, powołując się na zalecenia zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku NSA.
W międzyczasie postępowanie zostało zawieszone z uwagi na toczącą się sprawę cywilną o naruszenie dóbr osobistych, a następnie postanowienia w tym zakresie zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 344/20. Ponadto w dniu 27 stycznia 2021 r. zmienił się właściciel przedmiotowego klubu fitness, nabywcą został D.S.1 i D.S.
PINB decyzją z dnia 15.03.2021 r. nr NB.I.5161.3.2016 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nakazał doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego tj. budynku usługowo – biurowego. Ustalono, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wraz z przebudową, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa została uchylona przez PWINB w dniu 27 maja 2021 r. nr WOP.7721.34.2021.TN.
Rozstrzygając ponownie, organ I instancji decyzją z dnia 21.06.2021 r. znak: NB.I.5161.3.2016.HD, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazującą doprowadzenie przedmiotowego budynku użytkowanego obecnie jako klub fitness do stanu poprzedniego.
Decyzja PWINB z dnia 10.11.2021 r. znak: WOP.7721.92.2021.TN uchylono w/w decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia w organie pierwszej instancji. W decyzji tej wskazano na konieczność wykonania wytycznych zawartych w wyroku NSA, a także nakazano zbadanie czy nie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (już po jego przebudowie i rozbudowie), ze wskazaniem że w art. 36 a ust. 5 pkt 4 P.b. jako istotne odstępstwa wskazuję się także zmianę sposobu użytkowania, a w takich okolicznościach należy rozważyć możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. tj. przedłożenia projektu zamiennego.
Następnie PINB postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. nr NB.I.5161.3.2016.HD, w trybie art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 P.b. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów. W postanowieniu tym organ I Instancji uznał, że roboty budowlanego dokonane w sprawie nie wymagały pozwolenia na budowę, bo nie zmieniły się charakterystyczne parametry obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne, a zatem podlegały zgłoszeniu zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a P.b.
Decyzją z dnia 07.04.2022 r., na podstawie art. 71a ust 4 P.b. PINB nakazał właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, użytkowanego obecnie jako klub fitness – C., poprzez zaprzestanie prowadzenia klubu fitness – C. i przywrócenie funkcji pomieszczeń, zgodnej z dokumentacją budowlaną zatwierdzoną w ww. decyzjach administracyjnych.
Decyzja tut. organu została uchylona w całości decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 07.07.2022 r. znak: WOP.7721.65.2022.TN z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w organie pierwszej instancji, z taką samą argumentacją jak poprzednio.
Kolejnym postanowieniem PINB postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. nr NB.I.5161.3.2016.MK, w trybie art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 P.b. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów
Następnie PINB zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 15 marca 2023 r. nr NB.I.5161.3.2016.HD nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania orzekając w trybie art. 71 a ust. 4 P.b.
W uzasadnieniu decyzji organ I Instancji podkreślił, budynek zlokalizowany na działkach nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...] przy ul. [...] w Białymstoku aktualnie stanowi własność P. D.S. i P. D.S.1 (akt notarialny z [...].01.2021 r., repertorium A nr [...]/2021). Budynek jest wynajmowany przez M. D., na podstawie umowy najmu z 01.02.2021 r. jako lokal usługowy. M. D. jest użytkownikiem od stycznia 2016 r. części pierwszej kondygnacji, a całości od 2017 r., zgodnie z zawieranymi z poprzednim właścicielem umowami najmu. W budynku prowadzony jest klub fitness. Powierzchnia nieruchomości przy ul. [...] w Białymstoku wynosi 1354 m2 kubatura obiektu to 5707 m2, powierzchnia zabudowy 568 m2, a powierzchnia użytkowa łącznie wynosi 1274,70 m2. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 29.12.2004 r., Nr 1342/04, znak: A.I.7353/627/04, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "A." Sp. z o.o. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego. Decyzją z dnia 02.01.2006 r., znak: NB.I.HD - 7353/44/05 wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku usługowo-biurowego, z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej. Następnie Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia 01.06.2007 r.. Nr 514/07, znak: A.l.7353/247/07 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku szwalni. Decyzją tut. organu z dnia 23.02.2009 r., znak: NB.I.SA.7353/5/09 udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku szwalni, po uprzednio przeprowadzonej przez pracowników tut. Inspektoratu kontroli obowiązkowej budowy. W odniesieniu do podnoszonej w pismach P. M. K. sprawy windy i zmian w układzie okien w elewacjach zewnętrznych wyjaśniono, że zmiany te jako wykucie w stropie piwnic otworu o wym. 1,5 m x 1,5 m, przesunięcie otworów okiennych i drzwi na parterze i piętrze oraz rezygnacja z wykonania części otworów okiennych zostały wykazane przez kierownika budowy, projektanta oraz inspektora nadzoru inwestorskiego i przyjęte, jak powyżej wskazano, jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego na etapie przyjęcia do użytkowania przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku. Również w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 29.12.2004 r. Nr 1342/04, znak: A.I.7353/G27/04 zaprojektowano wentylację mechaniczną nawiewno-wywiewną z obróbką termiczną zapewniającą wymianę powietrza. W części pomieszczeń biurowych i produkcyjnych wprowadzono klimatyzację za pomocą klimatyzatorów pomieszczeniowych tzw. "Splitów". Przewidziano, że urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne umieszczone będą na poddaszu oraz w części podpiwniczenia. Brak było zatem podstaw, aby na obecnym etapie podważać legalność istnienia instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji. Ponadto w aktualnym stanie prawnym wykonanie w istniejącym budynku wszelkiego rodzaju instalacji, z wyjątkiem instalacji gazowej, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w drodze decyzji, ani też nie wymaga dokonania zgłoszenia robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej - art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane.
W stosunku do zatwierdzonej ww. dwiema decyzjami administracyjnymi dokumentacji budowlanej tego obiektu w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania stwierdzono zmiany w zakresie rozmieszczenia ścian działowych oraz funkcji i ilości pomieszczeń w obiekcie. Na poziomie parteru zmniejszony został wiatrołap poprzez przesunięcie drzwi wewnętrznych i zamontowanie ich w licu ściany zewnętrznej. Z lewej strony od wejścia w miejscu toalety i pokoju socjalnego znajduje się recepcja, na potrzeby której rozebrano cześć ścian działowych i zlikwidowano wc i pokój socjalny. W miejscu trzech pokoi biurowych (zlikwidowano ściany działowe), obecnie znajdują się dwa stanowiska solarium wydzielone lekkimi przegrodami z płyty. W pomieszczeniu określanym jako księgowość funkcjonuje składzik. Na wprost w zaprojektowanym pokoju księgowości wyznaczono dwa stanowiska na rollmasaże. Po prawej stronie od wejścia w miejscu zespołu toalet obecnie znajduje się jedno pomieszczenie toalety dla personelu o wymiarach 1,20m x 1,94m. Pozostała cześć obiektu z tej strony, przeznaczona została na siłownię, do której wykonano dodatkowe drzwi wejściowe z holu. Pomiędzy dotychczasowymi pomieszczeniami krojowni i magazynów zlikwidowano wszystkie ściany działowe. Powstała otwarta przestrzeń, w której ustawiono urządzenia do ćwiczeń (40 szt.). W części rozbudowanej na tym samym poziomie również urządzono siłownię z 18 urządzeniami, za wyjątkiem wydzielenia od strony bramy garażowej, w którym zamontowana została winda. Na poziomie piwnicy, zarówno w bryle głównej budynku jak i rozbudowanej, w zaprojektowanych pomieszczeniach technicznym i magazynowym urządzona jest siłownia z łączną ilością sprzętu 24 szt. i dwóch głośników. Wysokość tych pomieszczeń piwnicy wynosi 2,46 m. W pomieszczeniach siłowni w głównej bryle w piwnicy i na parterze rozprowadzone są przewody wentylacji mechanicznej (poza częścią rozbudowaną). Na pierwszym piętrze w pomieszczeniach szwalni i magazynów powstały trzy sale do zajęć grupowych (fitness). W miejscu pomieszczenia biurowego wydzielona została sauna z prysznicem. Następnie w miejscu szwalni funkcjonuje szatnia damska z przynależną łazienką. Kolejne pomieszczenie to szatnia męska z łazienką (z trzema oknami typu fix). Podkreślić należy ponownie, że wszystkie roboty budowlane w zakresie zmiany rozmieszczenia ścian działowych oraz funkcji i ilości pomieszczeń w obiekcie zostały wykonane w 2016 r. Dopiero po wynajęciu budynku dokonano zmiany aranżacji pomieszczeń oraz rozbiórki części ścian działowych na potrzeby klubu fitness - C. Budynek nie jest przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych (m.in. wejście główne i toalety). Z dokumentacji projektowej wynikało, że na działce inwestycyjnej przewidziane było pierwotnie 12 miejsc postojowych, a po rozbudowie 9 miejsc postojowych, w tym jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych. W miejscu zaprojektowanych miejsc postojowych, przy wjeździe na teren nieruchomości znajduje się budynek o wym. 5,60m x 3,66m, który nie jest uwzględniony w dokumentacji projektowej, przez co aktualnie na kontrolowanej nieruchomości dostępnych było fizycznie 7 miejsc postojowych, co jest niezgodne z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 01.06.2007 r.. Nr 514/07, znak; A.1.7353/247/07 oraz narusza warunki planu miejscowego. Sprawa ww. budynku została wyłączona do odrębnego postępowania. Zgodnie z oświadczeniem najemcy, aktualnie działalność jest prowadzona w godzinach od 6.00 do 23.00. Ogólnie zatrudnionych jest w budynku 9 osób, w tym jedna osoba na podstawie umowy o pracę.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji zacytował treść, art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.11.2015 r., sygn. akt II OSK 530/14.
Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania - wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., II OSK 920/20.
Dokonując porównania aktualnego stanu faktycznego z wyżej wskazaną zatwierdzoną dokumentacją budowlaną organ I instancji stwierdził, że zmianie, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uległy co najmniej: warunki bezpieczeństwa pożarowego; warunki higieniczno-sanitarne; ochrony środowiska przez zwiększenie częstotliwości emisji hałasu do środowiska; warunki pracy oraz zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania
Organ I instancji mając powyższe na uwadze podkreślił, że kwestia ustalenia czy inwestor wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i czy roboty te związane były ze zmianą sposobu użytkowania lokalu wymaga rozważenia w pierwszej kolejności - wyrok WSA w Białymstoku z 24.01.2019 r., II SA/Bk 720/16 (który zapadł w sprawie niniejszej).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że na potrzeby nowego przeznaczenia pomieszczeń (na klub fitness) wykonane zostały roboty polegające na przesunięciu drzwi wejściowych, rozbiórce części ścian działowych na parterze oraz na piętrze, montażu nowych, niepełnych ścian działowych na potrzeby solarium i sauny, malowanie ścian i sufitów, roboty instalacyjne związane z koniecznością przystosowania obiektu do nowej funkcji pod względem higieniczno-sanitarnym, w wyniku których na piętrze powstała łazienka damska wyposażona w 4 kabiny prysznicowe oraz w 4 umywalki. Wykonanie roboty budowlane nie zmieniły parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tzw. prace adaptacyjne związane ze zmianą układu pomieszczeń i ich funkcji stanowią o zmianie parametrów użytkowych obiektu, co w konsekwencji świadczy o dokonaniu robót budowlanych polegających na przebudowie - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.
W dalszym ciągu organ I instancji, mając na uwadze ustalony w sprawie stanu faktyczny, wskazał na zmianę przepisów dotyczących wymogów prawnych w przedmiocie przystąpienia do wykonywania robot budowlanych polegających na przebudowie. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budową ani uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, m.in. których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. W postępowaniach administracyjnych w przypadku zmiany przepisów, o zakresie zastosowania tych znowelizowanych decydują przepisy intertemporalne (przejściowe) zawarte w nowelizacji, które mogą stanowić, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie ustawa z dnia 10.12.2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 11), która w art. 6 pkt 3 lit. a wprowadza nowe brzmienie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a, nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych, zatem od momentu jej wejścia w życie (tj. od 5 stycznia 2021 r.) w każdym wszczętym i nie zakończonym postępowaniu należy stosować przepisy ustawy zmieniającej, a więc przepisy nowe (w ich aktualnym brzmieniu) - zasada bezpośredniego działania nowego prawa.
Z tego powodu odnosząc się do związania wyrokami sądów zapadłymi w sprawie niniejszej, na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ I instancji uznał, że straciły one moc, albowiem przepisy prawne uległy zmianie i na wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie bez ingerencji w przegrody zewnętrzne budynku i w jego elementy konstrukcyjne, aktualnie w dacie orzekania nie podlegają procedurze naprawczej w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, jako niewymagające pozwolenia na budowę. Tym samym w niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki określone w art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.
Ponadto w związku z decyzją organu drugiej instancji z dnia 07.07.2022 r. znak: WOP.7721.65.2022.TN dokonano ponownej oceny robót budowlanych polegających na przesunięciu drzwi wewnętrznych. Roboty te realizowane były wewnątrz budynku i polegały na zmianie lokalizacji skrzydeł drzwi wewnętrznych (nie wejściowych do budynku jak to było pierwotnie wskazano), w wyniku czego powierzchnia istniejącego wiatrołapu uległa zmniejszeniu. Wykonane w tym zakresie roboty budowlane nie dotyczyły przegród zewnętrznych obiektu oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne, a zatem nie była wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane.
W związku z powyższym postanowieniem z dnia 27.10.2022 r, znak: NB.I.5161.3.2016.MK PINB na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożono na właścicieli budynku obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2023r. dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ I instancji dodatkowo podkreślił, że wykonując zalecenie sądu administracyjnego wystąpiono do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku o dokonanie wykładni zapisów planu miejscowego pod kątem ustalenia czy klub fitness stanowi działalność uciążliwą z powodu przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu. W piśmie z dnia 4.10.2019 r. znak: URB-X.6727.1917.2019 ww. organ urbanistyczny podtrzymał informacje zawarte w piśmie z 4.04.2016 r., potwierdzające zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w Białymstoku. Jednakże organ nadzoru budowlanego badając zgodność samowoli użytkowej z ustaleniami tego planu na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, uznał, że działki nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...] przy ul. [...] w Białymstoku znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 9MW,U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i nieuciążliwe usługi - § 24 ust. 1 uchwały. Dokonując własnych szczegółowych ustaleń stwierdzono, że na potrzeby klubu fitness, zgodnie z § 13 uchwały, miejsca postojowe należy zapewnić w granicach własnej nieruchomości według wskaźnika wskazanego w ust. 3, tj. minimum 18-20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług. Jak wykazano powyżej powierzchnia użytkowa łącznie wynosi 1274,70 m2. Zatem dla danej inwestycji powinny być zapewnione minimum 23 miejsca postojowe, co jest niewykonalne. Ponadto organ nadzoru budowlanego jest niejako "związany" obszarem inwestycji w granicach wskazanych w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i nie posiada kompetencji do dowolnego "rozszerzania" terenu inwestycji, a zatem bez znaczenia pozostaje okoliczność, że aktualni właściciele są jednocześnie właścicielami nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] (nr ew. gr. [...]) w Białymstoku. Ponadto wskazano, że działanie klubu fitness przez 7 dni w tygodniu generuje uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej analogiczne jak zakazane w planie restauracje czy domy weselne w zakresie hałasu - okrzyków, nagłośnienia, pracy wentylatorów wentylacji mechanicznej i klimatyzatorów, drgań, zwiększonego ruchu samochodowego i pieszego przez klientów klubu, w ciągu dnia jak również w porze nocnej.
