VII SA/Wa 241/21

VII SA/Wa 241/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2866/21 - Wyrok NSA z 2024-01-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 45 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A.sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] listopada 2020 r., [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020 poz, 282, dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, 127 § 2 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o. o., Sp.k. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MKWZ) z [...] grudnia 2019 r. nr [...] nakazującą przywrócenie do poprzedniego stanu zabytkowy budynek przy ul. S. [...] w K. (wpis pod nr [...]) i nakazał doprowadzenie do jak najlepszego stanu - poprzez odtworzenie kopuły nad absydą dawnego kościoła p.w. św. J. z wykorzystaniem oryginalnego materiału budowlanego po rozbiórce, z przywróceniem historycznej formy architektonicznej z XVIII w. (tj. kopuły zwieńczonej latarnią) w oparciu o inwentaryzację architektoniczno-budowlaną z 1798—1799 i projekt budowlany arch. J. K. z września 2016 r. stanowiącym załącznik do decyzji MWKZ z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w terminie do 30 kwietnia 2021 r.
Minister wskazał, że ww. decyzją z [...] stycznia 2017 r. MWKZ pozwolił na budowę zespołu budynków wielorodzinnych z usługami i budynku hotelowego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] Ś. oraz na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami ze zmianą sposobu użytkowania na usługowo-hotelowy na ww. działkach oraz przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku ze zmianą sposobu użytkowania na usługowy na działce nr [...] obr. [...] Ś. oraz budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na podstawie projektu budowlanego arch. J. K. z września 2016 r. i zobowiązał skarżącą do niezwłocznego zawiadomienia organu o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych podczas prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, w terminie do 31 grudnia 2020 r.
Następnie decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] MWKZ zmienił ww. pozwolenie w zakresie jednego z warunków badań archeologicznych, a decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] zmienił zapis dotyczący dokumentacji projektowej. Następnie zmienił zapis dot. osoby kierującej robotami budowlanymi i osoby wykonującej nadzór inwestorski (decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...]), jak i w zakresie rozwiązań zamiennych (decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...]).
Podczas robót budowlanych stwierdzono, że niezgodnie z ww. pozwoleniem rozebrano część absydy kościoła - część budynku przy ul. S. [...] w K.. Z tej przyczyny organ wydał opisaną decyzję z [...] grudnia 2019 r., podkreślając, że samowola negatywnie wpłynęła na chronioną substancję budowlaną zabytku, a jej kontynuacja bez pozwoleń konserwatorskich i nadzoru konserwatorskiego zagraża zabytkowi. Kamienica przy ul. S. [...] z bryłą dawnego kościoła p.w. św. J., nie tylko podlega indywidualnej ochronie konserwatorskiej, ale i leży w obszarze o wyjątkowych wartościach kulturowych, potwierdzonych w orzeczeniu Konserwatora Okręgu K. z [...] lutego 1934 r. o uznaniu za zabytek historycznego rozplanowania dawnego miasta K. ze S. (nr rej. [...]), zarządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. o uznaniu za pomnik historii "K. - historycznego zespołu miasta" (M.P. Nr 50 poz. 418), objęciu historycznego centrum K. wpisem na listę światowego dziedzictwa UNESCO w 1978 r. Okoliczności te przesądzają o konieczności sprawowania ścisłej ochrony konserwatorskiej budynku.
Minister powołał art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i wskazał, że z decyzji o wpisie wynika, że budynek pierwotnie wzniesiono jako szpital i kościół p.w. św. J. (w XIV w.), obecną formę architektoniczną uzyskał po przebudowie w XIX w. Aktualnie jest przykładem architektury klasycystycznej. Został zniszczony podczas potopu szwedzkiego w poł. XVII w., po którym odbudowano go w formie znanej z inwentaryzacji z końca XVIII w. Zamknięte absydialnie prezbiterium kościoła przykrywała wówczas kopuła zwieńczona latarnią. W drugiej połowie XIX w. w budynku tym dokonano wielu przekształceń - m.in. zlikwidowano latarnię w kopule absydy, zamurowano oculus, przebito otwory okienne w ścianach i sklepieniu absydy, wykuto gniazda na belki stropowe, czym nie tylko zniekształcono historyczny wygląd obiektu, ale i osłabiono jego konstrukcję. Działka nr [...], na której leży budynek, jak wynika z KW nr [...] jest własnością skarżącej.
Minister ustalił, że wydając pozwolenie z [...] stycznia 2017 r. MWKZ zaakceptował - m.in. adaptację budynku na hotel, z zachowaniem murowanej bryły dawnego kościoła p.w. św. J. Dach kościoła miał być wymieniony na nowy, sklepienia wyeksponowane, wtórne otwory okienne w absydzie zamurowane, a w jej sklepieniu miał zostać wykonany oculus, a nad nim latarnia (projekt budowlany z września 2016 r. ze zmianami projektowymi).
