VII SA/Wa 24/20

VII SA/Wa 24/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Monika Kramek /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 233/21 - Wyrok NSA z 2023-10-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 13 ust. 1,2,5 i 6
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ) decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 – dalej: ustawa o ochronie zabytków), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2019 r., znak: [...] skreślającą z rejestru zabytków dwór w [...] oraz odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków pozostałych elementów zespołu dworsko-ogrodowego w [...], tj. spichlerza i parku w stylu krajobrazowym, wpisanych do tego rejestru pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] sierpnia 1996 r., znak: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjasnił, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] (dalej: WKZ) decyzją z [...] sierpnia 1996 r., znak: [...] wpisał do rejestru zabytków ówczesnego województwa [...] pod nr [...] zespół dworsko-ogrodowy w [...], gm. [...], położony na działkach oznaczonych ówczesnymi numerami geodezyjnymi [...], składający się z dworu, spichlerza i parku. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zespół dworsko-ogrodowy w [...] został założony w drugiej połowie XIX w. "w wyniku rozbudowy wcześniejszej kompozycji. Z zachowanym dworem i spichlerzem oraz czytelnym układem kompozycyjnym reprezentuje wysokie walory historyczne i wyróżnia się w krajobrazie okolicy zwartą grupą starego drzewostanu".
Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wystąpił o skreślenie z rejestru zabytków zespołu dworsko-ogrodowego w [...], gm. [...], położonego w obrębie [...], składającego się z dworu, spichlerza i parku. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że obszar zespołu uległ powiększeniu, dokonano ok. 1000 nowych nasadzeń w parku, przebudowano dwór i spichlerz z zastosowaniem współczesnych rozwiązań i materiałów oraz wybudowano na terenie założenia nowy budynek mieszkalny.
Decyzją z [...] marca 2019 r., Minister skreślił z rejestru zabytków dwór w [...], gm. [...], usytuowany na działce nr ewid. [...] obręb [...], wpisany do tego rejestru jako część zespołu dworsko-ogrodowego w [...] decyzją WKZ z [...] sierpnia 1996 r., pod nr rejestru [...] oraz odmówił skreślenia z rejestru zabytków pozostałych elementów zespołu dworsko-ogrodowego w [...], usytuowanego na działkach nr ewid. [...] obręb [...], wpisanego do rejestru ww. tą samą decyzją WKZ tj. spichlerza i parku w stylu krajobrazowym.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że skreślenie z rejestru zabytków możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia jednej z dwóch przesłanek ustawowych, wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W związku z powyższym stwierdził, że wykazana w trakcie przeprowadzonego postępowania okoliczność całkowitego zniszczenia XIX - wiecznego dworu i niezachowanie jego historycznej substancji przesądza o zasadności skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Wyjaśnił ponadto, że budynek obecnie posadowiony na działce nr [...] nie jest tożsamy z obiektem, o którym mowa w decyzji o wpisie do rejestru zabytków z [...] sierpnia 1996 r., a wystarczającym dla utrzymania funkcji współczesnego budynku mieszkalnego jako elementu kompozycyjnego założenia dworsko-ogrodowego, akcentującego usytuowanie pierwotnego dworu i wchodzącego w relacje z kompozycją parkową, jest jego położenie na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Odnosząc się do budynku spichlerza organ wskazał, że "pomimo remontu i adaptacji na salę biesiadną zachował bryłę, podziały, formę elewacji z okresu wpisu do rejestru zabytków", a zatem spichlerz posiada "oryginalną formę i substancję budowlaną, tym samym jest to obiekt o walorach historycznych i artystycznych uzasadniających ochronę prawną tego zabytku".
