VII SA/Wa 2408/22

VII SA/Wa 2408/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Iwona Ścieszka
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 września 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1493.2021.AJ w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 1 września 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1493.2021.AJ, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej także: "Ministrem" lub "organem odwoławczym"), działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej: "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. R. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. (dalej: "MKZ" bądź "organ I instancji") z [...] października 2021 r., znak: [...], nakazującej przywrócenie do poprzedniego stanu zabytkowy budynek przy ul. S. w Z.– orzekł o:
- uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania nakazu do dnia 30 grudnia 2022 r.;
- w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Do wydania decyzji Ministra doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.
Decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w Z. nakazał P. R. przywrócenie do poprzedniego stanu zabytkowego budynek przy ul. S. w Z., poprzez usunięcie z południowej połaci dachu paneli fotowoltaicznych oraz usunięcie czterech tablic reklamowych, związanych z lokalem usługowym nr [...], tj.:
- tablicy reklamowej emitującej zmienne obrazy, umieszczonej nad drzwiami do lokalu usługowego nr [...] w obrębie elewacji szczytowej (wschodniej) głównej bryły budynku,
- wielkoformatowej tablicy reklamowej, umieszczonej na elewacji bocznej (wschodniej) przybudówki;
- dwóch tablic reklamowych, umieszczonych na elewacji tylnej (północnej) przybudówki.
Termin wykonania obowiązku określono do dnia 30 listopada 2021 r.
P. R. (dalej także: "inwestor" lub "skarżący") złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji.
Rozpoznając wniesione odwołanie, Minister wspomnianą na wstępie decyzją z 1 września 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1493.2021.AJ, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu wykonania orzeczonych nakazów i wskazał nowy termin ich realizacji, w pozostałym zakresie utrzymał rozstrzygnięcie MKZ w mocy. Minister przypomniał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 u.o.z.o.z., zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu lub warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane lub inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 pkt 1, 10 i 11 ww. ustawy, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że decyzją z [...] listopada 1976 r., znak: [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z. wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...], budynek przy ul. S.w Z. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że budynek ten wybudowany został pod koniec XIX w. i odznacza się dużymi wartościami architektonicznymi.
W dniu 30 marca 2021 r. przedstawiciele MKZ przeprowadzili kontrolę nieruchomości przy ul. S.w Z., podczas której ustalono m.in., że na dachu od strony frontowej (południowej) budynku zamontowane zostały panele fotowoltaiczne w dużej ilości. W oknach lokalu nr [...] umieszczono reklamy w formie naklejek. Ponadto, na elewacji tylnej (północnej) znajdują się dwie tablice reklamowe, natomiast jedna na elewacji bocznej (wschodniej) w tylnej części budynku. Dodatkowo, na elewacji szczytowej (wschodniej), nad drzwiami wejściowymi do lokalu, zamontowano elektroniczny nośnik reklamowy, emitujący zmienne obrazy - napisy. Jak ustalono, prace te wykonał właściciel lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku – P. R., bez wymaganego prawem pozwolenia.
Mając to na uwadze Minister stwierdził, że zasadnym było wszczęcie przez MKZ postępowania na podstawie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 u.o.z.o.z., a w konsekwencji wydanie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, co organ I instancji dostatecznie uzasadnił w zaskarżonej decyzji, wskazując, że montaż paneli fotowoltaicznych na dużej powierzchni południowej połaci dachu oraz czterech nośników reklamowych w obrębie murów budynku spowodował znaczące obniżenie jego wartości zabytkowych. Wyjaśniono, że wykonane panele fotowoltaiczne przesłaniają niemal całą połać dachu, a ich nowoczesna forma i materiał oraz czarny kolor degradują wygląd historycznej formy dachu, pokrytego czerwoną dachówką - ceramiczną karpiówką, ułożoną w łuskę, dodatkowo kontrastując z nim kolorystycznie. Instalacja ta w sposób rażący zmieniła wygląd zabytkowego obiektu oraz obniżyła jego wartości, wynikające m.in. z dokumentowania przez ten obiekt dawnych standardów budowlanych. W odniesieniu do zamontowanych tablic reklamowych MKZ ocenił, że niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego jest zarówno ich ilość (4 szt.), forma, wielkość (tablica emitująca zmienne obrazy-napisy, wielkoformatowe reklamy), jak i miejsce lokalizacji reklam na kilku elewacjach budynku. Tablice te przesłaniają znaczną część całego obiektu i negatywnie wpływają na jego wartości historyczne i architektoniczne. Organ I instancji stwierdził, że jest możliwe i zasadne przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w celu przywrócenia historycznego wyglądu budynku.