Minister wyjaśnił, że na str. 2. tomu II. A projektu budowlanego z września 2016 r. wskazano: "w parterze budynku frontowego zachowano wszystkie istniejące sklepienia i wartościowe wątki ścian (...). Budynek dawnego kościoła, po usunięciu wtórnych podziałów wewnętrznymi ścianami i stropami, odrestaurowaniu profili ściennych, odzyska dawny kształt nawy sklepionej kolebką". "Remont fasady frontowej oraz elewacji dawnego kościoła ma na celu przywrócenie ich pierwotnego stanu". Na str. 25. podano, że "odrestaurowana frontowa elewacja oraz bryła dawnego kościoła w całości utrzymują dotychczasowy kształt. "W projekcie założono wykorzystanie istniejących murów, podbicia fundamentów i wymianę wszystkich stropów, z zachowaniem wskazanych w wytycznych konserwatorskich sklepień" (str. 41). W projekcie mgr. inż. M. S. z września 2016 r. - stanowiącym część ww. projektu opisano stan istniejący (konstrukcji) i zakres robót. Stwierdzono, że posadowienie realizowane będzie na płycie żelbetowej i wzmocnionych ławach kamienno-ceglanych (str. 7). Poziom piwnic ulegnie obniżeniu. "Nośny układ konstrukcyjny obiektu w ramach projektowanej przebudowy ulegnie nieznacznej zmianie. W przekazywaniu obciążeń na fundamenty przede wszystkim zostaną wykorzystane ściany podłużne obecnie biorące udział w ich przenoszeniu, poza ścianą od strony południowego przejazdu (...)" (str. 10). "Przewiduje się usunięcie wszystkich stropów poza ceglanymi stropami piwnic, niektórymi parteru oraz sklepieniami części skrzydła prostopadłego do części frontowej" (tj. dawnego kościoła: str. 11). "W miejsce starych stropów projektuje się wykonanie płyt żelbetowych (...), osadzonych w istniejących, murowanych ścianach, w bruzdach o głębokości
15 [cm]. W miejscach występowania pozostawianych sklepień płyta żelbetowa wykonana zostanie na 5 [cm] przekładce miękkiego styropianu, celem nieobciążania sklepienia murowanego". Do rozbiórki i odbudowy ze względu na "awaryjny" stan zachowania wytypowano południową ścianę szczytową kamienicy (wspólną dla obiektów [...] [...] i 16; str. 11). Dach nad częścią frontową będzie nowy, dwuspadowy, o konstrukcji żelbetowej. W części skrzydła środkowego (dawny kościół) "po usunięciu istniejących stropów odtworzony na fragmencie zostanie tylko strop na poziomie +1 i +2 w postaci płyty żelbetowej grubości 30 [cm]. Sklepienie na poziomie +3 nie będzie usuwane. Usunięty będzie znajdujący się nad nim niezależny podest drewniany. Projektowana płyta żelbetowa (...) nad murowanym sklepieniem będzie realizowana (...) na 5 [cm] przekładce z miękkiego styropianu. W związku z powyższym przewiduje się założenie ściągów prętowych (...), spinających rozpierane ściany podłużne skrzydła dawnego kościoła. Dach nad skrzydłem będzie w całości nowy i projektuje się go w postaci poprzecznych ram stalowych, spiętych płatwiami" (str. 11). Organ wskazał, że w projekcie sklepienie i dach kościoła (nawy i prezbiterium) rozpatrywane są łącznie, brak jest zatem odrębnych ustaleń dla kopuły nad absydą prezbiterium.
Zaznaczył, że z rzutu parteru rys. AR-011 i rzutu I piętra - rys. AR-012 z listopada 2016 r. (jak i rys. nr AR-004, AR-005 i in), wynika, że oryginalne mury obwodowe kościoła z prezbiterium przeznaczone były do zachowania, otwory w absydzie do zamurowania, a wtórne ścianki działowe we wnętrzu do wyburzenia (rys. nr AR-011, AR-012, AR-013). Na rys. nr AR-013 oznaczono lokalizację oculusa, przewidzianego do odtworzenia. Rys. nr AR-006 i AR-014 przedstawiają rzut poziomy projektowanego dachu (kopuły) z latarnią, a rys. nr AP-002 przekrój B zabytkowego budynku (nr AP-009 - przekrój BB), z którego wynika, że oryginalne sklepienie ceglane nad absydą dawnego kościoła będzie zachowane. Zmianie ulega wyłącznie kształt dachu (kopuły), który otrzyma przekrój półkolisty, znany z zachowanych źródeł archiwalnych z końca XVIII w. Nowym do stanu obecnego elementem jest także latarnia, której wygląd w przekroju też przedstawiono na ww. rysunku. Absydę przedstawiają też rys. nr AP-003 i AP-010 (północnej) i nr AP-006 i AP-013 (wschodniej), zawierające wytyczne konserwatorskie zastrzegające, że "wszystkie szczegółowe rozwiązania na etapie projektu wykonawczego będą podlegać uzgodnieniu z MWKZ".