W części uzasadnienia dotyczącej parku, stanowiącego element zespołu dworsko-ogrodowego w [...] Minister stwierdził, że na zabytkowe elementy parku istniejące w dacie objęcia go ochroną konserwatorską i zachowane do dnia dzisiejszego składają się: aleja dojazdowa klonowo lipowa z początku XX w., biegnąca z pn.-zach. na pd.-wsch. stanowiąca do końca XX w. fragment drogi wojewódzkiej; trzy aleje lipowe wyznaczające czworoboczny podjazd przed współczesnym budynkiem mieszkalnym w miejscu dawnego dworu; pojedyncze drzewa wyznaczające granice założenia wokół stawu oraz na pn. od obecnego dziedzińca gospodarczego; staw w pn.-zach. części założenia z lat 20. XX wieku; grupa jesionów przy spichlerzu z 1928 roku". Jednocześnie Minister wskazał, że "mimo znacznych inwestycji i przekształceń w obrębie założenia dokonanych przez obecnego właściciela, tj. budowy budynku mieszkalnego na terenie dawnego ogrodu kwaterowego (drugi budynek mieszkalny, poza odbudowanym "dworem"), dosadzenia wielu roślin, założenia drugiego stawu (poza granicami terenu wpisanego do rejestru zabytków) i otoczenia terenu wysokim, kamiennym murem, układ przestrzenny założenia, od czasu wpisu do rejestru zabytków, nie uległ zatarciu". Organ stwierdził, że "wciąż widoczny jest podział na część mieszkalną (odbudowany dwór wraz z podjazdem wydzielonym szpalerami drzew) oraz gospodarczą (dziedziniec skomunikowany z aleją prowadzącą do bramy)", a parkowy starodrzew, łącznie z aleją prowadzącą od północnej bramy do gazonu, alejkami i szpalerami wewnętrznymi oraz nasadzeniami wokół podjazdu zachował się bez poważniejszego uszczerbku. Minister ocenił, że na terenie parku dworskiego w [...] nie doszło do przekształceń skutkujących całkowitym zatarciem kompozycji i układu przestrzennego założenia, a ponadto w parku zachował się cenny starodrzew wyróżniający się w okolicy. W związku z powyższym teren ten zachowuje wartości zabytkowe i nadal winien być objęty ochrona konserwatorską.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków zespołu dworsko-ogrodowego w [...] wystąpił skarżący. W uzasadnieniu wniosku zgodził się "z opisem spichlerza i zachowaniem go jako zabytek", natomiast odnośnie parku stwierdził, że "opis zieleni parkowej jest zadziwiający, nie odzwierciedla stanu faktycznego" i jest "nie z tego założenia parkowego". Skarżący podniósł, że "założenie parkowe może być podobne ale park inny - nowy".
Opisaną wstępie decyzją z [...] października 2019 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2019 r. wyjaśniając, że ponowna analiza akt sprawy doprowadziła organ do tej samej konkluzji. Organ wskazał, że skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.
Powołując art. 7, art. 80, art. 81 i art. 10 § 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie podjęto na podstawie szeregu dowodów, w szczególności w oparciu o:
- decyzję WKZ z [...] sierpnia 1996 r., wpisującą do rejestru zabytków ówczesnego województwa białostockiego pod nr [...] zespół dworsko-ogrodowy w [...], gm. Zabłudów, położony na działkach oznaczonych ówczesnymi numerami geodezyjnymi [...], składający się z: dworu, spichlerza i parku;
- karty ewidencyjne (tzw. [...]) dworu i spichlerza w zespole dworsko- ogrodowym w [...], sporządzone w sierpniu 2003 r.
- opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], z [...]października 2018 r. wraz z uzupełnieniem z [...] stycznia 2019 r.
- dokumentację archiwalną przechowywaną w teczce obiektu w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w [...], dotyczącą działań podejmowanych przy zabytku od 1996 r.;
- fotografie archiwalne i współczesne zespołu.
