VII SA/WA 2409/21

VII SA/Wa 2409/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Michał Podsiadło
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 2726/22 - Wyrok NSA z 2024-01-24
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz T. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Klimatu i Środowiska (Minister) postanowieniem z [...] października 2021r., na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T. S. - uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] maja 2021 r. (Dyrektor Parku) i umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ wskazał, że ww. postanowieniem Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia – na wniosek Burmistrza Gminy [...] - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla gospodarstwa rolnego obejmującego budynek jednorodzinny, stodołę, studnię głębinową i zbiornik bezodpływowy na ścieki (dz. nr [...]).
Dalej podniósł, że postanowieniem z 12 września 2018 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu pierwotnej decyzji WZ, które Minister Środowiska 4 lutego 2019 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie, postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. organ ponownie odmówił uzgodnienia decyzji.
W dniu 19 sierpnia 2019 r. Burmistrz poinformował o modyfikacji wniosku wobec rezygnacji przez inwestora ze stajni, a 3 października 2019 r. wystąpił ponownie o uzgodnienie projektu decyzji WZ.
Postanowieniem z 18 października 2019 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia, które Minister postanowieniem z 30 marca 2021 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Dyrektor Parku spornym postanowieniem odmówił uzgodnienia warunków zabudowy wskazując, że jest ona niezgodna z przyjmowaną logiką planistyczną (ze studium gminy [...]), wpłynie negatywnie na korytarz ekologiczny, będzie ujemnie oddziaływała na siedliska niektórych gatunków zwierząt i krajobraz Parku.
Dalej zaznaczył, że toczące się do 12 czerwca 2019 r. postępowanie zakończyło (prawomocne) postanowienie Dyrektora Parku odmawiające uzgodnienia projektu pierwotnej decyzji WZ. W postępowaniu głównym Burmistrz winien był zatem wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla projektu pierwotnego, jednak na wniosek inwestora zmienił przedmiot postępowania usuwając stajnię. Jest to więc nowe postępowanie, które choć ma nowy zakres, to obejmuje zagadnienia uprzednio rozstrzygnięte negatywnie. W obrocie funkcjonuje już prawomocne orzeczenie obejmujące m.in. dom mieszkalny i stodołę, wiążące Burmistrza. Postępowanie to, jako węższe może być postrzegane jako nowe, jednak w ww. zakresie dotyczy rzeczy już rozstrzygniętej. Węższy zakres uzgodnienia może powodować co prawda odmienną ocenę całości inwestycji, jednak przy niemal identycznych istotnych okolicznościach rodzi wątpliwości co do przesłanek nieważności. Ponieważ postępowanie to już wcześniej nie zostało jednak ocenione jako tożsame, to i teraz Minister potraktował je jako nowe.
Po przestawieniu zakresu badania sprawy w drugiej instancji Minister wskazał, że organ I instancji i inwestor podnoszą, że obecnie działka nr [...], wydzielona z fragmentu działki [...], który wysunięty na południe styka się z drogą wojewódzką nr [...]. Powoduje to bezprzedmiotowość postępowania uzgodnieniowego w całości, bowiem z przyczyn leżących po stronie ewidencji geodezyjnej nie można merytorycznie odpowiedzieć, czy projekt decyzji WZ zasługuje na uzgodnienie skoro przedmiot uzgodnienia co do lokalizacji przestał istnieć, bo nie figuruje w ewidencji gruntów w dacie wydania ww. postanowienia. Według organu, pomimo że przedmiotem uzgodnienia jest zagospodarowanie nieruchomości a nie sama nieruchomość, to orzeczenie merytoryczne byłoby nieważne wobec jego niewykonalności. Organ zatem ocenił merytorycznie zagospodarowanie nieistniejącej nieruchomości gruntowej, niezależnie od realnego wpływu jej podziału na możliwości zagospodarowania, choć powinien był umorzyć postępowanie główne i zawiadomić organy uzgodnieniowe o jego bezprzedmiotowości.
Skargę na to postanowienie złożył T.S. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie wobec zmiany numeru działki objętej uzgodnieniem stało się bezprzedmiotowe. Nadto, przepis ten powinien być powołany w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, w uzasadnieniu skargi wskazując, że 23 czerwca 2017 r. złożył do Burmistrza [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu tj. dz. nr [...] dla siedliska: domu jednorodzinnego (pow. 400 m2), stajni (pow. 600 m2) i stodoły (800 m2).