Ponadto Minister za prawidłową uznał ocenę organu I instancji, że wykonane samowolnie działania przy zabytku są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Z. - Ś., przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] (dalej" Plan miejscowy" bądź "MPZP"), który nakazuje m.in. ochronę zabytkowej formy budynków wpisanych do rejestru zabytków, utrzymanie ich w dobrym stanie pod względem estetyki oraz zakazuje montowania na elewacjach frontowych i elewacjach zwróconych w stronę dróg elementów dekomponujących oraz podejmowania innych działań, mających negatywny wpływ na wartość historyczną tych budynków. Organ odwoławczy zaznaczył, że dom przy ul. S. podlega ochronie na podstawie ustaleń Planu miejscowego, które - stosownie do art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. - stanowią jedną z form ochrony zabytków.
Zdaniem Ministra, wykonane samowolnie elementy na budynku w postaci ww. nośników reklamowych są sprzeczne z ustaleniami ww. aktu prawa miejscowego także w zakresie, w jakim nakazuje on przy realizacji reklam dostosowanie kolorystyki i wielkości liternictwa do wyglądu elewacji, oraz zakazuje lokalizacji nośników reklamowych, których przynajmniej jeden z wymiarów przekracza 3,0 m, oraz reklam świetlnych emitujących zmienne obrazy (§ 7 ust. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b MPZP). Natomiast zamontowane panele fotowoltaiczne od strony frontowej budynku są niezgodne z przepisem § 10 ust. 2 pkt 1 lit. d Planu miejscowego, który nakazuje lokalizację zewnętrznych urządzeń technicznych, w szczególności takich jak: instalacje, rury gazowe, urządzenia klimatyzacyjne, anteny odbiorcze, itp., w pierwszej kolejności w miejscach niewidocznych od strony dróg, w tym dróg zlokalizowanych poza granicami planu.
Organ odwoławczy podkreślił, że ww. budynek, wybudowany w 3 ćwierci XIX w., stanowi element historycznej zabudowy przedmieścia Z., odzwierciedlający występujące na tym terenie formy zabudowy mieszkalnej, charakterystycznej dla tej epoki. Jego indywidualne wartości historyczne i architektoniczne zostały uznane poprzez objęcie go ścisłą ochroną konserwatorską na mocy wpisu do rejestru zabytków. Wiąże się to m.in. z koniecznością zachowania autentycznego wyrazu architektury tego obiektu, posiadającego gładko tynkowane elewacje, pozbawione detalu, artykułowane za pomocą otworów okiennych i drzwiowych, oraz stromy dach dwuspadowy, pokryty czerwoną dachówką ceramiczną, ułożoną w łuskę.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że zamontowane samowolnie panele fotowoltaiczne oraz nośniki reklamowe na przedmiotowym budynku, ze względu na swoje rozmiary, zasłaniające znaczną część dachu i murów budynku, a także ze względu na ich współczesny, ahistoryczny charakter, zasadniczo zmieniają wygląd zewnętrzny obiektu, wprowadzając dominanty formalne, zacierające jego indywidualne walory architektoniczne. Wykonanie ww. elementów wpłynęło negatywnie na odbiór charakterystycznych cech zabytku, świadczących o jego powstaniu pod koniec XIX w. Nie budziło więc wątpliwości organów, że samowolne działania inwestora przyczyniły się do obniżenia wartości tego budynku, uznanych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Organ odwoławczy podzielił również pogląd, że wystosowanie nakazu z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. nie jest równoznaczne z zakazem umieszczania na zabytku jakichkolwiek nośników reklamowych lub urządzeń technicznych. Niemniej jednak, podmiot zainteresowany powinien uprzednio zwrócić się do MKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na umieszczenie takich elementów, a organ ochrony zabytków ma kompetencje do stawiania warunków ograniczających ich gabaryty, formę i lokalizację, jak również do oceny przewidywanego wpływu projektowanych elementów na chronione prawem wartości zabytku.