Organ podkreślił, że w projekcie zamiennym z maja 2017 r. ani z września 2019 r. nie wprowadzano zmian w architekturze i konstrukcji absydy oraz dodał, że w tomie I projektu budowlanego z września 2016 r. na str. 4 wskazano, że na terenie znajdują się: zabytkowy obiekt zespołu poklasztornego B. z dawnym kościołem św. J.; budynek dawnych stajni i wozowni; budynek dawnego przedszkola samorządowego, zabudowania gospodarcze i garaże; stacja transformatorowa Tauron nr 1467. Wyburzone zostaną wszystkie gospodarcze zabudowania, garaże i budynek przedszkola. Na powyższe prace rozbiórkowe właściciel uzyskał pozwolenia, załączone do niniejszego projektu". Dokumentacja nie przewiduje rozbiórek elementów konstrukcji budynku. W projekcie zamiennym z września 2019 r. zawarto notatki służbowe z oględzin, dokonanych przy udziale MWKZ. Dowodzą one, że jeżeli w trakcie robót fragmenty zabytkowych struktur budowlanych typowano do rozbiórki, odbywało się to poprzez szczegółowe wskazanie ich fragmentów (opis lub opis z rysunkiem) w protokole, opatrzonym podpisem organu ochrony zabytków. Odnośnie sklepienia nad absydą kościoła nie ma takiego protokołu w aktach.
W dniu 17 października 2019 r. w dzienniku budowy odnotowano, że nastąpiła "awaria" sklepienia absydy kościoła na poziomie +2 budynku, w związku z czym przystąpiono do zabezpieczenia konstrukcji. Inwestor jednak nie zawiadomił MWKZ o wystąpieniu ww. zagrożenia, ani nie wystąpił o pozwolenie konserwatorskie na rozbiórkę niestabilnego fragmentu sklepienia. Z akt wynika, że o dokonanej samowoli organ dowiedział się przypadkiem, prowadząc odrębne postępowanie (notatka służbowa z 4 listopada 2019 r.).
W dniu 18 listopada 2019 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem inwestora. W protokole odnotowano m.in., że rozebrano część kopuły. Absydę prowizorycznie zabezpieczono plandeką. Na ww. roboty skarżąca nie uzyskała pozwolenia. Przedstawiciele inwestora wnieśli do protokołu, że na etapie sporządzania projektu budowlanego nie było możliwości szczegółowego ustalenia stanu zachowania sklepienia, ze względu na jego otynkowanie i obudowanie konstrukcją stropów i sufitów podwieszonych, w dawnych mieszkaniach komunalnych. Po odsłonięciu konstrukcji kopuły stwierdzono liczne, głębokie, stare pęknięcia i rozwarstwienia w murze. "Kopuła posiadała liczne osłabienia w postaci wnęk po konstrukcji stropów", które rozebrano ze względu na stan awaryjny kopuły. Wyjaśnili, że podczas wznoszenia drewnianej konstrukcji zabezpieczającej zaobserwowano ubytki cegły w górnej partii kopuły, niewidoczne z poziomu stropu. Oceniono, że stan ten zagraża bezpieczeństwu, gdyż rozluzowanie kopuły może prowadzić do jej niekontrolowanego zawalenia się. Na tej podstawie podjęto decyzję o rozebraniu niestabilnych fragmentów. Oświadczono, że rozebrane fragmenty sklepienia będą odtworzone (odbudowane) z użyciem cegły z rozbiórki elementów.
Podczas oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, potwierdzającą stan faktyczny, z której też wynika, że przy fundamentach absydy wykonano głębokie wykopy. Jedna z przypór muru absydy jest rozwarstwiona w dolnej partii. W kościele rozebrano stropy usztywniające konstrukcję, pozostawiając puste gniazda po belkach stropowych. Z oświadczeń uczestników wynika że, konstrukcję zabezpieczającą tj. drewniane stemple wzniesiono już po demontażu stropów, co znacznie osłabiło niezabezpieczoną wcześniej konstrukcję murów i sklepienia absydy.