Po ponownej analizie całego materiału dowodowego, Minister uznał, że w sprawie słusznie wskazano na konieczność skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...] z uwagi na utratę wartości zabytkowych, wynikającą z rozebrania, a następnie odtworzenia budynku w nowym materiale i w zmienionej formie. W odniesieniu natomiast do parku i spichlerza położonych w [...], wchodzących w skład zespołu dworsko - ogrodowego organ stwierdził, że nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków. Wyjaśnił, że argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku i wskazanego terenu, zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji Ministra z [...] marca 2019 r. i zachowały swoją aktualność.
Organ podkreślił, że skreślenie z rejestru zabytków powinno być traktowane w kategoriach wyjątku. Nie każdy bowiem uszczerbek w substancji zabytkowej może zostać zakwalifikowany jako urzeczywistniający przesłankę z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Z treści ww. przepisu wynika, że przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są: utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych. Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia tej przesłanki konieczny jest bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W odniesieniu do drugiej przesłanki umożliwiającej skreślenie obiektu z rejestru zabytków organ wyjaśnił, że pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości, przesądzającej o wpisie do tego rejestru.
Minister podkreślił, że skreślenie z rejestru zabytków jest sytuacją wyjątkową, która może mieć miejsce jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 13 ustawy o ochronie zabytków. Dlatego dokonanie oceny, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu wymaga ustalenia, czy stopień zniszczenia danego obiektu spowodował utratę jego wartości, lub też, czy nowe ustalenia naukowe faktycznie tej wartości nie potwierdzają. O skreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty jego stan w dniu wydawania decyzji. W dalszej natomiast kolejności konieczne jest określenie wartości, które zdecydowały o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków.
Zdaniem Ministra w decyzji [...] z [...] sierpnia 1996 r. jednoznacznie wskazano na wartość krajobrazową zespołu dworsko-ogrodowego w [...] w granicach oznaczonych na planie stanowiącym integralną część decyzji, stwierdzając, że pochodzący z 2 połowy XIX w. układ kompozycyjny "prezentuje wysokie walory historyczne i wyróżnia się w krajobrazie okolicy zwartą grupą starego drzewostanu". W związku z powyższym w postępowaniu dotyczącym skreślenia z rejestru zabytków należy ustalić, czy wnioskowane do skreślenia z rejestru zabytków: spichlerz i teren parku krajobrazowego uległy zniszczeniu w stopniu powodującym utratę ww. wartości, będących podstawą wpisania zespołu do rejestru zabytków.
W wyniku analizy akt sprawy Minister stwierdził, że w stosunku do budynku spichlerza oraz terenu parku krajobrazowego nie zachodzą przesłanki umożliwiające skreślenie z rejestru zabytków. Omawiany spichlerz zachował czytelną bryłę, formę, substancję zabytkową i wyraz architektoniczny, a także kontekst przestrzenny, istniejące w momencie wpisu, które wprost definiują ww. obiekt jako element zespołu dworsko-ogrodowego w [...] oraz jako materialnego świadka historii miejscowości. Najcenniejszą wartością przedmiotowego budynku jest bowiem fakt, że pozostaje częścią założenia pochodzącego z 2 połowy XIX wieku i reprezentuje typ zabudowy gospodarczej z czasów powstania. Wartość ta została zachowana do chwili obecnej.
Odnosząc się natomiast do terenu parku krajobrazowego, wchodzącego w skład zespołu dworsko-ogrodowego w [...], Minister stwierdził, że pomimo wprowadzenia znacznej ilości nowych nasadzeń nie utracił wartości historycznych, artystycznych i naukowych, dla których został wpisany do rejestru zabytków. Tym samym, w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie zachodzi przesłanka wskazująca na konieczność skreślenia omawianego obiektu z rejestru zabytków.
Minister podniósł, że przedmiot ochrony konserwatorskiej jakim jest zabytek sztuki ogrodowej ma specyficzny charakter. W przypadku założenia parkowego, stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości. Istotny w przypadku zabytków sztuki ogrodowej jest przede wszystkim stopień zachowania formy, tj. tak jak w sprawie - oryginalny i czytelny sposób ukształtowania przestrzeni parkowej i jej wpływ na kształt otaczającego krajobrazu. Zdaniem organu opieka nad zabytkiem, w którym dominuje roślinność, polega m.in. na jej pielęgnacji, a także na zastępowaniu pokoleń drzew kończących żywot - nowymi, w związku z powyższym ocena oryginalności substancji zabytkowej winna być dokonywana w oparciu o inne kryteria niż dzieje się to w przypadku zabytków nieruchomych takich jak budynki i dzieła architektury. Zdaniem Ministra poszczególne części parku krajobrazowego, są niezwykle istotne w kontekście odbioru artystycznego (krajobrazowego) całości założenia. Park położony w [...] posiada przede wszystkim walor artystyczny jako czynnik kształtujący krajobraz miejscowości oraz walor historyczny, jako świadectwo istnienia założenia dworsko- ogrodowego w miejscowości, a także walor typologiczny, jako dokument historii kultury materialnej regionu. W ocenie Ministra do chwili obecnej wartości te zostały zachowane.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że przedstawiony skład gatunkowy drzew został przytoczony na podstawie opisu znajdującego się w "Katalogu parków i ogrodów zabytkowych" z 2000 r., zawartego w opinii NID. Z dokumentacji wynika znacząca ingerencja w substancję zabytkową omawianego parku (dokonanie wielu nowych nasadzeń).
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł:
- o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy skreślenia z rejestru zabytków pozostałych elementów zespołu dworsko-ogrodowego w [...];
- ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej skreślenia z rejestru zabytków pozostałych elementów zespołu dworsko-ogrodowego w [...],
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, w postaci:
1. niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały, tj. z decyzji wynika, że dotyczy ona działek nr [...] będących własnością skarżącego, które obejmują łącznie powierzchnię 4.7126 ha, podczas gdy z decyzji o wpisie do rejestru zabytków nr [...] wynika, że zespól dworsko-ogrodowy w [...]. oznaczony jest działkami geodezyjnymi nr [...] o powierzchni 4,6014 ha, co wskazuje na wydanie decyzji, co do obszaru niebędącego przedmiotem ochrony jako zabytku,.
II. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu oceny, czy park uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, poprzez brak oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj.:
1.1. karty przeglądowej parku - park dworski, sporządzonej 28 lipca 2003 r., zgodnie z którą, granice obiektu uległy zwiększeniu, a obszar parku powiększony: w zakresie układu kompozycyjnego stwierdzono zmiany, wskazujące na nowe rozplanowanie oraz nowe nasadzenia; we wnioskach karty wskazano postulat o wykreślenie z rejestru zabytków, park utracił wartość zabytkową, park przebudowano i zmieniono jego kompozycję, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania za nieudowodnioną okoliczność, iż zabytek wpisany do rejestru, uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
1.2. fotografii zdjęciowych dołączonych do akt sprawy, z których nie wynika, zachowanie takich cech parku jak "aleja dojazdowa klonowo lipowa z początku XX wieku, trzy aleje lipowe wyznaczające współczesny czworoboczny podjazd przed współczesnym budynkiem mieszkalnym w miejscu dawnego dworu, pojedyncze drzewa wyznaczające granice założenia wokół stawu, grupa jesionów przy spichlerzu z 1928r. (...) w parku zachowa! się cenny starodrzew wyróżniający się w okolicy", a brak oceny wskazanych dowodów spowodował błędne ustalenie aktualnego stanu, kompozycji, układu parku, a tym samym błędne uznanie za nieudowodnioną okoliczność, iż zabytek wpisany do rejestru, uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na jego dowolnej - nielogicznej i sprzecznej ocenie tj.
2.1. zacytowanie informacji co do stanu faktycznego parku z publikacji pt. "Katalog parków i ogrodów zabytkowych" z 2000 r., która odnosi się do stanu faktycznego z 1988 r., co jednoznacznie wskazuje, że organ oparł rozstrzygnięcie na stanie taktycznym, okolicznościach i dowodach odnoszących się do stanu historycznego parku, który w chwili obecnej w takim kształcie nie istnieje.
2.2. dowolnej ocena opinii uzupełniającej sporządzonej przez NID, w której powołany został opis parku znajdujący się w "Katalog parków i ogrodów zabytkowych" jednakże niemający żadnego odzwierciedlenia w aktualnym stanie parku, jego układzie jak i kompozycji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że park nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej;
2.3. braku oceny opinii NID, z której wynika, że "obecny właściciel gruntownie przekształcił układ założenia, w miejscu podjazdu wznios! nowe budynki, m. in, budynek mieszkalny w miejsce dawnego ogrodu kwaterowego, dokonał nowych nasadzeń i teren otoczył wysokim, kamiennym murem (...) posadowienie na miejscu wyciętego sadu rezydencji", z którego opisu wynikają wnioski odmienne, niż z rozstrzygnięcia organu,
2.4. braku oceny i porównania aktualnego stanu parku, jego układu kompozycyjnego, położenia podjazdu, alei dojazdowych i alei wewnątrz parku, ze stanem parku istniejącym w chwili wpisu do rejestru, a tym samym ustalenia czy rzeczywiście zachował się układ kompozycyjny parku, w jakim zakresie i jakie konkretne elementy układu są zachowane.
2.5. organ wskazał, że "dokonano budowy nowego budynku mieszkalnego na terenie dawnego ogrodu kwaterowego (drugi budynek mieszkalny, poza odbudowanym dworem)", a jednocześnie stwierdza, że na terenie parku istnieją "trzy aleje lipowe wyznaczające czworoboczny podjazd przed współczesnym budynkiem mieszkalnym w miejscu dawnego dworu", tym samym ustalenia organu w zakresie układu, stanu parku w chwili wpisu i w chwili obecnej są ze sobą sprzeczne.
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego i załatwienia sprawy, tj.:
3.1. nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotowego parku (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji skarżącego z prośbą o weryfikację decyzji organu I instancji w zakresie danych ilościowych i jakościowych drzew).
3.2. brak oceny, czy aktualny stan parku zachował się do chwili obecnej, a tym samym brak podjęcia działań w celu ustalenia, czy przedmiotowy park uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy w sprawie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, polegające na zbadaniu, czy park rzeczywiście nie utracił cechy zabytku.
5. art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. porzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich argumentów poniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez niewskazanie danych ilościowych i jakościowych aktualnego stanu drzew parku.
6. art. 8 i art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskutek zawarcia w nim zbyt ogólnych twierdzeń, pominięcie w rozważaniach okoliczności aktualnego układu przestrzennego, formy parku w porównaniu z układem, który przesądził o wpisie parku do rejestru zabytków.
7. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie wykreślenia z rejestru zabytków.
8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji gdy organ był zobowiązany do uchylenia decyzji w części, gdyż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy park w chwili obecnej prezentuje wysoką estetykę, jednak wynika ona z nowego założenia planu parku, których dokonał obecny właściciel. Cały park, jego układ, alejki zostały przez obecnego właściciela zaprojektowane w zupełnie nowych miejscach, niż były w chwili wpisu do rejestru zabytków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie zgodność z prawem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy własną decyzję organu z [...] marca 2019 r. o skreśleniu z rejestru zabytków dworu w [...] oraz odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków pozostałych elementów zespołu dworsko-ogrodowego w [...], tj. spichlerza i parku w stylu krajobrazowym, wpisanych do tego rejestru pod nr [...] decyzją [...] z [...] sierpnia 1996 r.
W spawie poza sporem pozostaje, że skarżący jest właścicielem omawianego zespołu dworsko-ogrodowego w [...], co wynika z rejestru gruntów dołączonych do akt sprawy. Bezspornie również nie kwestionuje on zaskarżonej decyzji w części skreślającej z rejestru zabytków dwór w [...] bowiem budynek dworu został w takim stopniu zmieniony przez skarżącego, że nie posiada już walorów historycznych i zabytkowych.
Skarżący nie zgadza się natomiast z tą częścią decyzji, którą organ odmówił skreślenia z rejestru zabytków pozostałych elementów zespołu dworsko-ogrodowego w Bogdańcu, tj. spichlerza i parku w stylu krajobrazowym. Przy czym z treści skargi wynika, że nie kwestionuje on w zasadzie oceny organu, co do braku przesłanek umożliwiających skreślenie spichlerza z rejestru zabytków, natomiast zdecydowanie nie zgadza się z oceną tych przesłanek względem parku krajobrazowego, wchodzącego w skład zespołu dworsko – ogrodowego w [...]. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że park uległ całkowitemu zniszczeniu, a to zniszczenie doprowadziło do stałej, nieodwracalnej i definitywnej utraty jego wartości.
Sąd tej oceny nie podziela.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Właściwy w tym względzie jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków).
Należy zauważyć, że podstawą postępowania w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru jest fakt ustalenia znacznego stopnia zniszczenia danego obiektu, powodującego przy tym utratę jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Właściwe organy są więc zobowiązane do ochrony zabytków, która polega m.in. na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych przy wykorzystaniu przysługujących środków i instrumentów o charakterze władczym (art. 4 ustawy o ochronie zabytków). Skreślenie zabytku z rejestru, do którego został uprzednio wpisany powinno mieć zatem miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. zniszczenia obiektu i równoczesnej utraty przez tenże wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2037/15).
Sąd zwraca także uwagę, że decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, zatem istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego rodzaju rozstrzygnięcia ma odpowiednie i wyczerpujące odniesienie się przez organ do ustalonych i udowodnionych okoliczności sprawy połączone z wykazaniem wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
W świetle powyższego za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, co do całkowitego zniszczenia XIX - wiecznego dworu i niezachowania jego historycznej substancji, co przesądzało o zasadności skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Budynek ten obecnie posadowiony na działce nr [...]nie jest tożsamy z obiektem, o którym mowa w decyzji o wpisie do rejestru zabytków z [...] sierpnia 1996 r., jako elementu kompozycyjnego założenia dworsko-ogrodowego, akcentującego usytuowanie pierwotnego dworu i wchodzącego w relacje z kompozycją parkową. Skarżący nie kwestionuje przy tym ustaleń organu, że wszelkie działania w zakresie rozbiórki, remontu czy przebudowy wpisanego do rejestru zabytków dworu były prowadzone bez stosownych pozwoleń organów konserwatorskich.
Za prawidłowe zdaniem Sądu należy uznać także stanowisko organu odnoszące się do budynku spichlerza, który pomimo remontu i adaptacji na salę biesiadną zachował bryłę, podziały, formę elewacji z okresu wpisu do rejestru zabytków. Spichlerz posiada oryginalną formę i substancję budowlaną, tym samym jest to obiekt o walorach historycznych i artystycznych uzasadniających ochronę prawną tego zabytku.
Odnosząc się natomiast do terenu parku krajobrazowego, wchodzącego w skład zespołu dworsko – ogrodowego w [...], należy wyjaśnić, że z dołączonej do akt decyzji organu konserwatorskiego z [...] sierpnia 1996 r. (w odniesieniu do parku) wynika, że jest to założenie w stylu krajobrazowym z 2. połowy XIX w., powstałe w miejscu wcześniejszej kompozycji - regularnego ogrodu folwarcznego, czytelnej kompozycji, z zachowanym podjazdem, alejami dojazdowymi i alejami wewnątrz parku oraz stawem. W decyzji tej jednoznacznie wskazano na wartość krajobrazową zespołu dworsko-ogrodowego w [...] w granicach oznaczony na planie stanowiącym integralną część decyzji, stwierdzając, że pochodzący z 2 pol. XIX w. układ kompozycyjny "prezentuje wysokie walory historyczne i wyróżnia się w krajobrazie okolicy zwartą grupą starego drzewostanu"
Wniosek o skreślenie zabytków zespołu dworsko – ogrodowego w [...] właściciel, czyli skarżący uzasadnił przekształceniem zespołu w wyniku powiększenia jego obszaru tj. nasadzenia ok. 1000 roślin w parku. Z kolei we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie zgodził się z opisem organu, zieleni parkowej, jako nieodzwierciedlającej stanu faktycznego podnosząc, że park aktualnie jest po prostu inny.