Reasumując w stwierdzonym stanie faktycznym organ I instancji przeprowadził postępowanie kompleksowo w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego wraz z jego przebudową, wykonaną w celu dostosowania go do prowadzenia innej niż poprzednia działalności - klubu fitness, co jest zgodne z wytycznymi zawartymi w wyżej powołanych wyrokach sądów administracyjnych oraz decyzją organu drugiej instancji z dnia 07.07.2022 r. znak: WOP.7721.65.2022.TN. Ustalono, że w stwierdzonym stanie faktycznym tryb naprawczy określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. Wykazano, że wszystkie roboty budowlane wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku szwalni na klub fitness miały miejsce w 2016 r., po faktycznym i prawnym zakończeniu budowy oraz rozbudowy i przebudowy budynku tj. po przyjęciu przedmiotowego obiektu do użytkowania jako budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej. Wykonane w budynku roboty budowlane polegające na przebudowie nie ingerowały ani w przegrody zewnętrzne budynku ani w jego elementy konstrukcyjne.
Co do wskazywanej przez organ II instancji konieczności rozważenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, określonych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, podkreślono, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się kopie z akt postępowania znak: NB.I.SA.7353/5/09 w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu w części objętej ww. decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku, gdzie stwierdzono zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych oraz wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Stwierdzone zostały jedynie nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją tut. organu z dnia 23.02.2009 r., znak: NB.I.SA.7353/5/09 udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku szwalni. Wykonane po zakończeniu budowy roboty budowlane stanowią o realizacji nowej, odrębnej inwestycji. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny prawniczej w sytuacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu organ nadzoru budowlanego traci możliwość prowadzenia postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) i to bez względu na datę zakończenia budowy obiektu. Zatem w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania budynku na klub fitness wraz z jego przebudową jest nowym, odrębnym zamierzeniem inwestycyjnym realizowanym w okresie późniejszym - w 2016 r. (wykonanym po faktycznym i prawnym zakończeniu inwestycji zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę). Przebudowa obiektu oraz "samowola" użytkowa wykonana po 7 latach od formalnego zakończenia robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzja o pozwoleniu na użytkowane została wydana w dniu 23.02.2009 r.) nie stanowi w żaden sposób odstępstwa od tego projektu. Zatem nawet w przypadku gdyby zaistniały przesłanki prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w zakresie przebudowy na potrzeby nowego sposobu użytkowania, to z powodu niestwierdzonego istotnego odstąpienia od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, brak byłoby podstaw prawnych do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego.
Końcowo podkreślono, że w trakcie kontroli ustalono, że budynek był nadal użytkowany jako klub fitness, pomimo nakazu wstrzymania jego użytkowania, doręczonego właścicielom. W dniu 31.01.2023 r. właściciele nieruchomości przy ul. [...] w Białymstoku doręczyli do tut. organu dokumentację w nawiązaniu do postanowienia z 27.10.2022 r. znak: NB.1.5161.3.2016.MK. W związku z powyższym, na podstawie art. 71 a ust. 4 P.b. nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego
Decyzją z dnia 30 maja 2023 r. nr WOP.7721.66.2023.TN Podlaski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego stanowiska przedstawił stan faktyczny przedmiotowej sprawie oraz zacytował wyroku WSA i NSA, które zapadły w niniejszej sprawie.
Na tej podstawie wskazano, że organ I instancji miał obowiązek zbadać czy są podstawy do wydania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, przy ustaleniu czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego).
W tym zakresie organ odwoławczy, podzielił stanowisko organu I instancji, iż do doszło zmiany sposobu użytkowania w niniejszej sprawie, ale zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż obiekt został realizowany z nieistotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 01.06.2007r. znak A.I.7353/247/07 Prezydenta Miasta Białegostoku, udzielającej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku szwalni. Stosowane w niniejszej sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie, jednakże organ I instancji obecnie przyjął odmienny stan faktyczny, niż ustalony był w czasie wydawania powyższych wyroków, stwierdzając inaczej niż w pierwotnie prowadzonym postępowaniu, że roboty budowlane wykonane w celu adaptacji budynku do nowej funkcji nie wymagały pozwolenia na budowę, co uniemożliwia zastosowanie wskazanej przez Sądy procedury określonej w przepisach art. 50 i 51 P.b., a należało zastosować procedurę określoną w przepisie art. 71 a P.b. Zgodnie z przepisem art. 71 a Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor nie wstrzymał użytkowania przedmiotowego budynku. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie miał możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż zaskarżona decyzja. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazano, że zastosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie było możliwe, albowiem nastąpiła zmiana stanu faktycznego, polegająca na zmianie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako niewymagających pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli D.S. i D.S.1, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie prawa, a mianowicie:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
1) art. 71a ust. 1 oraz art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane [dalej: ustawa - Prawo budowlane] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w sprawie przepisów dotyczących samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, w sytuacji, gdy:
a. przedmiotowe postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego od 2016r. toczyło się w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo - biurowego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w trybie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlanego - w związku z czym w sytuacji, w której w ocenie organu prowadzone postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, to winien on w trybie art. 105 k.p.a. zakończyć to postępowanie wydając odpowiednio decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części, a nie zaś dowolnie zmieniać przedmiot postępowania, stosując nie tylko w zupełności inną procedurę administracyjną, ale także w zupełnie nowy i odmienny sposób - dokonując oceny istniejącego od 2016r. stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego budynku;
b. zgodnie z ustalonym uprzednio przez organ nadzoru budowlanego stanem faktycznym w niniejszej sprawie, znajdującym swoje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: z dnia 24.01.2017r. sygn. akt II SA/Bk 720/16, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.03.2019r. sygn. akt II OSK 927/17 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26.08.2021 r. sygn. akt II SA/Bk 473/21, w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 01.06.2007r. znak A.I.7353/247/07 Prezydenta Miasta Białegostoku udzielającą A. sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku szwalni, a w konsekwencji jedyną możliwą do zastosowania procedurą jest przewidziana przepisami art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane;
2) art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające wydaniu wobec właścicieli budynku położonego przy ul. [...] w Białymstoku postanowienia w dniu 27 października 2022r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku oraz nałożenia obowiązków w postaci dostarczenia dokumentacji związanej ze zmianą sposobu użytkowania uznając, iż pomimo, iż dwie uprzednio wydane decyzje na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane zostały w całości uchylone przez organ drugiej instancji, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego nie widzi podstaw do wydania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego (co pozostaje w sprzeczności zarówno z wytycznymi organu drugiej instancji, jak i wyrokami sądów administracyjnych zapadłych uprzednio w niniejszej sprawie), zaś takie postępowanie uniemożliwia jakkolwiek merytoryczne zajęcie stanowiska co do podnoszonej kwestii, polegające na zastosowaniu wobec właścicieli procedury w sposób uniemożliwiający jej zaskarżenie oraz poddanie kontroli między instancyjnej po nieuprawnionym wydaniu postanowienia, w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu funkcjonującego obecnie jako klub fitness – C.;
3) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia dyspozycji wskazanego przepisu na kanwie niniejszej sprawy i uniemożliwienie odwołującym jako inwestorowi przeprowadzenia procedury legalizacyjnej co do spornej inwestycji w trybie przewidzianym treścią naruszonego przepisu, tym samym brak wydania decyzji nakazującej właścicielom obiektu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i umożliwienia im przeprowadzenia i wdrożenia rozwiązań w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi i spójności w zakresie założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w to miejsce zastosowania w sposób nieuprawniony procedury w zupełności odmiennej od wytycznych sądów administracyjnych orzekających w sprawie, jak również uzasadnienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w wydanej przez niego decyzji z dnia 7 lipca 2022r. uchylającej uprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Białymstoku, jak również uchylającą poprzedzające jej wydanie postanowienie niezaskarżalne z dnia 10 stycznia 2022r. wstrzymujące użytkowanie budynku zlokalizowanego na działkach położonych przy ul. [...] w Białymstoku i nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia stosownego/jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie dokonania analizy, czy w niniejszej sprawie mogą istnieć przesłanki do wydania decyzji nakazującej właścicielom obiektu przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, a tym samym poprzez brak podjęcia po raz koleiny przez organ pierwszej instancji jakichkolwiek czynności zmierzających do wypełnienia wiążących go zaleceń organu drugiej instancji zawartych w decyzjach kasatoryjnych Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego: z dnia 10 listopada 2022r. wydanej w sprawie o nr WOP.7721.92.2021.TN oraz z dnia 7 lipca 2022r. wydanej w sprawie o nr WOP.7721.65.2022.TN oraz w treści wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Bk 720/16 - dotyczących sposobu i zakresu przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, tj. nałożenia na odwołujących stosownych obowiązków związanych z doprowadzeniem wykonanych robót budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Białymstoku związanych ze zmianą sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, zaś w to miejsce podjęcie dowolnej, odmiennej i nieuprawnionej nowej oceny stanu faktycznego sprowadzającej się do uznania, iż zakres zmienionego sposobu użytkowania powiązany był z wykonaniem robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia - nie zaś, jak twierdził sam organ od 2016r. - pozwolenia na budowę, w sytuacji braku dokonania jakichkolwiek nowych czynności dowodowych mogących dostarczyć materiał dowodowy uprawniający do tak diametralnie odmiennej oceny (istotnym jest, iż organ pierwszej instancji od czasu wydania przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia nie podjął żadnych nowych czynności dowodowych, a ponadto nie wziął w żadnej mierze pod uwagę dokumentów dostarczanych przez odwołujących - wykazujących m.in. zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu usługowo - biurowego (zakład pracy - szwalnia), usytuowanego na działkach położonych przy ul. [...] w Białymstoku na cele usługowo - rekreacyjne (siłownia i klub fitness) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie zaświadczenia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 4 marca 2022r. znak DUA-XII.6727.274.2022 - dowód załączony wraz z uprzednim odwołaniem z dnia 25 kwietnia 2022r., a tym samym odmiennie zastosowanej procedury prawnej, a ponadto w sytuacji zupełnego zignorowania stanowisk wynikających z decyzji i wyroków wydawanych przez organy wyższego stopnia w niniejszej sprawie;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny i niepełny, skutkujący poczynieniem w zupełności dowolnych i nie znajdujących w zebranym materiale dowodowym ustaleń i wniosków, a polegający na uznaniu, iż zakres dokonanej przebudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w Białymstoku związany ze zmianą sposobu użytkowania ze szwalni na klub fitness związany był wyłącznie ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska, warunków pracy oraz zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu - wymagającym wyłącznie zgłoszenia budowlanego, w sytuacji gdy dotychczasowe stanowisko organów stwierdzające zmiany w zakresie rozmieszczenia m.in. ścian działowych, funkcji i ilości pomieszczeń, przesunięcia drzwi, likwidacji ścian działowych, wykonania dodatkowych drzwi czy likwidacji ścian działowych były bez cienia wątpliwości traktowane jako wymagające pozwolenia na budowę, a tym samym, obecna odmienna ocena nie została w żaden sposób wyjaśniona w sposób należyty a ponadto w sposób mający budować zaufanie do uczestników postępowania, którzy wobec treści uprzednich decyzji organów wyższego stopnia, w tym orzeczeń sądów - rozpoczęli własną procedurę związaną z uzyskaniem projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zakres wykonanych robót budowlanych - zaś organ drugiej instancji przyjął odmienną ocenę stanu faktycznego jako własną nie czyniąc ku temu żadnego merytorycznego uzasadnienia;
3) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji nie podjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia zgodności działalności w postaci prowadzenia klubu fitness z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie, możliwości dokonania legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych, ustalenia możliwości zapewnienia przez inwestora odpowiedniej ilości miejsc postojowych w granicach ich nieruchomości (w sytuacji, gdy przysługuje im prawo własności do nieruchomości graniczących z działką na której posadowiony jest budynek przy ul. [...]), dokonania analizy dokumentacji przedłożonej przez odwołujących wraz z pismem z dnia 30 stycznia 2023r. (ekspertyzy technicznej), a przede wszystkim powielania argumentacji zawartej w decyzjach wydawanych uprzednio - które były uchylane przez organ wyższego stopnia;
4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej jako: p.p.s.a.] polegające na ponownym zignorowaniu przez organy pierwszej i drugiej instancji związania oceną prawną oraz wynikającymi z niej wytycznymi zawartymi w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Bk 720/16 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019r. sygn. akt II OSK 927/17 poprzez dokonanie i przyjęcie w zupełności odmiennego stanu faktycznego, niż ustalony przez ww. sądy rozpoznające sprawę, pomimo iż stosowane przepisy prawa nie uległy zmianie od czasu orzekania przejawiające się w stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonane w celu adaptacji budynku do nowej funkcji nie wymagały pozwolenia na budowę, co uniemożliwia zastosowanie wskazanej przez sądy procedury określonej w. art. 50 i 51 Prawa budowlanego, i w samowolne i nieuprawnione zastosowanie w to miejsce procedury określonej w przepisie art. 71 a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.
Na tej podstawie strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz postanowienia PINB z dnia 27 października 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Ponadto w toku postępowania pismo procesowe złożył pełnomocnik uczestniczki postępowania M. K., w sposób szczegółowy odnosząc się na zarzutów skargi i podzielając ustalenia organów nadzoru budowlanego dokonane w zaskarżonych decyzjach, wnosząc o oddalenie skargi (k. 64).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 30 maja 2023 r. utrzymująca w mocy, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 15.03.2023 r. nakazująca D.S. i D.S.1 przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...] przy ul. [...] w Białymstoku do stanu zgodnego z decyzją Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 29.12.2004 r. Nr 1342/04, znak: A.I.7353/627/04 oraz decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 01.06.2007 r. Nr 514/07, znak: A.1.7353/247/07, użytkowanego obecnie jako klub fitness – C., poprzez zaprzestanie prowadzenia klubu fitness i przywrócenie funkcji pomieszczeń, zgodnie z dokumentacją budowlaną zatwierdzoną w ww. decyzjach administracyjnych.
Organy obu instancji po kilkuletnim postępowaniu (postępowanie toczyło się od 2016 r.) stanęły na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia (szwalnia), na klub fitness – C., przy czym ustalono, że zakres robót budowlanych wskazuje, że dokonano przebudowy wskazanej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Ustalono jednakże, że aktualnie przebudowa (tzw. prace adaptacyjne), zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budową ani uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, m.in., z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. W toku ponownego badana sprawy ustalono natomiast, że roboty budowlane nie dotyczyły przegród zewnętrznych, bowiem zmiana lokalizacji skrzydeł dotyczyła drzwi wewnętrznych, a nie wejściowych do budynku. Dlatego też zastosowano tryb legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania z art. 71 a ust. 4 P.b.
Natomiast właściciele nieruchomości (pierwotnie była to A. spółka z o.o., a od 27 stycznia 2021 r. skarżący) w końcowym etapie postępowania administracyjnego, co do zasady zgodzili się z tym, że doszło do przebudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, a zatem właściwy winien być tryb z art. 51 P.b., w tym zobowiązanie do przedłożenia projektu zamiennego. Takie stanowiska zostało również przedstawione na rozprawie.