Minister wskazał, że na zlecenie MWKZ rzeczoznawca sporządził w listopadzie 2019 r. opinię, w której stwierdził m.in., że dokumentacja budowlana oceniana w postępowaniu o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, zawiera omówienie złego stanu technicznego partii budynku, jak i adnotacje o potencjalnych zagrożeniach, jednak bez opracowań technicznych i wykonawczych wskazujących metody i sposób postępowania dla wyeliminowania ww. zagrożeń, bezpieczeństwa uczestników i zachowania zabudowy. Brak szczegółowych zapisów dotyczących postępowania i informacji o sposobach jej zabezpieczenia oraz technologii robót dopuszczonych do prowadzenia w bezpośrednim sąsiedztwie zabytku, która nie powodowałaby szkody. W opinii wskazano, że priorytetem powinno być ratowanie zabytku, dlatego nie należy prowadzić robót rutynowo, lecz elastycznie reagować na każdą zmianę przyjętych rozwiązań projektowych. Podkreślono, że "Nie istnieją dwa identyczne obiekty, stąd do każdego z nich należy podchodzić indywidualnie". W pierwszej fazie robót wymagana jest szczególna ostrożność i interdyscyplinarne podejście do zabytku. Jednak każde zdarzenie lub nawet tylko jego zagrożenie powinno zostać opisane w dzienniku budowy, a przed przystąpieniem do rozbiórki należy sporządzić projekt wykonawczy i niezwłocznie zawiadomić MWKZ.
Dalej organ zaznaczył, że opisany budynek objęto ochroną ze względu na bogactwo wartości historycznych, artystycznych i naukowych, zawartych m.in. w zachowanej bryle dawnego kościoła p.w. [...]. Kościół ten powstał w obrębie zabudowań zakonu B.(M.) z fundacji K. Jego budowę rozpoczęto w drugiej połowie XIV w. i kontynuowano w XV w. Kościół z zakrystią stanął w środku założenia, złożonego ze szpitala dla chorych mężczyzn i klasztoru, połączonych ze sobą, a ich zachodnie elewacje stanowiły część pierzei dzisiejszej ul. S.. Gotycka zabudowa ulegała przekształceniom, a po pożarze w 1550 r. nadano jej wygląd wczesnobarokowy. Zabudowania zniszczył najazd szwedzki w 1656 r. Kościół odbudowano jako jednonawowy o czterech przęsłach sklepienia z półkolistym prezbiterium. Na początku XIX w., po zrzeczeniu się przez B. zabudowań i wyłączeniu kościoła z kultu, Austriacy wznieśli nowy gmach w pierzei ulicy, a kościół wtopiono w jego korpus. We wschodniej partii nawy kościoła urządzono magazyn komory celnej. Podziały na dwa piętra wprowadzono w XIX w. Zachowanie w oryginalnym kształcie historycznej ceglanej konstrukcji absydy dawnego kościoła ma zatem szczególne znaczenie dla dziedzictwa narodowego.
Minister podkreślił m.in., że zgodnie z art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 u.o.z., osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Postępowanie przeprowadzono zatem prawidłowo przy zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym jego stadium.
Następnie wskazał, że wobec wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania: autora projektu budowlanego, inspektora nadzoru budowlanego i pełnomocnika inwestora, przeprowadził 28 lipca 2020 r. oględziny, które wykazały, że zachowana część absydy kościoła jest w złym stanie technicznym. Widoczne są szczeliny i odspojenia. Kopułę rozebrano do nadproży otworów okiennych. Wykonano dokumentację fotograficzną.
Organ zaznaczył, że przedstawiciele inwestora podali do protokołu, że przywrócenie pierwotnej formy architektonicznej kopule absydy stanowiło jeden z wniosków z badań historycznych i architektonicznych. W tym celu należało wykonać oculus w zworniku sklepienia oraz latarnię. Uzupełnić otwory okienne i gniazda po belkach stropowych. Cegłę z rozbiórki kopuły zmagazynowano i zabezpieczono poza budową. Podnieśli też, że nakaz decyzji z [...] grudnia 2019 r. jest sprzeczny z projektem budowlanym, na podstawie którego prowadzona jest cala inwestycja. Jego realizacja wiązałaby się bowiem z koniecznością przywrócenia kopuły do jej formy sprzed rozbiórki, a nie do historycznej formy, określonej w pozwoleniu.
Dalej Minister wyjaśnił, że art. 45 ust. 1 u.o.z. przewiduje dwa warianty - zobowiązanie do przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu albo do doprowadzenia go do jak najlepszego stanu. Wybór zależy od oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku i czy jest możliwy powrót do stanu poprzedniego. Chodzi o usunięcie skutków bezprawnych działań zagrażających istnieniu lub stanowi zachowania zabytku. Zasadnym było zatem zobowiązanie inwestora do doprowadzenia zabytkowego budynku do jak najlepszego stanu, pomimo, że zasadnie MWKZ zwrócił uwagę na konieczność przywrócenia utraconych częściowo wartości zabytku oraz wykorzystania do odbudowy oryginalnego materiału budowlanego (cegły zachowanej z rozbiórki). Odtworzenie kopuły nad absydą z przywróceniem jej historycznej formy architektonicznej z XVIII w. skuteczniej doprowadzi do osiągnięcia celów, zgodnie z chronionym interesem społecznym i pozwoli na uwzględnienie interesu strony, dążącej do przywrócenia absydzie jej historycznego wyglądu z końca XVIII w.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister podkreślił, że strona z naruszeniem prawa przeprowadziła ww. prace bez uprzedniego wystąpienia o nowe pozwolenie, a więc zobowiązana jest do wykonania opisanych prac.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. sp. z oo. sp. k. i domagając się m.in. uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji MWKZ, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania wniosła o przeprowadzenie dowodów z: postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., pisma Ministra z 8 czerwca 2020 r., oferty projektowej z 17 grudnia 2020 r. - na okoliczności wskazane w skardze.