Postanowieniem z 12 września 2018 r. organ nie uzgodnił warunków zabudowy. Minister Środowiska 4 lutego 2019 r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 12 czerwca 2019 r. organ ponownie odmówił uzgodnienia powołując się na opinie wskazujące, że inwestycja jest sprzeczna z ustawowym celem wyznaczenia otuliny Parku i może mieć destrukcyjny wpływ na środowisko w wyniku hodowli koni. Położenie budynków mniej niż 100 m od jeziora [...] również niekorzystnie wpłynie na stan jego zanieczyszczenia.
Skarżący zaznaczył, że uwzględniając ww. zastrzeżenia 9 sierpnia 2019 r. zmienił wniosek wyłączając z siedliska stajnię i uściślił położenie pozostałych obiektów na mapie sytuacyjnej. Zapewnił wymaganą przepisami odległość od cmentarza i 100 m od granic jeziora [...]. W dniu 18 października 2019 r. Dyrektor Parku jednak ponownie nie uzgodnił inwestycji, jak i nie powołał faktu, że sprawa jest już prawomocnie rozstrzygnięta oraz wniósł merytoryczne zastrzeżenia. Minister uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Nie stwierdził, że sprawa jest bezprzedmiotowa z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcie. Postanowieniem z 31 maja 2021 r. organ jeszcze raz nie uzgodnił inwestycji i też nie wskazał na powyższe.
W międzyczasie Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej zatwierdził podział nieruchomości skarżącego nr [...] na działki [...], która pozostała własnością skarżącego i na której usytuowana ma być opisana zabudowa. Decyzję tą skarżący przesłał do Ministra 15 kwietnia 2020 r., a 29 marca 2021 r. poinformował, że po podziale jego własnością pozostaje działka nr [...], której dotyczy uzgodnienie.
Zdaniem skarżącego, organ błędnie uznał, że sprawa ta jest tożsama ze sprawą prawomocnie rozstrzygniętą postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. Sprawa dotyczy bowiem wniosku obejmującego określone budynki. Inwestor zrezygnował ze stajni właśnie z uwagi na to, że opiniujący miał najwięcej zastrzeżeń do tego budynku, jak i zmienił usytuowanie budynków. Zakres inwestycji, a więc i postępowania uzgodnieniowego zmienił się zatem i nie jest tożsamy z postanowieniem z 12 czerwca 2019 r.
Dalej – powołując się na doktrynę i orzecznictwo – skarżący przedstawił stanowisko odnośnie zasady powagi rzeczy osądzonej zaznaczając m.in., że w tej sprawie nie występuje tożsamość podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Sam Minister zaznaczył, że "nowe postępowanie choć dotyczy nowego zakresu, nieco pomniejszonego w stosunku do pierwotnego, to jednak obejmuje także zagadnienia już rozstrzygnięte odmową uzgodnienia". Nie miał zatem wątpliwości, że postępowanie dotyczy nowego zakresu, a więc nie jest tożsame z zakończonym 12 czerwca 2019 r. Takich wątpliwości nie miały też organy rozstrzygające w nowym stanie faktycznym - a więc dwukrotnie Dyrektor WPN i Minister, co potwierdza też, że w związku ze zmianą wniosku Burmistrz zmienił pierwotny projekt decyzji i przesłał go ponownie do uzgodnienia.
Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, że przedmiot uzgodnienia dotyczy działki nieistniejącej, skoro złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy na konkretnej nieruchomości. Rzeczywiście na skutek okoliczności niezależnych (decyzja zrid z 25 marca 2020 r.) z działki tej wydzielono dwie mniejsze, co zmieniło numery z 192/1 na 192/4, jednak inwestycja leży dokładnie w tym samym miejscu, na tej samej nieruchomości co przed podziałem. Dla organu uzgadniającego nr porządkowy działki nie ma znaczenia skoro bierze pod uwagę wyłącznie wpływ inwestycji na obszar Wielkopolskiego Parku Narodowego. Okoliczność ta ma znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy, jednak zmiana oznaczenia działki nastąpi na etapie jej wydawania. Z takiego założenia wyszedł też organ I instancji, który fakt ten uwzględnił w postanowieniu "działki o nr ew. [...] (wcześniej 192/1)".
Następnie dodał, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, z których żaden nie odwołuje się do działki, tylko do terenu. W ocenie skarżącego, stanowisko Ministra jest zatem błędne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 6 października 2021r. uchylające postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z 31 maja 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla gospodarstwa rolnego obejmującego budynek jednorodzinny, stodołę, studnię głębinową i zbiornik bezodpływowy na ścieki - dz. nr [...]- i umarzające postępowanie organu I instancji.
Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego" zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Uzgodnienia dokonuje wyspecjalizowany organ, właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd do jego właściwości należy kontrola zgodności planowanej inwestycji z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną materię. Uzgodnienie jest więc formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od jego akceptacji przez organ uzgadniający (zob. wyrok NSA z 9 maja 2001 r. sygn. IV SA 2255/99).
Dodać również należy, że decyzję o warunkach zabudowy, a więc i uzgodnienie wydaje się w stosunku do określonego terenu. Terenem jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. W każdym zatem przypadku uzgodnienie dotyczy działki lub działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie wpadkowe (uzgodnieniowe), dotyczy więc tego samego terenu, który jest objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy oraz przedsięwzięcia o określonych w tym projekcie parametrach technicznych. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również jest badany z uwzględnieniem terenu, dla którego jest wydawana decyzja. Tym samym, organ uzgadniający jest związany treścią i ustaleniami projektu decyzji WZ i nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać.
W konsekwencji, zakres przedmiotowy postępowania, w którym wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy wyznacza (poza parametrami inwestycji) m.in. teren, na którym inwestycja jest przewidziana do realizacji. W celu zbadania, czy nowy wniosek o warunki zabudowy jest tożsamy pod względem przedmiotowym z uprzednio złożonym wnioskiem – co wymaga podkreślenia - odnośnie którego zapadła już rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy- konieczne jest zbadanie, czy nowy wniosek wskazuje na ten sam teren inwestycji. Tożsamość terenów będzie zachodzić tylko wówczas, jeżeli w obu postępowaniach zakreślona jest ta sama część powierzchni ziemskiej – a więc zamknięta dokładnie w tych samych granicach. Działki geodezyjne służą identyfikacji terenu, dla którego mają być określone warunki zabudowy. Innymi słowy, jeżeli tożsamość terenów oznacza tożsamość granic części powierzchni ziemskiej, z którą utożsamiany jest dany teren, to w konsekwencji w obu sprawach taki sam przebieg powinny mieć granice działki (lub działek geodezyjnych) składających się na ów teren.
W przypadku modyfikacji wniosku, wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że mamy do czynienia z tożsamą sprawą obowiązkiem organu jest albo odmowa wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. - jeżeli fakt ten jest oczywisty i został dostrzeżony po złożeniu wniosku - bądź umorzenie postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gd 509/20 - CBOSA). Tylko w sytuacji wydania orzeczenia w sprawie, która już uprzednio była rozstrzygnięta w sposób ostateczny pociąga za sobą jego nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (który zgodnie z art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, na które przysługuje zażalenie). Dla stwierdzenia tożsamości sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. ww. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gd 509/20).
Wbrew twierdzeniom organu II instancji, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Należy mieć bowiem na uwadze, że pierwotny wniosek Burmistrza Gminy [...] (z 27 sierpnia 2018r. ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczył działki nr ew. [...], który to projekt obejmojmował oprócz budynku jednorodzinnego, stodoły, studni głębinowej i zbiornika bezodpływowego na ścieki również budynek stajni. To postępowanie zakończyło ostateczne i prawomocne postanowienie Dyrektora Parku z 12 czerwca 2019r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o to postanowienie organ prowadzący postępowanie główne nie wydał decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w międzyczasie inwestor zmodyfikował wniosek dla części działki nr ew. 192/1, co do zakresu inwestycji - wyłączając budynek stajni oraz uwzględniając jednocześnie wymaganą odległość od granic cmentarza (150 m) oraz jeziora [...] (100 m) – data wpływu do Dyrektora Parku 19 sierpnia 2019 r. Następnie Wojewoda Wielkopolski wydał w dniu 25 marca 2020r. decyzję zezwolił na realizację inwestycji drogowej (rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 306), na mocy której zatwierdził podział nieruchomości, w tym działki nr 192/1, która – co wymaga podkreślenia - z mocy prawa uległa podziałowi na działki [...], z których działka nr [...] jak i z mocy prawa stała się własnością Województwa Wielkopolskiego z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna. Teren tej działki, jak i działek wywłaszczonych pod inwestycję drogową został określony w załączniku graficznym do ww. decyzji. Całość przedstawionej do uzgodnienia inwestycji pozostaje obecnie na działce [...]. Nie może być zatem mowy zarówno o tożsamości przedmiotowej uzgodnienia, jak i o tym, że przedmiot uzgodnienia co do lokalizacji przestał istnieć, co wyklucza możliwość orzeczenia merytorycznego.
Jako błędne należy zatem ocenić stanowisko organu II instancji przedstawione jako podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania przed Dyrektorem Parku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę Sądu.
Wskazane naruszenie przepisów (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.) legło u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U 2022r., poz.329). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy