VII SA/Wa 2407/23

VII SA/Wa 2407/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Marcin Maszczyński /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: SKO.4000-1155/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz E. O. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja SKO w S. (dalej: "SKO w S." lub "organ odwoławczy") z dnia 30 czerwca 2023 r.
Nr SKO. 4000-1155/2023, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 13 marca 2023 r., znak: IPPR.6730.10.2016, ustalającą na rzecz M. K. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 90 DJP,
z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę (pojemność 990 m3) - i zbiornika na ścieki bytowe (pojemność 9,5 m3), na terenie części działki ew. nr. [...] (obr. W.).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 2507/17 ze skargi E. K. (dalej: "skarżąca") na decyzję SKO
w S. z dnia 27 lipca 2017 r. nr SKO.4000-659/2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 4 kwietnia 2017 r., znak: IPPR.6730.10.2016, 2.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż oba organy błędne ustaliły, jakoby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie wyjątek, zakreślony art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."),
który wyznacza wyjątki od stosowania, przy ustalaniu warunków zabudowy, generalnej reguły "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu termin zabudowa zagrodowa odnosić można wyłącznie do niewielkich obiektów gospodarczych, wiążących się typowo z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej skupionych w ramach tzw. siedliska. Takie rozumienie danego terminu uwzględnia też cel, jakiemu ma służyć ustawowy obowiązek zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, na co także wpływ będzie miał zakres wyłączenie od z niej wynikających reguł gospodarowanie przestrzenią. Zasada ta ma służyć dwóm celom:
- z jednej strony zachowaniu estetyki otoczenia, poprzez zapewnienie harmonii i estetyki występujących w niej forum,
- z drugiej zaś ograniczeniu niekorzystnych interakcji, występujących
w przypadkach zagospodarowania nieruchomości przyległych w sposób rodzący naturalne konflikty.
W ocenie Sądu, wypada też odnotować że - ze względu na charakterystyczne uciążliwości sąsiedzkie, wiążące się z prowadzeniem intensywnej produkcji rolnej
w zakresie chowu i hodowli – racjonalne, z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, jest lokalizowanie - w ramach realizacji zasady dobrego - obiektów uciążliwych na terenach, gdzie analogiczna zabudowa już dominuje (gdy nie prowadzi to jednocześnie - wobec kumulacji - do nadmiernych uciążliwości dla terenów przyległych), bądź w miejscach wyznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podejście tego rodzaju zapewnia minimalizacja konfliktów społecznych jak i optymalne wykorzystanie walorów ekonomicznych przestrzeni, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Sąd zauważył ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie był sporny stan faktyczny w jego istotnych aspektach. Inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu przeznaczonego do hodowli w znaczniejszych rozmiarach. Wielkość obsady, wyrażona w tzw. DJP miała przekraczać znacznie (o 50%) minimalną, gdy dane przedsięwzięcie może już potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (60 DJP). Jego realizacja wymagała stosownej infrastruktury towarzyszącej – zbiornik na gnojowice o objętości prawie 1000 m3. Planowany obiekt - co wynika z załącznika graficznego, gdzie określono grancie działki inwestycyjnej - nie ma być też zlokalizowany w obrębie istniejącego gospodarstwa rolnego skupionego wokół podwórka lecz stanowiłby kolejną linie zabudowy - po stronie wschodniej. Jak wskazywał Inwestor planuje on przenieść tam obecną produkcje i ją rozszerzyć. Nie sposób uznać więc, aby zamierzoną zabudowę, przeznaczoną do intensywnej produkcji zwierzęcej, ze znaczniejszych rozmiarów zbiornikiem na gnojowicę, określać integralną częścią zagrody. Nie może być więc kwalifikowana, jako zabudowa zagrodowa.
Sąd podniósł przy tym, iż nie wyjaśniono bowiem, czy wymaganie dobrego sąsiedztwa zostało zachowane. Przedwczesne byłoby natomiast zajmowanie w tym zakresie stanowiska przez Sąd. Podnoszona w skardze kwestia istniejącej obecnie na sąsiednich terenach zabudowy, jej funkcji i parametrów, musi być wpierw przedmiotem rozważań organów administracji obu instancji. W sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie ponownie analizy urbanistycznej, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie MI").