Strona zarzuciła naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez:
1) zignorowanie, że piastunem MWKZ jest M. B., wyłączona w tej sprawie przez Wojewodę [...] w trybie art. 24 § 3 k.p.a., a zatem decyzję I instancji wydał organ:
a) niewłaściwy miejscowo, gdyż wraz z wyłączeniem M. B., Wojewoda M. zwrócił się do Ministra o przekazanie jej spraw innemu organowi - a zatem decyzja I instancji winna być uznana za nieważną na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
b) podlegający wyłączeniu, a następnie wyłączony w trybie art. 24 § 3 k.p.a. - a zatem postępowanie podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; a Minister nie podjął czynności w celu zapewnienia skarżącej rzetelnego i obiektywnego dwuinstancyjnego postępowania;
2) błędne uznanie, że postanowienie Wojewody [...] nie dotyczy sprawy zakończonej decyzją MWKZ w K. z [...] grudnia 2020 r., podczas gdy z niego wynika, że:
a) sprawa ww. kopuły absydy jest wymieniona expressis verbis, jaka jedna z tych, od której M. B. odsunięto (pkt 6 i 7 postanowienia);
b) Wojewoda opisuje niniejsze postępowanie (dot. kopuły absydy);
c) wniosek o wyłączenie (z 27 grudnia 2019 r.) był skutkiem zachowań M.B. związanych m.in. z postępowaniem dotyczącym kopuły absydy;
d) wyłączenie piastuna dotyczy wszystkich pozostających w jego kompetencji spraw dotyczących inwestycji pn. "A.";
3) zignorowanie, że skarżąca nie tylko złożyła ww. wniosek o wyłączenie, ale i w pismach sygnalizowała o licznych nieobiektywnych zachowaniach piastuna, organ odwoławczy winien był sam zbadać przesłanki z art. 24 k.p.a., a więc czy decyzję wydał obiektywny piastun organu i czy skarżąca miała zapewnione prawo do dwukrotnego obiektywnego rozstrzygnięcia swojej sprawy (art. 15 k.p.a.), gdyż to organ winien spełniać zasady z art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., a nie "zabierać" stronie prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy zwłaszcza, że p-ko M. B. toczy się postępowanie karne w związku z zachowaniami wobec skarżącej;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do:
1) pominięcia faktu, że:
a) skarżąca prowadzi roboty, na podstawie ostatecznych decyzji (pozwolenia budowlanego Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2017 r. i pozwolenia konserwatorskiego MWKZ z [...] stycznia 2017 r., które przewidują, że kopuła absydy dawnego kościoła św. J. przy ul. S. [...] w K. ma zostać przywrócona do formy sprzed 1800 r. (sklepienie miało być otworowane, tj. odtworzone w pierwotnym kształcie poprzez m.in. wykonanie okulusa oraz wykonanie latarni, a także podniesienie kalenicy oraz zmianę kąta nachylenia połaci dachowych kopuły);
b) uzgodniony z organem konserwatorskim projekt budowlany (przewidujący kształt kopuły sprzed 1800 r.) nie ustalał szczegółowo czynności wykonawczych dot. kopuły, gdyż na etapie nie było możliwości ich poczynienia z powodu otynkowania i obudowania stropami i sufitami podwieszanymi w byłych mieszkaniach komunalnych;
c) bez usunięcia niestabilnych części sklepienia, doszłoby do jego zawalenia (możliwego uszkodzenia pozostałej części), bo jeszcze przed nabyciem budynek był ruiną, a w 2010 r. wyłączono go z użytkowania wobec zagrożenia katastrofą budowlaną;
d) działania skarżącej podyktowane były ustawowym obowiązkiem opieki nad zabytkiem (art. 5 pkt 3 u.o.z.);
2. błędnego przyjęcia, że:
a) kopułę absydy "rozebrano", podczas gdy jedynie usunięto niestabilne fragmenty konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo;
b) prace były niezgodne z projektem budowlanym i pozwoleniem nr [...], chociaż usunięcie ww. fragmentu sklepienia podyktowane było wyłącznie koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony zabytku oraz istniejącym co najmniej od 2010 r. zagrożeniem katastrofą budowlaną, a strona informowała organ o ujawnionym, w toku prac, awaryjnym stanie technicznym sklepienia (15 maja 2019r.), wykonując obowiązki z pozwolenia konserwatorskiego nr [...], tj. niezwłocznego zawiadomienia organu konserwatorskiego o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych (pkt IV. 3); informowała o rozebraniu niestabilnych fragmentów 4 listopada 2019 r., wykonując obowiązki wynikające z pozwolenia nr [...] (pkt IV);
c) uszkodzenia sklepienia spowodowały prace budowlane, podczas gdy nie prowadzono prac wpływających na kopułę absydy, co dowodzi, że od dawna była w bardzo złym stanie technicznym z uszkodzeniami, które powstały znacznie wcześniej niż roboty skarżącej, a zatem historyczne uszkodzenia kopuły nie mogły być spowodowane robotami skarżącej; ponadto błędne ustalenia Ministra w tym zakresie nie wynikają z materiału dowodowego, lecz są dowolne, a jedynym dowodem jest opinia biegłego D. B. - niestanowcza i oparta na przypuszczeniach, do której strona składała zastrzeżenia, a które zostały zignorowane;
d) celowo rozebrano zabytek, próbując ukryć ten fakt przed MWKZ, podczas gdy prace były zgodne z projektem, a usunięcie niestabilnego fragmentu konstrukcji podyktowane było technologią robót związanych z przywróceniem kopule pierwotnego kształtu, ochroną zdrowia, życia ludzi i substancji zabytkowej oraz realnym zagrożeniem katastrofy budowlanej całej kopuły, a nakrycie sklepienia chroniło przed wpływem warunków atmosferycznych;
- art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy i sposobu ustalenia terminu do wykonania obowiązku, skoro organ nie znał harmonogramu prac, nie analizował kosztów i czasu trwania czynności związanych z wykonaniem decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 15 i w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a.:
1) pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 3 k.p.a. wobec niewyłączenia osoby, co do której istniały uzasadnione wątpliwości jej bezstronności (która została następnie wyłączona, a organ odwoławczy o tym wiedział), a ponadto,
2) organ odwoławczy, zamiast wyeliminować decyzję organu I instancji (niezdolnego do jej wydania) i wydać decyzję kasatoryjną, orzekł merytorycznie, pozbawiając skarżącą prawa do bezstronnego postępowania w dwóch instancjach;
c) Minister sam prowadził postępowanie dowodowe w szerszym zakresie i orzekł merytorycznie, a więc naruszył zasadę dwuinstancyjności;
- art. 10 § 1 i § 2 a k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań pomimo, że postępowanie trwało ponad pół roku i braku informacji kiedy zostanie zakończone, a więc strona nie miała możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska i uzupełniania materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.
- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej - obligującej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), a więc i nowego projektu budowlanego, podczas gdy obowiązek taki nie został określony w decyzji MWKZ;
a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego:
- art. 4 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 pkt 3 u.o.z. i w zw. z art. 144 k.c. poprzez ingerencję Ministra w prawa skarżącej, poprzez nakaz doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, który jest bezcelowy i nie służy ochronie zabytku, a zaskarżona decyzja jest zbędna, gdyż "nakazuje" czynności, które i tak strona miała wykonać (zgodnie z projektem) i planowała, a rzeczywistym celem zaskarżonej decyzji jest "zapewnienie" prejudykatu do utrzymania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w maksymalnej wysokości 500.000 zł;
- art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. - poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki jego zastosowania wobec usunięcia fragmentów absydy, a więc sprzecznie z pozwoleniem nr [...], podczas gdy czynności te zapobiegały zagrożeniu katastrofą budowlaną (nieznanym przed skuciem tynku), a zatem prace realizowano zgodnie z pozwoleniem nr [...], tj. w celu przywrócenia pierwotnej (sprzed 1800 r.) formy architektonicznej i zabezpieczenia substancji zabytkowej przed dalszą degradacją.
W uzasadnieniu skargi skarżąca po przedstawieniu szczegółowo przebiegu postępowania, opisała ustalenia poczynione przez organy obu instancji w jego toku oraz obszernie umotywowała zarzuty zawarte w petitum skargi, z powołaniem się na
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2020 r. uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2019 r. (nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego budynek przy ul. S. [...] w K. - wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]) i nakazująca – w terminie do 30 kwietnia 2021 r. - doprowadzenie do jak najlepszego stanu ww. obiektu - poprzez odtworzenie kopuły nad absydą dawnego kościoła [...] z wykorzystaniem oryginalnego materiału po rozbiórce i przywrócenie historycznej formy architektonicznej z XVIII w. (tj. kopuły zwieńczonej latarnią) w oparciu o inwentaryzację architektoniczno-budowlaną z 1798—1799 i projekt budowlany z września 2016 r. stanowiący załącznik do decyzji organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2017 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Obowiązki nakładane na mocy art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. podejmowane są zatem w celu przywrócenia stanu zabytku naruszonego samowolnymi robotami budowlanymi lub doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Jest to zatem tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno faktem wykonania robót bez koniecznego pozwolenia konserwatorskiego, jak i oceną, że ich skutkiem jest uszczuplenie wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót.