W odniesieniu do argumentów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że organy ochrony zabytków nie negują znaczenia inicjatyw proekologicznych, jednakże w przedmiotowej sprawie tego rodzaju aspekty nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. W postępowaniu wykazano bowiem, że sposób, w jaki skarżący dążył do wprowadzenia ekologicznego źródła ogrzewania i energii w budynku, okazał się sprzeczny z chronionym przez organy ochrony zabytków interesem społecznym, związanym z ochroną zabytków w ich autentycznej formie i pełni posiadanych wartości historycznych i architektonicznych. Działania, dokonane przez skarżącego, naruszyły ponadto przepisy prawa miejscowego.
Końcowo organ odwoławczy zauważył, że decyzja MKZ została skierowana do właściwego podmiotu, albowiem z zebranego materiału dowodowego wynika, że P. R. przeprowadził bez pozwolenia organu konserwatorskiego prace, polegające na montażu paneli fotowoltaicznych na południowej połaci dachu oraz czterech nośników reklamowych na elewacjach budynku przy ul. S. w Z.. Stosownie zaś do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 u.o.z.o.z., to osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Minister zaznaczył przy tym, że w stosunku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości prowadzi on odrębne postępowania administracyjne, dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości, za które są oni odpowiedzialni.
Z uwagi na fakt, że nałożony w decyzji MKZ termin wykonania prac już upłynął, organ odwoławczy uznał, że właściwym będzie jego wydłużenie.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. R., wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Decyzji Ministra zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez uznanie, że panele fotowoltaiczne zasadniczo zmieniają wygląd obiektu, zacierając jego indywidualne walory architektoniczne. Zarzuca również obrazę art. 45 ustęp 2 i art. 44 ustęp 4 u.o.z.o.z. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której zamontowane panele fotowoltaiczne realnie nie naruszają przepisów prawa.
Skarżący nie podziela oceny organu, że panele fotowoltaiczne ze względu na współczesny charakter zmieniają zewnętrzny wygląd obiektu zacierając jego indywidualne walory architektoniczne. Wskazuje, że wyremontował nieruchomość, m.in. kładąc nowy dach i dachówki, ponieważ obiekt był ruiną i nie posiadał żadnych walorów architektonicznych, nadawał się do wyburzenia. Uważa, że jest to zwykły parterowy budynek nie wyróżniający się niczym szczególnym, bez żadnych fasad ozdobnych czy innych atrakcyjnych walorów. Istotnym elementem działalności gospodarczej prowadzonej w ww. obiekcie przez skarżącego są panele fotowoltaiczne, dzięki którym zapewniona jest energia elektryczna i ogrzewanie, bez paneli działalność ta będzie nieopłacalna i nierentowna z uwagi na wysokie ceny energii. Skarżący zmuszony będzie zamknąć działalność, z której się utrzymuje wraz z rodziną i zwolnić pracowników. Instalację fotowoltaiczną wykonał kierując się aspektami ekologicznymi oraz unowocześnieniem firmy i lobbowaniem miasta w zakresie rezygnacji z kopalnych źródeł energii na energię odnawialną. Zlikwidował piece węglowe i następnie gazowe. Instalację wykonał w dobrej wierze w grudniu 2020 r. za cenę 60.000 zł. Nie miał wiedzy oraz świadomości, że przejście na ekologiczne źródło ogrzewania i energii wymaga pozwolenia MKZ. Nie było też możliwości, aby instalacja została zamontowana w innym miejscu niż na dachu budynku z uwagi na zurbanizowanie miasta i położenie obiektu. Skarżący działał wyłącznie w interesie społecznym (czyste powietrze, odnawialne źródło energii). Uznaje, że nakaz rozbiórki instalacji jest całkowicie sprzeczny z polityką ekologii promowaną przez samorządy i organy państwa, a także sprzeczny z interesami mieszkańców miasta, ponieważ zmusza go do przejścia z powrotem na paliwa kopalne (gaz, węgiel, pelet).
