VII SA/Wa 2403/06

VII SA/Wa 2403/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Mirosława Kowalska /sprawozdawca/
Tadeusz Nowak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na budowę. skargę oddala
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie z dnia [...] września 2006 r. Wojewody [...] w sprawie wymierzenia Prezydentowi Miasta K. kary pieniężnej za przekroczenie terminu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o nałożeniu na Prezydenta Miasta K. kary pieniężnej w wysokości 9.500 zł.
Postępowanie administracyjne w sprawie miało następujący przebieg.
Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 29.500 zł (dwadzieścia dziewięć tysięcy pięćset złotych) za 59 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na przebudowę poddasza budynku
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 5 sierpnia 2003 r, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 15 grudnia 2003 r. czyli po upływie 132 dni. Po odliczeniu od 132 dni trwania postępowania, 65 dni wyznaczonych mocą ustawy na rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę i 8 dni odliczenia z uwagi na uzupełnienie wniosku o brakujące dokumenty, otrzymano 59 dni przekroczenia.
Organ w oparciu o przepis art. 35 ust 6 Prawa budowlanego wymierzył karę 29.500 zł., tj. po 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Zażalenie na ww. postanowienie złożył Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie w całości postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nie przekroczył ustawowego terminu o 59 dni, a jedynie o 44 dni. Wskazał, że podczas kontroli przedmiotowego postępowania Wojewoda [...] nie odliczył okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania - przewidzianych przepisami K.p.a. oraz okresu oczekiwania na zwrotne poświadczenia odbioru, których brak nie wynikał z winy organu.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł o nałożeniu na Prezydenta Miasta K. kary pieniężnej w wysokości 9.500zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] nieprawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane na dzień 5 sierpnia 2003 r. Termin ten bowiem powinien być liczony od 22 września 2003 r. kiedy do organu wpłynął zmieniony pod względem podmiotowym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Organ uznał, że wniosek z nowym podmiotem zainicjował nowe postępowanie administracyjne, a czynności podjęte wobec poprzedniego inwestora uznać należy zatem za bezprzedmiotowe. Zdaniem organu postępowanie w sprawie toczyło się zatem przez 84 dni. Odliczenie ustawowych 65 dni na załatwienie sprawy wskazuje, że termin załatwienia sprawy został przekroczony o 19 dni. Wobec ustalonej stawki 500 zł za każdy dzień zwłoki organ II instancji ustalił karę pieniężną na 9.500 zł.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powołane przez skarżącego okresy czasu, dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu nie mogą stanowić okoliczności wstrzymującej bieg terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego i winny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie powyższych terminów.
Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Podniósł, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., Sygn. akt VII SA/Wa 232/06 odliczenia od terminu, w którym wydana winna być decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać powinien okres od chwili rozesłania zawiadomienia do stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzenia otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ administracji stronom termin zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie w dniu 28 października 2003 r. wysłano do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ostatnie zwrotne poświadczenie odbioru zostało odebrane w dniu 5 listopada 2003 r. Strony miały 7 dni na zaznajomienie się z aktami sprawy, zatem okres od wysłania zawiadomienia o wszczęciu do ostatniego dnia wyznaczonego w zawiadomieniu tj. do dnia 12 listopada 2003 r. wynosił 15 dni. Oznacza to, że termin załatwienia sprawy został przekroczony o 4 dni, a nie o 19 jak przyjął to organ II instancji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 12710).
W niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły stąd skargę należało oddalić.
Na wstępie należy zaznaczyć, że pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 232/06, na który powołuje się skarżąca, jest odosobniony na tle obszernego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu.
Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Punkt 8 ww. przepisu stanowi natomiast, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Jedyną okolicznością podnoszoną w niniejszej sprawie przez skarżącego jest kwestia wliczenia do okresu przewidzianego w art. 35 pkt 8 Prawa budowlanego czasu, w którym Prezydent Miasta K. dokonywał czynności zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz okresu oczekiwania na zwrotne poświadczenia odbioru tych zawiadomień. Prezydent podniósł, że zgodnie z terminologią ustawy jest to termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz, że opóźnienie nie było spowodowane winą strony.
Wskazać należy, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania -wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych, czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.
Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji.
W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po tym jak wpłynął wniosek .
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są oczywiste. Wstępna analiza sprawy przed Prezydentem Miasta K. nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 5 sierpnia 2003 r. Po złożeniu zmodyfikowanego po stronie podmiotowej wniosku, kolejna analiza sprawy trwała od 22 września 2003 r. do 28 października 2003 r., kiedy to Prezydent Miasta K. wysłał stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a więc ponad miesiąc. Z akt sprawy nie wynika, by przez ten okres czasu Prezydent Miasta K. podejmował w sprawie jakieś czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest rzeczą organizacji prac organu administracji budowlanej, która skutkować może, jak w niniejszej sprawie, końcowym opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia.
Należy również wskazać, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną.
Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (DZ.U.nr153,poz.1270 z póżn. zm.).