Wreszcie, Sąd stwierdził, że stoi też na stanowisku, że generalnie granice terenu objętego analizą urbanistyczną powinna wyznaczać 3 krotność frontu działki inwestycyjnej nie zaś 7 krotność, jak to bywa prezentowane w niektórym orzecznictwie. Poszerzenie granic analizy może mieć miejsce, gdy konkretne względy przemawiają za objęciem nią większego terenu. W takim przypadku wyznaczenie określonych granic, wzmaga przy tym konkretnego uzasadnienia w nawiązaniu do warunków lokalnych oraz reguł gospodarowania przestrzenią.
W wykonaniu tego wyroku, Wójt Gminy L. decyzją z dnia 10 lipca
2019 r., znak: IPPR.6730.10.2017, ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Na skutek wniesionego odwołania SKO w S. decyzją z dnia
15 listopada 2019 r. Nr SKO. 4000-1158/2019, uchylił decyzję organu I instancji
z dnia 10 lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność prawidłowego dokonania ustaleń w zakresie frontu inwestycji i z uwzględnieniem tych ustaleń dokonanie wyznaczenia obszaru analizowanego, a następnie parametrów inwestycji.
Wójt Gminy L. decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r., znak: IPPR.6730.10.2016, ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Na skutek wniesionego odwołania SKO w S. decyzją z dnia
15 września 2022 r. Nr SKO. 4000-1239/2022, uchylił decyzję organu I instancji
z dnia 15 września 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany
w przedmiotowe sprawie nie został wyznaczony prawidłowo i nie odpowiada wytycznym zawartym w wyroku WSA w Warszawie zapadłego w sprawie. Ponadto organ I instancji zobowiązany jest do ustalenia, czy w obszarze, który zostanie poddany analizie, nie zostały wniesione inne budynki, które mogą mieć wpływ na wynik analizy, a także do bezwzględnego uwzględnienia wytycznych sądu administracyjnego.
Wójt Gminy L. decyzją z dnia 13 marca 2023 r., znak: IPPR.6730.10.2016, ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Na skutek wniesionego odwołania SKO w S. decyzją z dnia
30 czerwca 2023 r. Nr SKO. 4000-1155/2023, utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji z dnia 13 marca 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w ocenie SKO w S., należy uznać, iż bezzasadne są zarzuty stawiane przez odwołującą, iż inwestycja ta narusza ład przestrzenny w analizowanym obszarze. Z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy wynika bowiem w sposób bezsporny, iż w obszarze tym znajduje się zabudowa o zróżnicowanych parametrach i trudno mówić o ładzie urbanistycznym w sensie kontynuowania przez istniejącą zabudowę jednego rodzaju funkcji zabudowy, jednakowych parametrów zabudowy, linii zabudowy i innych. Zaskarżona decyzja określa dla planowanej inwestycji parametry, które są charakterystyczne dla analizowanego obszaru i w tym obszarze faktycznie występują, zatem nie wprowadzą w ten obszar ani obcej funkcji, sprzecznej
z funkcjami zabudowy stwierdzonymi w tym obszarze, ani też parametrów zabudowy, które byłyby większe od maksymalnych czy minimalnych wielkości z obszaru poddanego analizie. Inwestor zamierza zrealizować budynek gospodarczy, służący do produkcji w gospodarstwie rolnym. W obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zainwestowane zabudową zagrodową, w skład której wchodzą również budynki gospodarcze i hodowlane, stąd też planowana przez wnioskodawcę inwestycja wpisuje się pod względem funkcji w poddany analizie obszar.
SKO podniosło dalej, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to
z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry
w powyższym zakresie, od 4% (działki nr [...], [...]), przez 5 i 6% (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] po 36% (działka nr [...]). Średnik wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 13,5%. Zastosowany w niniejszej sprawie wskaźnik na poziomie 23% terenu inwestycji nie wpłynie destabilizujące na obszar analizowany, gdyż cechuje się on dużą rozbieżnością w powyższym zakresie. Powierzchnię zabudowy na poziomie zabudowy zbliżonym do objętej wnioskiem odnaleźć przy tym można na działkach nr [...] (24%), [...] (23%), [...] i [...] (27%), [...] i [...] (26%)[...] (22%), [...] (23%) [...] (23%). Stąd też przyjęcie powyższego parametru w wielkości określonej przez organ I instancji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim będzie się w niego wpisywać i nie naruszy istniejącego porządku urbanistycznego. Organ I instancji nie przyjął omawianego wskaźnika w wartościach, które nie występowałyby w tymże obszarze, czy też na poziomie wyższym, stąd też należy uznać go za wskaźnik wyznaczony prawidłowo i charakterystyczny dla obszaru analizowanego.