Wprawdzie działania sprawcy deliktu, do których odnosi się art. 45 ust. 1 u.o.z., mogą być zróżnicowane, tak co do rodzaju, jak i skutków - to na pierwszym miejscu ustawodawca wskazuje przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, alternatywnie zaś doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. W przypadku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, chodzi o podjęcie takich działań, które co prawda nie przywrócą poprzedniego stanu zabytku, ale doprowadzą do stanu najbardziej zbliżonego do stanu sprzed wykonania samowolnych robót. W niektórych sytuacjach nie można wykluczyć uzależnienia wyboru od tego, czy roboty przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego źródła można dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymaga podjęcia dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/18).
Wbrew zarzutom skargi, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że druga z przesłanek wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.z. miała miejsce w niniejszej sprawie.
Faktu dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu zabytkowego w opisanym zakresie nie podważa również sama skarżąca. Nie można też skutecznie zanegować tego, że pozwolenie konserwatorskie z [...] stycznia 2017 r. przewidywało w zakresie bryły dawnego kościoła p.w. św. J. wyłącznie jej zachowanie z jednoczesną wymianą dachu na nowy, wyeksponowanie sklepienia, zamurowanie wtórnych otworów okiennych w absydzie oraz wykonanie w jej sklepieniu oculusa, a nad nim latarni (tak projekt budowlany z września 2016 r.). Dokumentacja nie przewidywała rozbiórki żadnego z elementów konstrukcji budynku. Na rys. nr AP-003 i AP-010 i nr AP-006 i AP-013 przedstawiających absydę zawarto wprost zastrzeżenia konserwatorskie, że wszystkie szczegółowe rozwiązania na etapie projektu wykonawczego będą podlegać uzgodnieniu z MWKZ. Takie warunki zostały wskazane w treści samej decyzji z [...] stycznia 2017 r., która zobowiązywała wnioskodawcę do niezwłocznego zawiadomienia organu wojewódzkiego o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac.
Natomiast skarżąca bez wymaganego niezwłocznego zawiadomienia organu samowolnie dokonała rozbiórki części kopuły powołując się na "stan awaryjny" sklepienia absydy kościoła na poziomie +2 budynku (zapis w dzienniku budowy w dniu 17 października 2019 r.). O powyższym zdarzeniu organ powziął wiadomość dopiero w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej 4 listopada 2019r. w innym postępowaniu, toczącym się w przedmiocie wtrzymania robót budowlanych prowadzonych w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul. S. [...]. Powyższe potwierdził też protokół z oględzin dokonanych 18 listopada 2019 r. W świetle przytoczonych zapisów pozwolenia konserwatorskiego z [...] stycznia 2017 r. oraz samej specyfiki robót budowanych prowadzonych przy zabytku rygory z procesem tym związane nie mogły stanowić dla skarżącej zaskoczenia. Odnotowana sytuacja awaryjna nie zwalniała skarżącej z obowiązku dochowania wymogów prawa w zakresie zasad i trybu wykonania inwestycji, w tym w szczególności warunków określonych w decyzji z [...] stycznia 2017r.,
Podkreślić przy tym trzeba, że podważając ocenę specjalistycznego organu, skarżąca nie przeciwstawiła merytorycznych argumentów opartych na kryteriach wynikających z zasad ochrony zabytków określonych w ustawie. Należy wyraźnie podkreślić, że wyspecjalizowana ocena organu II instancji dokonana w tej sprawie nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, o czym świadczą wyczerpujące, szczegółowe i zindywidualizowane rozważania dotyczące wartości zabytkowych opisanej części obiektu oraz skutków wywołanych wykonaniem samowolnych robót budowlanych, w świetle art. 45 u.o.z.
W konsekwencji, samowoli tej nie mogły sanować okoliczności faktyczne na które powoływała się skarżąca, to jest, że dopiero po odsłonięciu konstrukcji kopuły stwierdzono liczne, głębokie, stare pęknięcia i rozwarstwienia w murze, liczne osłabienia w postaci wnęk po konstrukcji stropów, które rozebrano ze względu na stan awaryjny kopuły (tak protokół z 18 listopada 2019 r.). Ocena, że stan ten zagraża bezpieczeństwu i może prowadzić do niekontrolowanego zawalenia się kopuły obligowała skarżącą wyłącznie do zabezpieczenia tej części obiektu i niezwłocznego zawiadomienia o tym fakcie organu, a nie do rozbiórki niestabilnych fragmentów, której w żadnym zakresie – jak to już zostało wyżej wskazane - nie przewidywała decyzja organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2017 r., jak i kolejne decyzje ją zmieniające (z [...] lutego 2017 r. z [...] lipca 2017 r. z [...] stycznia 2018 r., nr [...]) i z [...] marca 2020 r.).