Uczestniczka postępowania M. K., na wniosek której zostało zainicjowane niniejsze postępowanie, właścicielka nieruchomości sąsiedniej, w toku postępowania konsekwentnie kwestionowała, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku szwalni oraz jego przebudowy na klub fitness. Podkreślała, że zmiana ta spowodowała przekroczenie dopuszczalnych norm użytkowania budynku, bowiem przeszkadza jej hałas, nierozwiązana została kwestia parkingów (ruch samochodów uległ zwiększeniu), uciążliwa jest głośna wentylacja i klimatyzacja, wydobywająca się z otwartych okien głośna muzyka i drgania. Jak określiła, w jednym z pism, ma się wrażenie jakby była "nieustanna dyskoteka".
Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. obowiązującego w dacie orzekania przez organy, dalej P.b.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).
Analiza treści powyższego przepisu wskazuje, iż ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 P.b., przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Inaczej rzecz ujmując art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wprost wskazuje jedynie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 P.b.
Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 P.b. sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia pod kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż co do zasady trafna była ocena organu I instancji wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, natomiast wątpliwości stron postępowania dotyczyły prowadzenia postępowania w trybie art. 71 P.b. czy też art. 51 P.b.
Przypomnieć należy, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 29.12.2004 r., Nr 1342/04, znak: A.I.7353/627/04, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku, pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego, dwukondygnacyjnego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia 02.01.2006 r., wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku usługowo-biurowego. Następnie Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia 01.06.2007 r. Nr 514/07, znak: A.l.7353/247/07 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku szwalni. Decyzją organu I instancji z dnia 23.02.2009 r., również udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku szwalni, po uprzednio przeprowadzonej obowiązkowej kontroli budowy. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z nieistotnymi zmianami przedstawionymi na kopiach zatwierdzonego projektu budowlanego.
W odniesieniu do podnoszonej w pismach uczestniczki M. K. sprawy windy i zmian w układzie okien w elewacjach zewnętrznych organ I instancji zasadnie wyjaśnił, że zmiany te jako wykucie w stropie piwnic otworu o wym. 1,5 m x 1,5 m, przesunięcie otworów okiennych i drzwi na parterze i piętrze oraz rezygnacja z wykonania części otworów okiennych zostały wykazane przez kierownika budowy, projektanta oraz inspektora nadzoru inwestorskiego i przyjęte, jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego na etapie przyjęcia do użytkowania przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku. Również w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 29.12.2004 r. Nr 1342/04, znak: A.I.7353/G27/04 zaprojektowano wentylację mechaniczną nawiewno-wywiewną z obróbką termiczną zapewniającą wymianę powietrza. W części pomieszczeń biurowych i produkcyjnych wprowadzono klimatyzację za pomocą klimatyzatorów pomieszczeniowych tzw. "Splitów". Przewidziano, że urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne umieszczone będą na poddaszu oraz w części podpiwniczenia. Brak było zatem podstaw, aby na obecnym etapie podważać legalność istnienia instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, czy też poziom jej hałasu, tym bardziej, że wykonanie w istniejącym budynku wszelkiego rodzaju instalacji, z wyjątkiem instalacji gazowej, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w drodze decyzji, ani też nie wymagają dokonania zgłoszenia robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej -art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d P.b.
W stosunku do zatwierdzonej ww. dwiema decyzjami administracyjnymi dokumentacji budowlanej tego obiektu w prowadzonym postępowaniu stwierdzono zmiany w zakresie rozmieszczenia ścian działowych oraz funkcji i ilości pomieszczeń w obiekcie. Na poziomie parteru zmniejszony został wiatrołap poprzez przesunięcie drzwi wewnętrznych (początkowo organ uznał, że roboty budowlanego dotyczyły drzwi zewnętrznych, ściany konstrukcyjnej, a zatem wymagały pozwolenia na budowę). Z lewej strony od wejścia w miejscu toalety i pokoju socjalnego znajduje się recepcja, na potrzeby której rozebrano cześć ścian działowych i zlikwidowano wc i pokój socjalny. W miejscu trzech pokoi biurowych (zlikwidowano ściany działowe) obecnie znajdują się dwa stanowiska solarium wydzielone lekkimi przegrodami z płyty. W pomieszczeniu określanym jako księgowość funkcjonuje składzik. Na wprost w zaprojektowanym pokoju księgowości wyznaczono dwa stanowiska na rollmasaże. Po prawej stronie od wejścia w miejscu zespołu toalet obecnie znajduje się jedno pomieszczenie toalety dla personelu o wymiarach 1,20m x 1,94m. Pozostała cześć obiektu z tej strony, przeznaczona została na siłownię, do której wykonano dodatkowe drzwi wejściowe z holu. Pomiędzy dotychczasowymi pomieszczeniami krojowni i magazynów zlikwidowano wszystkie ściany działowe. Powstała otwarta przestrzeń, w której ustawiono urządzenia do ćwiczeń (40 szt.). W części rozbudowanej na tym samym poziomie również urządzono siłownię z 18 urządzeniami, za wyjątkiem wydzielenia od strony bramy garażowej, w którym zamontowana została winda. Na poziomie piwnicy, zarówno w bryle głównej budynku jak i rozbudowanej, w zaprojektowanych pomieszczeniach technicznym i magazynowym urządzona jest siłownia z łączną ilością sprzętu 24 szt. i dwóch głośników. Wysokość tych pomieszczeń piwnicy wynosi 2,46 m. W pomieszczeniach siłowni w głównej bryle w piwnicy i na parterze rozprowadzone są przewody wentylacji mechanicznej (poza częścią rozbudowaną). Na pierwszym piętrze w pomieszczeniach szwalni i magazynów powstały trzy sale do zajęć grupowych (fitness). W miejscu pomieszczenia biurowego wydzielona została sauna z prysznicem. Następnie w miejscu szwalni funkcjonuje szatnia damska z przynależną łazienką. Kolejne pomieszczenie to szatnia męska z łazienką (z trzema oknami typu fix). Organ I instancji przy tym zaakcentował, że wszystkie roboty budowlane w zakresie zmiany rozmieszczenia ścian działowych oraz funkcji i ilości pomieszczeń w obiekcie zostały wykonane w 2016 r. Dopiero po wynajęciu budynku dokonano zmiany aranżacji pomieszczeń oraz rozbiórki części ścian działowych na potrzeby klubu fitness - C. Szkice z aktualnym rozmieszczeniem i przeznaczeniem pomieszczeń na każdej kondygnacji stanowią załączniki do protokołu oględzin z dnia 03.03.2021 r.
W zasadzie okoliczności powyższe (zakres wykonanych robót budowlanych) aktualnie nie są już kwestionowane przez wszystkie strony postępowania, także przez właścicieli budynku.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nawet w przypadku odmiennej niż dokonana przez organy, a częściowo zaakceptowanej przez Sąd zmiany kwalifikacji budynku usługowo biurowego (szwalni) jako służącego również usługom - klubowi fitness, takie działanie musiałoby zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym jednak przypadku wprost odpowiadające kryteriom wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., to jest stanowiące intensyfikację dotychczasowego sposobu użytkowania w sposób zmieniający co najmniej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne.
Należy podzielić także ustalenia organu I instancji, że aktualny stan faktyczny z legalną i zatwierdzoną dokumentacją budowlaną wskazuje, że zmianie, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 P.b, uległy co najmniej:
1. warunki bezpieczeństwa pożarowego - zmianie uległa kategoria zagrożenia ludzi, bo klub fitness jako budynek użyteczności publicznej zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III (względnie ZL I), natomiast zgodnie z opisem technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego w decyzji Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 29.12.2004 r. - cały budynek zakwalifikowano do budynku produkcyjno-magazynowego;
2. warunki higieniczno-sanitarne - dostosowanie instalacji wodno-kanalizacyjnych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu - dodatkowe kabiny prysznicowe i umywalki;
3. ochrony środowiska - funkcjonowanie klubu fitness powoduje zmianę warunków w tym zakresie, co najmniej zwiększenie częstotliwości emisji hałasu do środowiska;
4. warunki pracy - zgodnie z projektem budowlanym obiekt dostosowany był do zatrudnienia 42 osób na zmianie, kierowniczki, 2 brygadzistek oraz 6 osób w części administracyjnej. Jak wynika z oświadczenia najemcy aktualnie w obiekcie zatrudnionych jest 9 osób, w tym jedna osoba na podstawie umowy o pracę:
5. zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, m.in. w zakresie miejsc postojowych, natężenie ruchu samochodowego, ale również pieszego klientów klubu.