Organ odwoławczy podniósł także, iż organ I instancji w rozpoznawanej sprawie linię nowej zabudowy wyznaczył jako nieprzekraczalną linię zabudowy
w odległości 18 m od linii rozgraniczającej z drogą powiatową nr [...]. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z warunkami panującymi w analizowanym terenie, gdzie również nie sposób doszukać się większej prawidłowości i jednorodności. Organ linię zabudowy wyznaczył jako przedłużenie linii zabudowy budynku gospodarczego znajdującego się już na działce nr [...]. Przyjęta przez organ
I instancji linia zabudowy, wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, utrwali wstępujące w obszarze analizowanym parametry w powyższym zakresie, gdyż będzie stanowiła odwzorowanie części z wielkości stwierdzonych w tymże zakresie w analizowanym obszarze.
Kolejne wskaźniki to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również wyznaczono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. I tak szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako wartość 50 m. Wnioskiem objęty został budynek gospodarczy, stąd też nie sposób - ze względu na jego specyfikę - porównywać go z parametrami osiąganymi przez budynki mieszkalne jednorodzinne. W analizowanym obszarze wiejskim znajduje się wiele budynków gospodarczych, osiągających znaczne rozmiary w zakresie szerokości elewacji frontowej. Budynki te, z racji pełnionej funkcji, zazwyczaj są budynkami o większych rozmiarach. Budynek objęty wnioskiem ma służyć hodowli zwierząt, stąd też nie sposób wymagać od wnioskodawcy, by planował budynek, który nie będzie mógł służyć powyższemu celowi. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych w analizowanym obszarze wynosi ok. 11m, przy czym znajdują się na nim również budynki o szerokości elewacji frontowej na poziomie
31 m(dz. nr [...]), 29 m (dz. nr [...]), 25 m (dz. nr [...] i [...]), 29 m
(dz. nr [...]), 52 i 82 m (dz. nr [...]), stąd też i w powyższym zakresie inwestycja objęta wnioskiem będzie wpisywała się w analizowany obszar. Na działce nr [...] znajdują się budynki gospodarcze o szerokości elewacji frontowej o wielkości 52 m i 82 m, zatem o szerokości większej niż wnioskowanej przez inwestora.
Odnosząc się do zarzutów odwołującej co do błędu organu I instancji
w zakresie nieprawidłowego ustalenia frontu nieruchomości oraz miejsca, z którego będzie odbywał się główny dostęp do działki inwestycyjnej, SKO w S. zauważyło, iż powyższe zagadnienie zostało wyjaśnione przez organ I instancji
w toku postępowania - w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. inwestor wskazał na sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz dołączył do akt kopię decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego - obsługa komunikacyjna od strony drogi powiatowej nr [...] (działka ew. nr [...]) zjazdem indywidualnym zgodnie z decyzją 86/Z/2017 Zarządu Dróg Powiatowych w M..
W zakresie powyższego wskazania organ I instancji jest związany oświadczeniem inwestora, który decyduje o miejscu zlokalizowania dostępu do inwestycji. Organ
I instancji w tym zakresie, z urzędu, nie może modyfikować wniosku inwestora,
nie może również zmienić tych ustaleń z uwagi na stanowisko odwołującej, która wskazuje na możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości z drugiego zjazdu. Nie pozwala na to związanie organu wnioskiem inwestora w tej właśnie części.
