VII SA/Wa 1299/19

VII SA/Wa 1299/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1682/20 - Wyrok NSA z 2023-03-02
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1314
art. 119 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko (spr.) WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Minister Zdrowia (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "Zobowiązana"), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] skierował do Zobowiązanej upomnienie z dnia [...] listopada 2017 r. w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a., wzywając do stawienia się razem z dzieckiem – [...], urodzoną [...] października 2013 r., w punkcie szczepień w celu poddania dziecka zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Upomnienie kierowane do Zobowiązanej zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. - nie zostało podjęte przez zobowiązaną w terminie czternastu dni od daty pierwszego zawiadomienia przez operatora pocztowego o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej. Wobec niewykonania przez Zobowiązaną nałożonego obowiązku w dniu 28 grudnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia, na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z [...] grudnia 2017 r.
Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] nałożył na Zobowiązaną grzywnę w wysokości 300 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Powyższa grzywna miała być uiszczona w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. Jednocześnie organ I instancji wezwał Zobowiązaną do wykonania obowiązku wymienionego we wskazanym tytule wykonawczym oraz do uiszczenia opłaty w wysokości 30 złotych za wydanie niniejszego postanowienia oraz 11,60 złotych za upomnienie wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].
W odpowiedzi Zobowiązana wniosła zażalenie na rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Sformułowała w nim zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego. Po jego rozpoznaniu Minister Zdrowia postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Zgodnie zaś z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoby niepełnoletniej), odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia o niezbadaniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym w świetle art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.), organ wyjaśnił, że powołany przepis daje pacjentowi prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy małoletniego pacjenta ma więc prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Taka zgoda powinna być wyrażona w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody, np. ze względu na swój wiek, przedstawiciel ustawowy (najczęściej rodzic małoletniego) wyraża zgodę zastępczą. Jednak w przypadku obowiązkowych szczepień, konieczność ich wykonania wynika wprost z ustawy a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.
Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu kwestionującego uprawnienia Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w [...] do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Zobowiązanej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego, Minister Zdrowia podkreślił zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ ten nie podejmował natomiast czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Takim organem w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]. Na gruncie art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie obowiązujących przepisów, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., Minister Zdrowia stwierdził, że wskazane w treści zażalenia okoliczności, stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Z kolei wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto należy wskazać, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.
Minister Zdrowia podniósł, że obowiązkiem rodzica małoletniego dziecka, będącym równocześnie jego opiekunie prawnym, jest zgłoszenie się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, które potwierdzą bądź wykluczą przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Zobowiązana nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości jego wykonania. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonany nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takimi działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak według twierdzeń Zobowiązanego stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu.
W ocenie organu II instancji nie doszło również do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na Zobowiązaną. Kwestia nałożenia grzywny została bowiem szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto jak wynika szczegółowo z akt przedmiotowej sprawy (w tym doręczonego upomnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]) była ona informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania omawianego obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez organ I instancji. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych ani też dokumentów potwierdzających fakt, że Zobowiązana informowała Wojewodę [...] o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.
Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne, ponieważ nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Równocześnie wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości i stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów Zobowiązanej Minister Zdrowia podkreślił, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, że uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie Zobowiązana nie wykazała, aby organ I instancji uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] informował Zobowiązaną o tym, że w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne.
Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...], za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania, rozpoznania sprawy na rozprawie, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie,
- art. 47 Konstytucji RP przez naruszenie prawa skarżącej do poszanowania życia rodzinnego,
- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei na uzasadnienie prawne powinno składać się wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie to więc takie, które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] oraz Minister Zdrowia nie wskazali w oparciu o jakie dowody przyjęli zasadność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Zaskarżone postanowienie stanowi jedynie przytoczenie podstaw prawnych, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stanowiska organu. Z tego względu za zasadny należy uznać pierwszy zarzut skargi.
Równocześnie skarżąca podkreśliła, że obowiązujące przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych lub faktycznych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi zatem z pewnością ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej. Ograniczenia powyższego prawa zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. Dodatkowo wprowadzone ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw, za którą uważa się godność człowieka. Godność ta jest odbierana zarówno dzieciom poprzez przymusowe poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzenia odpowiedniego sytemu zabezpieczeń tych praw chociażby w postaci wsparcia ze strony państwa w przypadku powikłań.