Stanowi to o zmianie sposobu użytkowania z powodu zmiany warunków innych niż bezpośrednio wskazano w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Przy czym jeszcze raz należy podkreślić, że po prawie 8 latach prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, okoliczności te w zasadzie są bezsporne.
Przypomnieć jednakże należy, że główny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a, albowiem zdaniem stron skarżących, obecne stanowisko organów stoi w sprzeczności ze stanowiskiem sądów orzekających uprzednio w niniejszej sprawie (w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: z dnia 24.01.2017r. sygn. akt II SA/Bk 720/16, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.03.2019r. sygn. akt II OSK 927/17 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26.08.2021 r. sygn. akt II SA/Bk 473/21). Organ I instancji na skutek ponownego rozpatrywania sprawy (po trzeci) dokonał – zdaniem skarżących - nieuprawnionej zmiany przedmiotu prowadzonego postępowania tj. postępowania, które od 2016r. toczyło się w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo - biurowego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane na postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.
Konieczne zatem stało się przypomnienie, że w sprawie poza tym, że zapadło kilka odmiennych decyzji organów, zapadło również kilka wyroków WSA w Białymstoku i NSA (w tym dwa pierwotne dotyczyły jedynie kwestii merytorycznych, zaś kolejne bezczynności organu, przewlekłości postępowania, czy też kwestii zawieszenia postępowania). Istotne jest natomiast to, że w sprawie II SA/Bk 720/16 Sąd Wojewódzki wskazał, że "w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy inwestor wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy roboty te związane były ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Legalizacja robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę prowadzona może być w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. (...) Oznacza to, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez pozwolenia na budowę, legalizacja samowoli budowlanej następuje w trybie przewidzianym art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie jest możliwe w takiej sytuacji przeprowadzenie legalizacji wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie powinno dotyczyć samowoli budowlanej w całym zakresie, gdyż tylko wówczas można doprowadzić obiekt budowlany lub jego część do stanu zgodnego z prawem. Takie stanowisko zostało zawarte m.in. w wyrokach NSA: z dnia 29.02.2008r. – II OSK 119/07, z dnia 18.10.2012r. – II OSK 2378/11; (Także patrz: Komentarz do Prawa budowlanego wg stanu prawnego na datę 16.07.2016r. – autor: Arkadiusz Despot-Mładanowicz). Skład orzekający powyższy pogląd podziela.
W sprawie niniejszej nie były sporne okoliczności, że inwestor - "A." Sp. z o.o. dokonała zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego przy ul. [...] w Białymstoku polegającej na przebudowie tego budynku w celu dostosowania go do prowadzenia innej (niż poprzednio) działalności – klubu fitness. Przy tym podkreślenia wymaga, iż zakres przeprowadzonych robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i zmiana jego funkcji nastąpiła samowolnie tj. bez wymaganych pozwoleń. Jak wyżej wspomniano, w takiej sytuacji, postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś na podstawie art. 71a, a tym bardziej błędnie wskazanego art. 71 w decyzji organu I instancji z dnia 1.08.2016r. Dyspozycja przepisów art. 71a w związku z art. 71 Prawa budowlanego może być objęta tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę czy też przebudowę (vide: wyrok NSA z dnia 17.05.2016r. – II OSK 2577/15)."
Oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 927/17 podzielił powyższe stanowisko wskazując, że "w konsekwencji, dokonywana przez organ nadzoru budowlanego analiza okoliczności samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna dotyczyć nie tylko ustalenia, czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania, ale także weryfikację, czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, wielokrotnie zajmowane już zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 119/07, z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2378/11, z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1776/13, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinna być prowadzona w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 P.b.)."
Odnosząc się do powyższych wyroków należy podkreślić, że skoro postępowanie pierwotnie toczyło się w trybie art. 71 P.b. tj. zmiany sposobu użytkowania budynku, to gdyby nie ustalenia faktyczne, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę, zapewne zaskarżone decyzje zostałyby w obiegu prawnym i nie mielibyśmy do czynienia z prowadzeniem postępowania przez 8 lat. Podobnie stanowisko, co do charakteru wykonanych robót budowlanych zmieniających sposób użytkowania budynku szwalni na klub fitness tj. przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę – zdaniem Sądu – zostało również potwierdzone w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie bezczynności i przewlekłości niniejszego postępowania z dnia 17 listopada 2020 sygn. akt II SAB/Bk 53/20, gdzie wskazano, że "skarżony organ miał konkretne wytyczne i zalecenie co do dalszego postępowania i procedowania wynikające z w/w wyroków. Podobnie rozpoznając sprawę bezczynności w wyroku WSA sygn. akt II SAB/Bk 62/16 wskazywano, na to że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę i zastosowania trybu z art. 50 i 51 P.b."
Tymczasem ewentualna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych budynku jako przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę - otwierała drogę do rozważania znaczenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku, a także trybu postępowania, co zdanie Sądu przeważa o tym, że decyzje organów obu instancji są nieprawidłowe i wydane z naruszeniem nie tylko przepisów prawa materialnego tj. art. 71 P.b. i art. 51 ust. 1 P.b., ale także z art. 153 p.p.s.a. Już zatem powyższe uchybienia musiały skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (na tą okoliczność powołał się organ wskazując, że aktualnie przebudowa nie wymaga pozwolenia na budowę). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż konieczne stało się odniesienie się do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i jednoznacznego ustalenia, czy stanowiły one przebudowę, która wymagała pozwolenia na budowę, czy nie, co również przesądzi tryb postępowania.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie jednak do art. 71 ust. 6 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 tej ustawy.
Z treści przywołanych regulacji art. 71 P.b. należy zatem wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.). Na tą okoliczność zwracały Sądy orzekające w tej sprawie.
Postępowanie to ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.b.). Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).
W konsekwencji przyjąć należy, że o ile zmiana sposobu użytkowania wiązała się z wykonaniem robót budowlanych – a taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w kontrolowanej sprawie, to uprzednie ustalenie czy wykonane przez inwestora roboty, które doprowadziły do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej części budynku, wymagały pozwolenia na budowę, czy też ewentualnie wymagały zgłoszenia, warunkowało zastosowanie w sprawie właściwej procedury naprawczej.
Na podstawie art. 3 pkt 7a P.b. zwrot przebudowa należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, miedzy innymi kubatur, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości czy liczby kondygnacji. Podkreślić należy, że przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09). Jednakże jako przebudowę należy także uznać, zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu (wyrok NSA z dnia 15.10.2019 r. sygn. akt II OSK 2847/17). Z taką sytuacją w ocenie Sądu mamy miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem zakres wykonanych robót budowlanych był znaczny, licznie przesunięcia ścian działowych, wyodrębnione liczne łazienki i inne pomieszczenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że projekt budowlany nie przewidywał w ogóle, aby na parterze w miejscu obecnej siłowni i w piwnicy obiektu znajdowały się pomieszczenia pracy, a tym bardziej miejsca przeznaczone na stały pobyt ludzi.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji także podkreślił, że wykonanie roboty budowlane wprawdzie nie zmieniły parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne (nastąpiło jedynie przesunięcie drzwi wewnętrznych, choć zadziwiające jest to, że przez kilka lat organ konsekwentnie twierdził, że przesunięto drzwi zewnętrzne), ale zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tzw. prace adaptacyjne związane ze zmianą układu pomieszczeń i ich funkcji stanowią o zmianie parametrów użytkowych obiektu, co w konsekwencji świadczy o dokonaniu robót budowlanych polegających na przebudowie - art. 3 pkt 7a P.b., choć nie wymagających aktualnie pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 4 pkt 1 lit a aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.