W konsekwencji, jako nieskuteczny należało ocenić również zarzut zignorowania przez organ odwoławczy okoliczności, że piastun MWKZ – M.B. została wyłączona od udziału - m.in. w tym postępowaniu - przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020r., w związku z czym decyzję I instancji wydał organ: niewłaściwy miejscowo, a zatem decyzja ta winna być uznana za nieważną na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; podlegający wyłączeniu, a następnie wyłączony w trybie art. 24 § 3 k.p.a. - a zatem postępowanie podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; a Minister nie podjął czynności w celu zapewnienia skarżącej rzetelnego i obiektywnego dwuinstancyjnego postępowania.
Przede wszystkim, skarżąca błędnie wskazuje instytucję wyłączenia pracownika uregulowaną w art. 24 k.p.a., zamiast wyłączenia organu, o której mowa w art. 25 § 1 k.p.a. Wymienione w art. 25 k.p.a. przesłanki wyłączenia organu są bowiem przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być art. 24 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07, LEX nr 468746; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 621/17, LEX nr 2426729).
Ponadto, skutki procesowe wydania decyzji przez organ wyłączony od załatwienia sprawy wymienionej w art. 25 § 1 k.p.a. określa expressis verbis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wprawdzie wyłączenie organu pociąga za sobą utratę właściwości organu do rozpatrzenia sprawy, jednak wobec wyraźnej treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu polegające na wydaniu decyzji przez organ wyłączony jest naruszeniem przepisów o właściwości, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak zarzucała skarżąca. Tylko wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 1990 r., sygn. SA/Wr 1001/89, ONSA 1990/2–3, poz. 36).
Podkreślić również należy, że w świetle utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska – nawet jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to winien sprawdzić, czy występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd administracyjny nie ogranicza bowiem kontroli legalności decyzji do badania wyłącznie pozytywnych przesłanek wznowienia, pomijając przesłanki negatywne, skoro w trybie nadzwyczajnym ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2560/12 - LEX nr 1341473; z dnia 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2298/11 - LEX nr 1219103, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r. sygn. III SA/Kr 817/19, LEX nr 2744910).
Przy czym w pojęciu "odpowiadania w swej istocie" dawnej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) przez decyzję, która może zapaść po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się tylko mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada bowiem, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ujawnienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do wniosku, że treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W takim przypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, skoro nowa decyzja byłaby tożsama z rozstrzygnięciem dotychczasowym (art. 151 § 2 k.p.a.).
W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, potwierdzającej obowiązek zastosowania przez organ konserwatorski w rej sprawie art. 45 ust.1 pkt 2 u.o.z., a więc konieczności orzeczenia nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść tylko decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Tym samym i ten zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie została również naruszona zasada dwuinstancyjności, jak sugerowała skarżąca. Istota tej zasady polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Jej zachowanie wymaga zatem podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć, które zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru tylko kontrolnego, ale jest merytoryczne (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie konieczności uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a.
W tej sprawie oba rozstrzygnięcia zostały poprzedzone postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Organ odwoławczy zrealizował "od nowa" obowiązek zbadania sprawy w jej całokształcie z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana wystarczy – wbrew zarzutom skargi - wydanie dwóch rozstrzygnięć organów różnych stopni, które zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego dokonuje bowiem samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, uzupełnia je. W tej sprawie organ odwoławczy skorygował rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne w zakresie podstawy prawnej i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym oględziny w dniu 18 listopada 2019 r. oraz 28 lipca 2020 r. w związku z wnioskiem skarżącej o przesłuchanie świadków, które potwierdziły ustalenia organu wojewódzkiego. W świetle kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu nie można było zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że została ona pozbawiona prawa do bezstronnego postępowania w dwóch instancjach, nawet mając na uwadze wątpliwości jakie mogły budzić wypowiedzi piastuna organu wojewódzkiego.
Nie została również naruszona zasada określona w art. 139 k.p.a. tj, wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius), w związku – jak podniosła skarżąca - zobligowaniem do wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), a więc i nowego projektu budowlanego, podczas gdy takiego obowiązku nie określała decyzja MWKZ. Przede wszystkim sąd zauważa, że orzeczeniem na niekorzyść w rozumieniu art. 139 k.p.a., będzie tylko takie rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trudno zatem twierdzić, że organ odwoławczy pogorszył sytuację strony, skoro decyzja organu wojewódzkiego również kształtowała ją niekorzystnie dla skarżącej. W każdym przypadku zastosowania art. 45 § 1 pkt 2 u.o.z. chodzi o działanie inwestora bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu.
Kończąc Sąd wskazuje, że dowody prowadzone w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. są jednymi z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające tym ustaleniom (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, co oznacza brak przesłanek do przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze zważywszy ponadto, że część z nich znajduje się w aktach sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie ar. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.