Wskazane przez skarżącego okoliczności mające uzasadniać wykreślenie parku krajobrazowego z rejestru zabytków zostały - w ocenie Sądu - wnikliwie rozważone przez organ, zarówno przed wydaniem decyzji z [...] marca 2019 r., jak i decyzji z [...] października 2019 r. zapadłej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, podnieść trzeba, że w sprawie nie poprzestano na wniosku skarżącego i dokumentach przez niego złożonych, ale uwzględniono też wszystkie inne okoliczności ustalone, a mogące ewentualnie mieć znaczenie w kontekście przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Podkreślić należy, że celem zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe załatwienie sprawy, w tym na zweryfikowanie twierdzeń, na których opierał się wniosek skarżącego, do akt włączono opinię z [...] października 2018 r. wraz z uzupełnieniem z [...] stycznia 2019 r. (w zakresie m.in. ustalenia stopnia zachowania kompozycji parkowej z okresu wpisu do rejestru) sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...]. Opinia ta przygotowana została nie tylko w oparciu o akta sprawy, ale również w oparciu o wizję lokalną przeprowadzoną w dniu [...] września 2018 r. Podczas wizji sporządzono dokumentację fotograficzną i protokół, z którego wynika, że w parku zachowano większość starodrzewu i który skarżący podpisał bez zastrzeżeń. Ponadto w aktach zgromadzono karty ewidencyjne (tzw. Białe Karty) dworu i spichlerza w zespole dworsko- ogrodowym w [...], sporządzone w sierpniu 2003 r. oraz dokumentację archiwalną przechowywaną w teczce obiektu w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w [...], dotycząca działań podejmowanych przy zabytku od 1996 r.
Z tak zgromadzonego materiału dowodowego (w tym również ww. decyzji o wpisie do rejestru zabytków z [...] sierpnia 1996 r.) wynika, że mimo znacznych inwestycji i przekształceń w obrębie założenia dokonanych przez obecnego właściciela, tj. budowy budynku mieszkalnego na terenie dawnego ogrodu kwaterowego (drugi budynek mieszkalny, poza odbudowanym "dworem"), dosadzenia wielu roślin, założenia drugiego stawu (poza granicami terenu wpisanego do rejestru zabytków) i otoczenia terenu wysokim, kamiennym murem, układ przestrzenny założenia, od czasu wpisu do rejestru zabytków, nie uległ zatarciu. Wbrew zatem zarzutom skargi Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], dokonując oceny aktualnego stanu zachowania i wartości zabytku dostrzegł w swoim opracowaniu, że od daty wpisania zabytku do rejestru zabytków do chwili obecnej nastąpiły dalsze zmiany, m.in. ubytki w drzewostanie, związane z jego naturalnym starzeniem się. Pomimo tych strat, na terenie parku zachowało się jednak wiele okazów starodrzewu pochodzącego z czasu zanim właścicielem zabytku stał się skarżący. Powyższe potwierdza zdaniem Sądu załączony do opinii NID-u materiał zdjęciowy, który przedstawia m.in. aleją lipową na terenie założenia parkowego z zachowanym układem kompozycji. Nawet jeśli w analizowanym parku nie zachowały się lipy z XVII w. (mowa o nich w cytowanym przez NID Katalogu parków i ogrodów zabytkowych" z 2000 r.) to nie zmienia to oceny, że układ przestrzenny założenia parkowego, od czasu wpisu do rejestru zabytków nie uległ zatarciu, ani tym bardziej zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, czy artystycznej, jak twierdzi skarżący.