Ustalając zatem w sposób jednoznaczny, że zakres wymaganych robót budowlanych stanowił przebudowę, w świetle art. 3 pkt 7 a P.b. należało zastanowić się, czy w okolicznościach wykonania robót budowlanych w 2016 r. (co jest bezsporne) wymagało to uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego w tym zakresie ulegały dynamicznym zmianom.
Przypomnieć jednak należy, iż naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por.: uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, Nr 6, poz. 89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, CBOSA). Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania.
W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak zaś racjonalnych rozważań, wyjaśniających dlaczego kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako przebudowy, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (takie były wytyczne Sądów) i co za tym idzie zaistniała niemożność procesowania, tak w postępowaniu ze zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, jak i w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 71a P.b. Dla oceny zatem, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną oraz ewentualnie jaki tryb (zgłoszenie lub pozwolenie na budowę) powinien być zastosowany, okolicznością która ma pierwszorzędne znaczenie jest data powstania samowoli. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego zawsze bowiem wymaga możliwie precyzyjnego ustalenia daty rozpoczęcia jego budowy, celem zastosowania właściwych przepisów reglamentujących proces inwestycyjny.
Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie poddały pod rozwagę powyższej okoliczności, powołując się na art. 29 ust. 4 pkt 1 lit a. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji i uznając, że przebudowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym w sprawie niniejszej mimo, że określono stan faktyczny – wykonanie przebudowy w roku 2016 r., do tego stanu faktycznego nie przypisano prawidłowo stanu prawnego z dnia wykonania robót budowlanych, co jest kluczowe przy ocenie, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, oceniane jest według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 P.b., co do zasady, nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 1043/20; z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19; wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 314/18; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., II OSK 104/17; wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 109/18). A zatem ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (vide wyrok WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2023 r., II SA/Ol 789/22 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06)
Ustaleń tych zabrakło w zaskarżonych decyzjach. Natomiast analizując przepisy prawa budowlanego (w wersji obowiązującej w 2016 r. Dz.U. z 2013, poz. 1409, czy też następnie Dz.U. z 2016 r. poz. 290) tj. art. 29 wskazujący kiedy pozwolenia na budowę nie jest wymagane, a także art. 30 wskazujący kiedy wymagane jest zgłoszenie należy zwrócić uwagę, że w art. 29 ust. 2 pkt 1 a i 1b P.b. wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1 (budynku usługowo – biurowego nie został wymieniony w tym pkt), a także przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków (pkt 1b). Powyższa regulacja w sposób jednoznaczny przesądza, że na datę wykonania w 2016 r. przebudowy przedmiotowego budynku usługowo – biurowego (zakładu pracy – szwalni) zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę były jedynie przebudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a do tej kategorii przedmiotowy budynek nie zaliczał się. Nie ma zatem żadnych podstaw do uznania, że dokonana w sprawie przebudowa, nie wymagała na tą datę pozwolenia na budowę. Nadto również treść art. 36 a ust. 5 pkt 6 obowiązującego w 2016 r. Prawa budowlanego wskazywała, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Również ta okoliczność, w sposób jednoznaczny wskazuje, że w przedmiotowej sprawie wymagane było pozwolenie na budowę. Powyższe przesądza, że zmiana sposobu użytkowania wymagająca wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga aby rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następowało w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.). Powyższe stanowisko jest zgodne zarówno z wytycznymi Sądów rozstrzygających w przedmiotowej sprawie, ale też decyzjach organu II instancji, który uchylał konsekwentnie decyzje organu I instancji, wskazując na konieczność rozważenia trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b.
W uzasadnieniach decyzji organ drugiej instancji stwierdzano, że "zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że obiekt został realizowany z istotnymi odstąpieniami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 01.06.2007 r., znak A.I.7353/247/07 Prezydenta Miasta Białegostoku, udzielającą A. sp. zo.o. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku szwalni o projektowanej powierzchni rozbudowy 108 m2 (do łącznej powierzchni zabudowy 568,00 m2) i kubaturę 1180 m2 (do łącznej kubatury 5707,00 m2), nie wskazując wprost na konkretny jego zakres, określony w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane." Nie ma też wątpliwości, że zarówno wybudowane przedmiotowego budynku szwalni, jak i następnie jego rozbudowa i przebudowa zostały wykonane na podstawie uzyskanych pozwoleń na budowę, a następnie uzyskano pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzono zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, oraz wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Stwierdzono ponadto, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania. Nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stwierdzone zostały jedynie nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją tut. organu z dnia 23.02.2009 r., znak: NB.I.SA.7353/5/09 udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku szwalni. Decyzja potwierdza, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z nieistotnymi zmianami przedstawionymi na kopiach zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczność ta nie jest kwestionowana.
Nie ma też wątpliwości, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny prawniczej w sytuacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu organ nadzoru budowlanego traci możliwość prowadzenia postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) i to bez względu na datę zakończenia budowy obiektu. Decyzja taka kończy proces budowlany i stanowi potwierdzenie zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych. Zatem w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania budynku na klub fitness wraz z jego przebudową jest nowym, odrębnym zamierzeniem inwestycyjnym realizowanym w okresie późniejszym - w 2016 r. (wykonanym po faktycznym i prawnym zakończeniu inwestycji zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę). Jednakże należy mieć na uwadze, że to data samowoli budowlanej i obowiązujące przepisy przesądzają o tym, czy wymagane było pozwolenie na budowę, co z kolei ma wpływ na tryb postępowania. W przedmiotowej sprawie przesądza to o trybie z art. 51 ust. 1 P.b. Natomiast legalizacja samowoli budowlanej następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy.
Należy jednakże zauważyć, że w przedmiotowej sprawie to przepis art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b wskazywał, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w tych okolicznościach właściwy jest tryb z art. 51 ust. 1 P.b. to jedynie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. daje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14). Postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego), a skoro na datę wykonania samowoli budowlanej przebudowa wymagała pozwolenia, również z tego powodu, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania (traktowaną w myśl art. 36 a ust. 5 pkt 6 obowiązującego w dacie wykonanych robót budowlanych) jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, jak również obowiązujący art. 36 a ust. 5 pkt 4 P.b. w sposób tożsamy traktuje zmianę sposobu użytkowania jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlane, to właściwym trybem będzie przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych(art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). W myśl bowiem art. 51 ust. 4 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
W tych okolicznościach nie można mówić, że rozumienie instytucji odstępstwa prowadziłoby w rzeczywistości do nieuprawnionego obejścia przepisu art. 28 P.b. dotyczącego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę, nadbudowę, dobudowę, przebudowę) oraz art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczącego obowiązku dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, w każdym przypadku nowych planów inwestycyjnych dotyczących już legalnie wybudowanych i użytkowanych obiektów budowlanych.
Przypomnieć jedynie można, iż w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a P.b. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 119/07, CBOSA).
Podsumowując należy wskazać, że już tylko te naruszenia przepisów prawa materialnego, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla ustalenia w jakim trybie winno zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze, dotyczące przeprowadzonych robót budowlanych i wynikającej z nich samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
Mając na uwadze pozostałe ustalenia organu I instancji, a dotyczące zaleceń sądu administracyjnego w zakresie wykładni zapisów miejscowego planu, organ I instancji zwrócił się do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku o dokonanie wykładni zapisów planu miejscowego pod kątem ustalenia czy klub fitness stanowi działalność uciążliwą z powodu przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu. W piśmie z dnia 4.10.2019 r. znak: URB-X.6727.1917.2019 ww. organ urbanistyczny podtrzymał informacje zawarte w piśmie z 4.04.2016 r., potwierdzające zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w Białymstoku. Jakkolwiek przesłanką legalizacji jest m.in. przedłożenie zaświadczenia właściwego organu o zgodności dokonanej zmiany z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak to organ nadzoru budowlanego bada zgodność samowoli użytkowej z ustaleniami tego planu na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdy zmiana sposobu użytkowania została już faktycznie dokonana i w związku z tym może dokonać odmiennych ustaleń, niż te wynikające z przedłożonego zaświadczenia. W związku z tym organ I instancji ustalił, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Kawaleryjskie w Białymstoku (rejon ulic: Krętej, Pułaskiego i Horodniańskiej), wprowadzony uchwałą Nr XLVII/554/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2005 r., (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2005 r. Nr 227, poz. 2538). Działki nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...] przy ul. [...] w Białymstoku znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 9MW,U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i nieuciążliwe usługi - § 24 ust. 1 uchwały. Dokonując własnych szczegółowych ustaleń stwierdzono, że na potrzeby klubu fitness, zgodnie z § 13 uchwały, miejsca postojowe należy zapewnić w granicach własnej nieruchomości według wskaźnika wskazanego w ust. 3, tj. minimum 18-20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług. Jak wykazano powyżej powierzchnia użytkowa łącznie wynosi 1274,70 m2, zatem dla danej inwestycji powinny być zapewnione minimum 23 miejsca postojowe. Mając na uwadze powierzchnię działek przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji uznał, że nie da się spełnić tego warunku, albowiem organ nadzoru budowlanego jest niejako "związany" obszarem inwestycji w granicach wskazanych w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Opracowaniami tymi objęte są działki nr ew. gr. [...]; [...]; [...]; [...]. Mając na względzie powyższe bez znaczenia w niniejszym postępowaniu pozostawała okoliczność, że aktualni właściciele są jednocześnie właścicielami nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] (nr ew. gr. [...]) w Białymstoku. Należy jednakże wskazać, że spełnienie tych wymogów na obecnym etapie nie stanowi okoliczności negatywnie przesądzającej o braku możliwości zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania albowiem to rolą inwestora, jest aktualne przedstawienie projektu zamiennego, spełniającego tego wymogi. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby przedmiotowa inwestycja obejmowała jeszcze inne nieruchomości.
Sąd nie podziela także ustaleń organów co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu – klubu fitness, jak usług uciążliwych. Podkreślić należy, że aktualnie klub pracuje jedynie do 22.00. Sąd nie kwestionuje, że organy nadzoru budowlanego mimo pozytywnego zaświadczenia organu planistycznego o zgodności z miejscowym planem, mogą samodzielnie dokonywać wykładni planu. Jednakże kwalifikowanie klubu fitness, jako usług generujących uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, analogiczne jak zakazane w planie restauracje czy domy weselne w zakresie hałasu - okrzyków, nagłośnienia, pracy wentylatorów wentylacji mechanicznej i klimatyzatorów, drgań, zwiększonego ruchu samochodowego i pieszego przez klientów klubu, w ciągu dnia jak również w porze nocnej, jest zbyt daleko idące. W ocenie Sądu prowadzenie działalności klubu fitness, jako obiektu usługowego, może powodować stałe bądź okresowe uciążliwości dla życia mieszkańców, w szczególności skarżącej, która zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie. Usługi uciążliwie zostały określone m.in. w miejscowym planie jako usługi skutkujące zwiększonym hałasem czy ruchem samochodowym, tak jak wymienione wprost w uchwale restauracje i domy weselne - § 7 ust. 8 pkt 3 w związku z § 8 ust. 1 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 8 ust. 1 uchwały rodzaje usług zakazanych zostały podane przykładowo: "(m.in. usługi pogrzebowe, restauracje, domy weselne, stacje paliw, rzemiosło produkcyjne, przemysł, hurtownie, bazy naprawcze lub budowlane)". Przykładowe usługi uznane za uciążliwie jednak funkcjonują w nieco odmienny sposób. I tak przykładowo funkcjonowanie restauracji czy domu weselnego wiąże się z głośną muzyką, dostawami towarów, obecnością osób spożywających alkohol, co również wpływa na znacznie większy stopień uciążliwości. Pozostałe usługi wskazane jako przykładowe, swoim charakterem i rozmiarem, zupełnie są nieporównywalne do klubu fitness, który aktualnie funkcjonuje jedynie do godzin wieczornych. Nadto należy wskazać, że nikt poza uczestniczką postępowania nie wskazuje na jakąkolwiek uciążliwość klubu fitness, zaś tego typu obiekty często są lokalizowane w centrum miasta, czy też w niedalekiej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i są traktowane jako zabudowa usługowa uzupełniająca zabudowę mieszkaniową tj. służąca mieszkańcom. Ponadto naprzeciwko klubu fitness znajduje się sklep spożywczy, pizzeria, parkingi oraz paczkomat. Klub fitness znajduje się przy bardzo dużym skrzyżowania ulic, co również nie pozostaje bez wpływu na hałas i ruch pojazdów. W tym zakresie zostały przeprowadzone kontrole z Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w dniach 22-24.06.2016 r., które nie potwierdziły przekroczenie dopuszczalnych wielkości emisji hałasu zarówno w porze dziennej, jak i nocnej, określono je na znacznie poniżej norm określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2014, poz. 112) (k. 147 akt organu I instancji). Wprawdzie uczestniczka postępowania przedłożyła opinię prywatną (k. 128 organu I instancji), która wskazuje na przekroczenie tych norm, jednakże należy zwrócić uwagę, że przedmiotowy klub fitness położony jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudową mieszkaniową wielorodzinną i nieuciążliwe usługi (symbol 9MW,U k. 274 akt organu I instancji). Dopuszczalne normy zgodnie w/w rozporządzeniem zostały określone w załączniku tabeli 1 Lp.3 m.in. dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz terenów mieszkaniowo - usługowych na poziomie 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Przyjęcie zatem w opinii prywatnej norm na poziomie 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej, jak dla tabeli 1 Lp. 2 tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie. Inną natomiast jest kwestią, odrębnie toczące się postępowanie cywilne z wniosku uczestniczki postępowania o ochronę dóbr osobistych (aktualnie zawieszone), w którym może ona dochodzić swoich roszczeń z uwagi na immisje pośrednie.
Nadto odnosząc się do kwestii hałasu, wskazać należy, że funkcjonowanie i praca wentylatorów wentylacji mechanicznej i klimatyzatorów, została przesądzona przez organ, jako zgodna z uzyskanymi w sprawie pozwoleniami, przez poprzednika – zakład szwalni.
Łącznie wszystkie te okoliczności budzą wątpliwości, co do traktowania klubu fitness, jako usług uciążliwych i w ocenie Sądu wymagają ponownego rozważenia przez organy. Należy także zwrócić uwagę, że w sytuacji ubiegania się o pozwolenia na budowę przez inwestorów, organ architektoniczono – budowlany w sposób jednoznaczny przesądziłby zgodność z miejscowym planem, co znajduje potwierdzenie nie tylko w przedłożonych na wniosek organów zaświadczeniach, jak również wykładni autentycznej organu planistycznego, uzyskanej w nawiązaniu do wytycznych sądu.
Podsumowując stwierdzić należy, iż Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 1 i ust. 4 P.b. oraz art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uchylając w trybie art. 135 p.p.s.a. również postanowienie, które zapoczątkowało tryb z art. 71 P.b. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić oceny prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 1014 zł w tym: 500 zł – wpis oraz 480 zł koszty zastępstwa procesowego wraz dwukrotną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.