W ocenie SKO w S., również WSA w Warszawie w wyroku wydanym
w niniejszej sprawie wskazał na odrębność planowanej inwestycji od kompleksu budynków (mieszkalnego i gospodarczych), już wzniesionych na działce inwestycyjnej i wykluczył możliwość uznania ich za jedną zagrodę. Stąd też nie może dziwić zapewnienie odrębnego dojazdu dla wnioskowanej inwestycji. Nie są zatem zasadne zarzuty odwołującej co do nieprawidłowego ustalenia tak frontu inwestycji, jak i obszaru analizowanego, gdyż organ I instancji za front działki przyjął tę część działki, z której ma odbywać się główny dostęp do inwestycji, to jest od drogi powiatowej (szerokość frontu działki 199 m), obszar analizowany wyznaczył zaś przy przyjęciu właśnie szerokości frontu działki - a nie tak, jak twierdzi odwołująca - szerokość frontu terenu objętego inwestycją.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, należy zauważyć, iż WSA
w Warszawie w wyroku wydanym w niniejszej sprawie nie zakwestionował możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, a jedynie przyjęcie przez organy administracji publicznej odstępstwa przewidzianego przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Stąd też nakazał zastosowania
w sprawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, co też organ I instancji uczynił
i przeprowadził w sprawie szczegółową analizę, opartą na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (trzykrotność frontu działki), która to analiza wykazała,
iż planowana inwestycja wpisuje się w warunki panujące na analizowanym obszarze
i spełnia wszystkie wymowy wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W skardze z dnia 7 września 2023 r. do WSA w Warszawie skarżąca wydanej decyzji SKO w S. zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu
I instancji, mimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;
2) art. 7,77 § 1 , 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia tj., że w omawianej sprawie materiał dowodowy dał podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;
3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p poprzez błędne przyjęcie, że w omawianej sprawie planowana inwestycja nie narusza przesłanek zawartych w tym przepisie, w tym zasady dobrego sąsiedztwa;
4) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., zmieniającego rozporządzenie
w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie zmieniające"), poprzez błędne ustalenie granic obszaru analizowanego;
5) § 2 ust. 5 rozporządzenia, w związku z § 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez błędne uznanie za front działki części działki przylegającej do drogi powiatowej nr [...]( działka ew. nr [...]), co wpłynęło na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego;
6) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych wskazanych
w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2507/17 w zakresie prawidłowego sprawdzenia czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust.1 u.p.z.p.;
7) art. 72 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnieniu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa środowiskowa"), poprzez przyjęcie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest w obiegu prawnym.
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie jej wykonania.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że obszar analizowany został określony niezgodnie z przepisami. Jej zdaniem, organ I instancji nie powinien mieć wątpliwości z której strony odbywa się wjazd główny lub główne wejście na działkę
o nr ew. [...], z uwagi na to, że na ww. działce usytuowane są już od dawna obiekty budowlane (budynek mieszkalny i budynki gospodarcze - zabudowa zagrodowa). Główny wjazd lub wejście na działkę o nr ew. [...] istnieje już od dawna od drogi wewnętrznej (nr ew. działki [...]), a zatem działka ta posiada już front.
Ponadto, w ocenie skarżącej, organy błędnie przyjęły, że wskazany przez inwestora sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, spełnia przesłanki
§ 2 ust. 5 rozporządzenia MI. Zgodnie tym przepisem, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W omawianej sprawie inwestor nie wskazał części działki budowlanej, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tylko wskazał część działki budowlanej, który przylega do drogi, z której ma być dostęp do planowanej inwestycji.
Skarżąca podniosła również, że stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku naruszenia w niniejszej sprawie dobrego sąsiedztwa jest nieprawidłowe. Należy zwrócić uwagę, zdaniem skarżącej, że na obszarze analizowanym występuje tylko jedno specjalistyczne gospodarstwo hodowlane (kurnik - ferma drobiu). Występowanie jednego kurnika w obszarze analizowanym nie jest automatycznym wyznacznikiem do przyjęcia, że na danym terenie może być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne - specjalistyczne gospodarstwo hodowlane ( hodowla krów mlecznych o obsadzie do90 DJP). Błędne jest stanowisko organu odwoławczego,
że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdyż można ją pogodzić z funkcją na analizowanym terenie. W przedmiotowej sprawie występuje bowiem budynek inwentarski, związany z produkcją rolną, gdzie oddziaływanie takiego budynku jest niewątpliwie bardzo znaczne. W obszarze analizowanym występuje tylko jedno specjalistyczne gospodarstwo hodowlane (kurnik-ferma drobiu), natomiast dominuje zabudowa zagrodowa, jednorodzinna. Jednocześnie przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym "sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, w szczególności, że dla obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie może być wątpliwości co do legalności zamierzenia inwestycyjnego.
Zdaniem skarżącej na przedmiotowej działce znajduje się już obora
o obsadzie docelowej 43 DJP. Po wybudowaniu kolejnej obory o obsadzie do
90 DJP, będzie w sumie 133 krów. W ocenie skarżącej, ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Specjalistyczne gospodarstwo będzie miało nie 90 krów,
a 133 krowy.
Zdaniem skarżącej, wadliwe jest również stanowisko SKO w S.
w zakresie ważności w obecnym postępowaniu decyzji środowiskowej Wójta Gminy L. z dnia 18 września 2015 r., znak: OŚ.6220.1.2015, gdyż w jej ocenie decyzja ta straciła swoją ważność, nie powinna być brana pod uwagę w toczącym się postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę z dnia 2 października 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Sąd w składzie niniejszym podziela zarzuty skargi dotyczące wątpliwości co do prawidłowości ustaleń w zakresie szerokości frontu działki, a także braku oceny legalności zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.
Brak ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, w ocenie Sądu, doprowadził
do naruszenie szeregu przepisów postępowania – art. 7, art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – w sposób mający istotny wpływ
na wynik sprawy.
Przypomnieć więc należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym
z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1983 r. SA/Lu 240/83,
LEX nr 1688578). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania
i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie (por. tezę drugą wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. SA/Lu 507/95, LEX nr 27107; wyrok NSA z 3 lutego 1999 r. IV SA 1010/97,
LEX nr 48684; wyrok NSA z 4 marca 1999 r. IV SA 288/97, LEX nr 48135).
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dyspozycję art. 80 k.p.a., który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne (P. Przybysz Komentarz do art. 77 kpa, LEX 2019).
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy to wskazać trzeba, iż zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia MI przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie istnieją natomiast wątpliwości co do tego, gdzie faktycznie taki zjazd się znajduje.
Skarżąca podniosła, inwestor nie wskazał części działki budowlanej, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tylko wskazał część działki budowlanej, który przylega do drogi, z której ma być dostęp do planowanej inwestycji. Jej zdaniem bezspornym jest, że błędnie został wyznaczony front działki o nr ew. [...] poprzez posłużenie się przez organy "głównym dostępem do planowanej inwestycji" (planowana inwestycja to w/w budynek inwentarski) , a nie jak to stanowią przepisy prawa "głównym wjazdem lub wejściem na działkę budowlaną". W związku z powyższym bezsprzeczne jest, że organy naruszyły normę prawną przepisu § 2 ust. 5 rozporządzenia MI, a tym samym błędnie ustaliły granice obszaru analizowanego. Jej zdaniem główny wjazd lub wejście na działkę o nr ew. [...] istnieje już od dawna od drogi wewnętrznej ( nr ew. działki [...]), a zatem działka ta posiada już front.
Organ stoi natomiast na stanowisku, że powyższe zagadnienie zostało wyjaśnione przez organ I instancji w toku postępowania, gdyż w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. inwestor wskazał na sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz dołączył do akt kopię decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego - obsługa komunikacyjna od strony drogi powiatowej nr [...] (działka ew. nr [...]) zjazdem indywidualnym zgodnie z decyzją 86/Z/2017 Zarządu Dróg Powiatowych w M. W zakresie powyższego wskazania organ I instancji jest związany oświadczeniem inwestora, który decyduje o miejscu zlokalizowania dostępu do inwestycji. Organ I instancji w tym zakresie, z urzędu, nie może modyfikować wniosku inwestora, nie może również zmienić tych ustaleń z uwagi na stanowisko odwołującej, która wskazuje na możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości z drugiego zjazdu. Nie pozwala na to związanie organu wnioskiem inwestora w tej właśnie części. Nie są zatem zasadne, w ocenie organu, zarzuty odwołującej co do nieprawidłowego ustalenia tak frontu Inwestycji, jak i obszaru analizowanego, gdyż organ I instancji za front działki przyjął tę część działki, z której ma odbywać się główny dostęp do inwestycji, to jest od drogi powiatowej (szerokość frontu działki 199 m), obszar analizowany wyznaczył zaś przy przyjęciu właśnie szerokości frontu działki - a nie tak, jak twierdzi odwołująca - szerokość frontu terenu objętego inwestycją.