Dalej skarżący podkreśla, że dach budynku został wykonany z nowoczesnych materiałów i budynek z pozostałych stron imituje historyczne pokrycie dachu. Moduły solarne nie degradują widoku dachu, a są połączeniem imitacji historycznego pokrycia dachu (nowej dachówki karpiówki) z trendem ekologicznym tak ważnym dla dużych miast. Jego zdaniem budynek nie przedstawia żadnych istotnych wartości zabytkowych. Ponownie stwierdza, że budynek nie ma ani zdobionej elewacji ani zdobionego dachu, nie znajduje się na starówce ani w ścisłym centrum Z., dlatego też nie stanowi negatywnej dominanty w przestrzeni miasta, a połączenie przedwojennego budynku z nowoczesnymi ekologicznymi źródłami energii daje przykład innym do rezygnacji z pieców węglowych i peletowych.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Powinnością sądu jest zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z 1 września 2022 r., którą organ ten uchylił w części (tj. w zakresie terminu wykonania nakazów) decyzję organu I instancji z [...] października 2021 r. oraz orzekł merytorycznie w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy rozstrzygnięcie MKZ nakazujące przywrócenie do poprzedniego stanu budynek przy ul. S. w Z., poprzez usunięcie z południowej połaci dachu paneli fotowoltaicznych oraz czterech tablic reklamowych, związanych z lokalem usługowym nr [...].
Jak trafnie wskazały organy ochrony zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1, 10 i 11 ww. ustawy, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 u.o.z.o.z., na którym oparte zostały decyzje organów, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu lub warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane lub inne działania, w tym także te, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy, wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Przepisy art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają niewątpliwie charakter normy sankcjonującej w stosunku do zachowania polegającego na zamieszczaniu reklamy bez uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1717/20, dostępne na: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Wykonanie prac przy zabytku wpisanym do rejestru - bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego - uzasadnia wydanie w oparciu o art. 45 ust. 1 ww. ustawy decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 617/18, CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 24 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1090/15) w ustawie z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano instytucji legalizacji samowoli konserwatorskiej w odróżnieniu od przepisów Prawa budowlanego przewidujących, w zależności od zaistniałego przypadku, postępowanie legalizacyjne albo postępowanie naprawcze. W razie naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. konieczne jest zastosowanie jednej z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy. Działania przewidziane w art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowią zatem sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1270/21, CBOSA).
Jak wynika z akt sprawy, budynek przy ul. S. w Z. został objęty indywidualną ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...], co nastąpiło w drodze decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] listopada 1976 r., znak: [...]. Uzasadniając objęcie obiektu tym szczególnym rodzajem ochrony zabytków, organ konserwatorski wskazał okres budowy tego budynku - koniec XIX w. i podkreślił, że posiada on cechy stylu eklektycznego i odznacza się dużymi wartościami architektonicznymi. Dostrzegł, że detal architektoniczny elewacji prezentuje wysoki poziom artystyczny.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 pkt 1 i pkt 4 u.o.z.o.z. formami ochrony zabytków są zarówno wpis do rejestru zabytków, jak i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Budynek, którego dotyczy wydany nakaz został objęty także ochroną wynikającą z Planu miejscowego, co wprost wynika z § 11 ust. 1 pkt 2 MPZP, gdzie jako obiekt zabytkowy występujący na obszarze MPZP wskazano dom przy ul. H. S., nr rej. [...]