Strona skarżąca podkreśliła, że co prawda sam obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niemniej jednak lista chorób, przeciwko którym należy zaszczepić dziecko wynika już z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a więc aktu prawnego o randze niższej niż ustawa. Co więcej, ilość dawek poszczególnych szczepionek jak również lata i miesiące w których należy podać dziecku szczepionkę wynika z Programu Szczepień Ochronnych - komunikatu wydawanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego, a zatem nie sposób na jego podstawie nakładać obowiązki na obywateli. Pomimo tego organy administracji publicznej, nakładając przedmiotowy obowiązek, wyprowadzają terminy poszczególnych szczepień wynikające z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, który nie jest w ogóle źródłem prawa powszechnego. To z kolei skutkuje ukaraniem opiekunów prawnych małoletnich grzywną w celu przymuszenia, przy czym wysokość jednej grzywny może wynosić nawet 10 000 złotych na jednego rodzica, a łączna suma grzywien na jednego rodzica może maksymalnie wynosić
50 000 złotych. Jedna rodzina składająca się z 2 rodziców i 1 dziecka może zatem zostać ukarana łączną grzywną 100 000 złotych. Jest to niezgodne z wymogiem wprowadzenia ograniczenia prawa do prywatności w drodze ustawy, a nie aktu niższego rzędu.
Ponadto obecny kalendarz szczepień nie zmienił się zasadniczo od tego, który obowiązywał w poprzednim ustroju, w sytuacji gdy w wielu krajach Unii Europejskiej zrezygnowano z przymusowego szczepienia oraz obowiązkowego "kalendarza szczepień" na rzecz podawania ich jedynie do określonych grup ryzyka. Co więcej, od 2017 roku został wprowadzony w Polsce obowiązek szczepienia dzieci przeciwko pneumokokom. W branży medycznej podnoszone są głosy za odstąpieniem od prowadzenia szczepień ze względu na zwalczenie chorób, przeciw którym są one prowadzone. W rezultacie obowiązek szczepień prewencyjnych został zniesiony w takich państwach jak: Dania, Estonia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Finlandia, Niemcy, Litwa, Malta, Luksemburg, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Norwegia czy Wielka Brytania. W innych państwach obowiązkowe jest szczepienie mniejszą ilością szczepionek np. w Belgii czy Francji. Obowiązek szczepień w podobnym zakresie co w Polsce występuje w większości w byłych krajach socjalistycznych takich jak Słowenia, Słowacja, Czechy, Łotwa, Węgry czy Bułgaria.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że Wojewoda [...] w sposób prawidłowy opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości. Ponadto podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień jest art. 5 ust. 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium RP do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad nią pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu, a także określają wszystkie istotne cechy tego obowiązku. Zdaniem organu II instancji obowiązek szczepień jest więc uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w
art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], nakładające na [...] grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki [...], urodzonej [...] października 2013 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do powyższego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 omawianej ustawy). Równocześnie zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a., a także prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3).
Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119, wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Opisana wyżej sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnią córką, a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524).
Jednocześnie wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że skarżąca nie poddała małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym
nr [...] z [...] grudnia 2017 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wobec niewykonania opisanego obowiązku, zasadnie organ egzekucyjny – Wojewoda [...] -zastosował wskazany środek egzekucyjny.
W ocenie Sądu, wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Minister Zdrowia nie naruszył omawianych przepisów u.p.e.a. i prawidłowo przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez wojewodę grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 powyższej ustawy. Oprócz tego została ona uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd stwierdza bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje do wykonania zobowiązania. Jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, właśnie tym kierowały się organy orzekając o zastosowaniu grzywny jako środka egzekucyjnego. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy wskazać, że realizację obowiązku szczepień ochronnych konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17
ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Jednakże treści powyższych przepisów nie można wykładać tak, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.
Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia
2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.
Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 omawianego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Skoro więc obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, to nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydawanym na podstawie ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia.
Ponadto Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego dziecka. Sąd raz jeszcze wskazuje, że obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
Zdaniem Sądu nie został naruszony także przepis art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.
Odnosząc się do zaś do zarzutu skarżącej, że obowiązkowe szczepienia dziecka oznaczają ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 pkt. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z pkt 2 tego przepisu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 pkt. 2 omawianej Konwencji, stwierdzić należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, bowiem jest to przewidziane przez ustawę i jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.