Inwestor zaś, w toku rozprawy przed Sądem w dniu 8 maja 2024 r. wskazał zaś, że korzysta z dwóch wjazdów z działki, jednego starego wykonanego przez jego dziadka, i drugiego który jest widoczny na załączonym do akt sprawy przez skarżącą.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, mając na uwadze, że czym innym jest główny dostęp do inwestycji (do działki budowlanej) a czym innym główny wjazd lub wejście na działkę budowlaną, a także i to, że sam inwestor wskazuje na dwa istniejące wjazdy, organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, gdzie odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę budowlaną. Takie ustalenie jest zaś podstawą do ustalenia w sposób prawidłowy frontu działki, a tym samym obszaru analizowanego jako trzykrotności tego frontu.
Zgodzić się należy także ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym organy nie ustaliły czy kurnik - ferma drobiu, znajdujący się w obszarze analizowanym, jest zgodny z prawem, legalny. Sąd w składzie niniejszym podziela zaprezentowane przez skarżącą stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Do analizy urbanistycznej należy przyjąć wyłącznie działki legalnie zabudowane. O ile Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącej, iż takie ustalenia powinny objąć wszystkie znajdujące się
w obszarze analizowanym działki, co oznaczać by miało ocenę legalności nawet kilkuset takich nieruchomości, to zdaniem Sądu takie ustalenia powinny natomiast dotyczyć nie tylko działek, co do których podnoszone są wątpliwości ale przede wszystkim do działek, które stanowią – jak wynika z zaskarżonej decyzji – jedną
z głównych podstaw dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory o obsadzie z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę i zbiornika na ścieki bytowe na terenie części działki ew. nr. [...]
należącej do inwestorów.
W związku z tym zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz przepisów § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, z tym jednak zastrzeżeniem, iż Sąd nie przesądza, iż planowana przez inwestorów inwestycja w ogóle nie może na należącej do nich działce powstać – istotne jest bowiem uzupełnienie istniejącego w sprawie materiału dowodowego oraz wyjaśnienie istniejących w sprawie wątpliwości, co pozwoli na ocenę legalności planowanej inwestycji. W konsekwencji zasadne także okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.
W zakresie natomiast zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to ocena naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, na obecnym etapie postępowania – wobec istotnych braków w materialne dowodowym – wydaje się przedwczesna. Sąd zwraca jednak uwagę, że podnoszona przez skarżącą kwestia istniejącej obecnie na sąsiednich terenach zabudowy, jej funkcji i parametrów, musi być wpierw przedmiotem szczegółowych rozważań organów administracji obu instancji, które muszą w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić dlaczego dopuszczają lokalizację wnioskowanej przez inwestorów obory w sytuacji, gdy na terenie analizowanym, jak się wydaje, istnieje jedynie kurnik – ferma drobiu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi odnośnie "ważności" decyzji środowiskowej, w ocenie Sądu, są one niezasadne. Sąd podziela stanowisko organu, iż dla zachowania sześcioletniego terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko, koniecznym było złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przed upływem sześciu lat od uostatecznienia się decyzji środowiskowej, a nie zakończenie tego postępowania w terminie 6 lat. Wnioskodawca wywiązał się
z tegoż obowiązku, gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej ww. decyzją środowiskową zainicjował wnioskiem z dnia 8 lutego 2016 r.
Reasumując, ponownie rozpatrując sprawę, SKO w S. będzie zobowiązane do ponownej oceny skąd faktycznie odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę budowlaną, a w konsekwencji ponownej oceny prawidłowości ustaleń w zakresie frontu działki i granic obszaru analizowanego. Organ zobowiązany będzie także do oceny "legalności" kurnika, który, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowi główną podstawę ustalenia inwestorom warunków zabudowy polegającej na budowie obory o obsadzie z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę i zbiornika na ścieki bytowe, a jednocześnie oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w związku z planowaną inwestycją.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł) oraz zwrot kosztów profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.