. Stosownie do postanowień § 11 ust. 2 pkt 2 lit. d) i e) Planu, w odniesieniu do obiektów ujętych w rejestrze zabytków, w tym do ww. budynku przy ul. S. w Z., zakazano lokalizacji na elewacjach frontowych oraz elewacjach zwróconych w stronę dróg, w tym także dróg zlokalizowanych poza granicami planu, elementów dekomponujących, w szczególności urządzeń technicznych, z zastrzeżeniem pkt 3 lit. c, a także podejmowania działań mających negatywny wpływ na wartości historyczne obiektu. Co więcej, w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. b) Planu miejscowego, w zakresie sytuowania tablic i urządzeń reklamowych przewidziano przy realizacji reklam nakaz dostosowanie kolorystyki i wielkości liternictwa do wyglądu elewacji, oraz zakazano lokalizacji nośników reklamowych, których przynajmniej jeden z wymiarów przekracza 3,0 m oraz reklam świetlnych - emitujących zmienne obrazy. Wreszcie w § 10 ust. 2 lit. d) MPZP, dla obszaru objętego Planem znajdującego się w otoczeniu historycznego zespołu urbanistycznego miasta Z., wpisanego wraz z tym otoczeniem do rejestru zabytków pod nr [...], nakazano lokalizację zewnętrznych urządzeń technicznych w szczególności takich, jak: instalacje, rury gazowe, urządzenia klimatyzacyjne, anteny odbiorcze, itp. w pierwszej kolejności w miejscach niewidocznych od strony dróg, w tym dróg zlokalizowanych poza granicami planu.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że skarżący - bez wymaganego pozwolenia właściwego organu ochrony zabytków - umieścił na wskazanym obiekcie reklamy prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, tj. dwie wielkoformatowe tablice reklamowe na elewacji tylnej (północnej), a także na elewacji bocznej (wschodniej). Jednocześnie na elewacji szczytowej (wschodniej), nad drzwiami wejściowymi do lokalu skarżący umieścił elektroniczny nośnik reklamowy, emitujący zmienne obrazy - napisy. Reklamy w formie naklejek umieszczone zostały również w oknach lokalu nr [...], należącego do skarżącego. Z kolei na dachu od strony frontowej (południowej) budynku skarżący zamontował panele fotowoltaiczne koloru czarnego, które przesłaniają większą część tej powierzchni zadaszenia. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2021 r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej.
Nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu, że umieszczenie na budynku opisanych wyżej tablic i naklejek reklamowych w oczywisty sposób narusza przywołane przepisy Planu miejscowego. Reklamy te nie tylko kolorystycznie kontrastują z elewacją budynku, ale także przesłaniają znaczną jej część. Dodane do tego urządzenie elektroniczne emitujące informacje o zmiennej treści z całą pewnością narusza zapisy § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. b) MPZP. W tym względzie przyjdzie również podzielić argumentację organów konserwatorskich, że wskazane nośniki reklamowe, z uwagi na ich ilość oraz cechy charakterystyczne zdominowały i zakłóciły zabytkową architekturę budynku. W takiej sytuacji, działanie organów w odniesieniu do spornych nośników reklamowych nie mogło być inne i musiało polegać na wydaniu nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez całkowite usunięcie ww. reklam.
Warto odnotować, że postępowanie organu w przedmiotowym zakresie zdaje się nie budzić nawet zastrzeżeń skarżącego, który nie podważał zasadności decyzji organów w tej części.
Organ I instancji nie bez racji zauważył, że w świetle zapisów Planu miejscowego nie jest całkowicie wykluczone umieszczenie reklam na zabytkowym budynku, jednak muszą one pozostawać w zgodzie z normami określonymi w MPZP oraz w sposób pozwalający na zachowanie przez obiekt wartości chronionych. Skoro zaś umieszczone przez skarżącego na zabytku reklamy nie odpowiadały nakazom i zakazom wyrażonym w Planie, organy konserwatorskie zobowiązane były – stosownie do treści art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. – orzec o obowiązku ich usunięcia.
Do tożsamych wniosków prowadzi analiza stanu faktycznego sprawy w zakresie umieszczenia na dachu obiektu instalacji fotowoltaicznej w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów MPZP. Jak już wyjaśniono, w § 10 ust. 2 lit. d) MPZP nakazano lokalizację zewnętrznych urządzeń technicznych (do których zaliczyć trzeba również panele fotowoltaiczne) w pierwszej kolejności w miejscach niewidocznych od strony dróg, w tym dróg zlokalizowanych poza granicami planu. Tymczasem, z ustaleń organów wynika, że ogniwa słoneczne (moduły solarne) zostały zainstalowane na dachu zabytkowego budynku wyłącznie od strony frontowej (południowej), a więc od strony drogi publicznej - ul. S. O ile można zrozumieć skarżącego, że południowa strona zadaszenia obiektu, ze względu na jej największe nasłonecznienie, zasadniczo jest najkorzystniejszym miejscem lokalizacji tego typu urządzeń solarnych, to jednak takie ich usytuowanie niewątpliwie narusza przytoczony przepis MPZP.
Przede wszystkim jednak, w odniesieniu do obiektów ujętych w rejestrze zabytków i wymienionych w Planie miejscowym, a zatem również względem budynku przy ul. S. w Z. (§ 11 ust. 1 pkt 2 MPZP) zastosowanie znajduje określony w § 11 ust. 2 pkt 2 lit. d) Planu, zakaz lokalizacji na elewacjach frontowych oraz elewacjach zwróconych w stronę dróg, w tym także dróg zlokalizowanych poza granicami planu, elementów dekomponujących, w szczególności urządzeń technicznych, z zastrzeżeniem pkt 3 lit. c) MPZP. Choć przepis ten traktuje o elewacjach budynków, to jego wykładnia dokonana z uwzględnieniem postanowień § 11 ust. 2 pkt 3 lit. b) i c) Planu nie pozostawia wątpliwości, że celem tej normy prawnej było wprowadzenie zakazu umieszczania tego typu urządzeń technicznych także na dachach ww. budynków zabytkowych. Tak bowiem w treści § 11 ust. 2 pkt 3 lit. b) Planu dopuszczono jedynie taką ingerencję w zadaszenia obiektów wpisanych do rejestru zabytków, która polegać będzie na wymianie pokrycia dachowego pod warunkiem zastosowania materiału dostosowanego do metryki i zabytkowej formy budynku. Jednocześnie w § 11 ust. 2 pkt 3 lit. c), do którego odsyła zastrzeżenie z § 11 ust. 2 pkt 2 lit. d) Planu, dopuszczono lokalizowanie urządzeń technicznych polepszających funkcjonowanie obiektów oraz zwiększających dostęp do nich osobom z różnego typu niepełnosprawnością, ale jedynie od zaplecza tych budynków.
Zatem już tylko z tego powodu orzeczenie MKZ o nakazie usunięcia paneli fotowoltaicznych z dachu budynku przy ul. S. w Z. musi być uznane za prawidłowe, gdyż tylko w ten sposób można doprowadzić do sytuacji zgodnej z przepisami prawa miejscowego, obowiązującego na danym terenie.
Niemniej, zgodnie z art. 4 u.o.z.o.z., ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3).
Jak już wyjaśniono, przedmiotowe moduły solarne zajmują większą część powierzchni dachu obiektu, a przy tym zostały wykonane z materiałów w kolorze czarnym, podczas gdy budynek pokryty został czerwoną dachówką ceramiczną, tzw. karpiówką, ułożoną w łuskę. Tym samym, za słuszną uznać należy ocenę organów, że nowoczesna forma, materiał oraz barwa zainstalowanych modułów fotowoltaicznych w istotny sposób wpływają na historyczną formę dachu, zmieniając zewnętrzny wygląd zabytkowego budynku, w konsekwencji obniżając jego wartości, do których zaliczono walor dokumentacyjny, jako przykład dawnych standardów budowlanych.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie, z taką opinią organów nie sposób polemizować, albowiem z uzasadnienia decyzji o wpisie do rejestru zabytków jednoznacznie wynika, że wartość zasadniczą, która legła u podstaw objęcia budynku tą szczególną ochroną prawną, stanowił właśnie walor historyczny i architektoniczny obiektu, jako charakterystycznego przykładu zabudowy mieszkalnej przedmieść Z.z końca XIX w. Organy zasadnie podkreśliły zatem autentyzm obiektu przejawiający się właśnie w gładko tynkowanych elewacjach, które skarżący bezpodstawnie uznaje za cechę świadczącą o nikłej wartości budynku. Ważkie znaczenie ma przy tym wyjaśnienie w decyzji Ministra, że wspomniany autentyzm prezentowany jest przez stromy dwuspadowy dach, pokryty czerwoną dachówką ceramiczną, ułożoną w łuskę.
Odnosząc się do argumentacji skargi, że przedmiotowy budynek nie wyróżnia się niczym szczególnym w krajobrazie miasta, nie ma zdobionej elewacji ani dachu, Sąd zobowiązany jest wskazać, że przedmiotem kontroli w tej sprawie nie jest ocena wartości zabytkowych obiektu, gdyż ta wynika jednoznacznie z faktu wpisania budynku do rejestru zabytków. Ujęcie budynku w rejestrze zabytków już samo w sobie dowodzi, że obiekt taki wyróżnia się posiadanymi wartościami: artystycznymi, historycznymi, naukowymi na tle innych obiektów. Wpis do rejestru jest najwyższym reżimem ochrony prawnej i musi wynikać z niekwestionowanych walorów obiektu jako zabytku. W przypadku zabytków indywidualnych istotny jest samoistny nośnik wartości zapisany w substancji obiektu. Dla oceny zabytku nieruchomego objętego indywidualnym wpisem kluczowa jest wartość sama w sobie danej nieruchomości, jej cechy zarówno zewnętrzne, jak i wnętrze obiektu (por.np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/20, CBOSA). Chcąc podważyć posiadanie przez obiekt nieruchomy walorów zabytkowych, skarżący musiałby zatem najpierw skutecznie wystąpić o wykreślenie budynku z rejestru, wykazując, że obiekt ten utracił wartości, które przemawiały za jego szczególną ochroną. Dopóki jednak budynek S. w Z. widnieje w rzeczonym rejestrze, podlega ochronie konserwatorskiej i każda ingerencja w jego substancję zabytkową podlega surowej ocenie organów ochrony zabytków.
W świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, nie można poza tym zaaprobować stanowiska skarżącego, że ingerencja w wygląd budynku poprzez umieszczenie paneli fotowoltaicznych w eksponowanej południowej stronie dachu i przy tak znacznej zabudowie jego powierzchni, nie powoduje istotnego zaburzenia wyrazu obiektu i historycznego ładu architektonicznego. Praktycznie rzecz biorąc, zainstalowanie moduły solarne widoczne są z punktu widzenia każdego odbiorcy znajdującego się na ul. S., powodując zniekształcenie zabytku w jego autentycznej substancji.
Zarazem Sąd nie podziela tych argumentów skargi, które w gruncie rzeczy zmierzają do wykazania, że za koniecznością pozostawienia spornych paneli fotowoltaicznych na południowej części zadaszenia budynku przemawia interes społeczny przejawiający się w potrzebie zapewnienia ekologicznego źródła energii. Niewątpliwie wzgląd na ochronę środowiska i zdrowia mieszkańców miasta jest tu niezwykle istotny. Jednakże jak słusznie zauważyły organy orzekające w kontrolowanej sprawie, równie ważna z punktu widzenia interesu społecznego jest potrzeba dbałości o dziedzictwo kulturowe, w tym jego materialne wytwory - zabytki nieruchome.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd w pełni podziela poglądy orzecznictwa i doktryny, które zgodnie stwierdzają, że zabytek z chwilą wpisu do rejestru przestaje być wyłącznie prywatnym dobrem właściciela, którego interesy z tego względu stają się ograniczone. Forma ochrony zabytku jest bowiem formą ochrony, która wkracza w prawo własności właściciela nieruchomości, co nie oznacza jednak, że nie może on z tej nieruchomości korzystać. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa.
Właściciel zabytku nieruchomego może go zatem użytkować i zagospodarować, ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie o ochronie zabytków, a więc w taki sposób, aby nie zagrażało to jego wartości zabytkowej. Strefa dozwolonego "zachowania się" właściciela względem zabytku zostaje znacznie zawężona, względem prawa własności nieruchomości niebędących zabytkami.
Wzgląd na konieczność ochrony środowiska naturalnego jest równie istotny, jak potrzeba ochrony zabytków. Przy dokonywaniu oceny działań właściciela zabytku niezbędne jest więc wyważenie obydwu wartości chronionych prawem. W badanej sprawie Sąd za prawidłowe uznał konkluzje organów, które wskazują, że ingerencja skarżącego w obiekt objęty szczególną ochroną musiała skutkować reakcją przewidzianą w art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Wobec zakresu i charakteru naruszeń jedynym możliwym rozstrzygnięciem było natomiast nakazanie przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. Jednocześnie organy trafnie nie wykluczyły, że umieszczenie na budynku reklam lub urządzeń technicznych, w tym także w postaci instalacji fotowoltaicznej będzie możliwe, jednak nie w formie i zakresie stwierdzonym w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.