Sąd podziela w całości ocenę organu, że przedmiot ochrony konserwatorskiej jakim jest zabytek sztuki ogrodowej ma specyficzny charakter. W przypadku założenia parkowego stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości, bowiem istotny w przypadku tego rodzaju zabytku jest przede wszystkim stopień zachowania formy, tj. oryginalny i czytelny sposób kształtowania przestrzeni parkowej i jej wpływ na kształt otaczającego krajobrazu. Park krajobrazowy w [...] jest przykładem sztuki kształtowania przestrzeni operującej szatą roślinną, rzeźbą terenu, czy powierzchniami wodnymi. Zatem za najistotniejszą wartość parku należy uznać jego ogólną kompozycję i układ przestrzenny, w którym materiał roślinny stanowi tylko jeden z wielu elementów całości. Znajdujący się w aktach sprawy materiał zdjęciowy potwierdza zdaniem Sądu zachowanie kompozycji i układu parku.
To, że decyzja z [...] sierpnia 1996 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie zawierała dokładnego opisu, jak wygląda park i czym charakteryzuje się układ kompozycyjny, nie czyni oceny organu o zachowaniu waloru artystycznego parku, dowolną. Organ bowiem wskazał na przytoczony w opinii NID-u "Katalog parków i ogrodów zabytkowych" z 2000 r. gdzie w odniesieniu do parku w [...] stwierdzono, że "zróżnicowana pod względem wieku roślinność składa się z 40 gatunków i odmian drzew i krzewów. Wśród drzew starych można wyróżnić 2 najliczniejsze grupy wiekowe: drzewa sadzone w XIX w. oraz drzewa sadzone w okresie międzywojennym wieku XX. W grupie starszej przeważają lipy drobnolistne i szerokolistne oraz jesiony. W grupie młodszej występują też brzozy, klony, lipy krymskie, grochodrzewy, wierzby, świerki klujące i pospolite oraz orzechy, brzozy brodawkowate odm. Jounga i jarząb mączny. Przetrwało też kilka lip z XVIII w. w południowej części założenia". Powyższy opis należy rozumieć jako informację dotyczącą historycznego składu gatunkowego parku i podstawę do jego ewentualnej rewaloryzacji, co w przypadku sztuki ogrodowej i parkowej znajduje uzasadnienie wynikające z żywotności poszczególnych gatunków drzew.
Wskazać również należy, że skarżący już w czerwcu 1998 r. miał świadomość, że należy utrzymać charakter parku krajobrazowego i uwzględnić istniejącą kompozycję oraz, że nie należy wprowadzać żadnych nowych nasadzeń współczesnych gatunków i odmian drzew i krzewów. Wynika to z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]czerwca 1998 r. skierowanego do skarżącego, a znajdującego się w aktach spawy.
Fakt, że wbrew powyższemu zaleceniu skarżący, jak sam przyznaje (pkt III uzasadnienia skargi) dokonał "znaczącej ingerencji w substancję zabytkową parku", dokonując nowych nasadzeń, nie powoduje, że zakres tej ingerencji zaszkodził założeniu parkowemu. Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organu, że mimo znacznych inwestycji i przekształceń założenia parkowego wciąż widoczny jest podział na część mieszkalną (odbudowany dwór wraz z podjazdem wydzielonym szpalerami drzew) oraz gospodarczą (dziedziniec skomunikowany z aleją prowadząca do bramy). Załączony do opinii NID-u materiał zdjęciowy potwierdza zdaniem Sądu, że bez poważniejszego uszczerbku zachował się parkowy starodrzew, łącznie z aleją prowadząca od północnej bramy do gazonu, alejkami i szpalerami wewnętrznymi oraz nasadzeniami wokół podjazdu.
Podkreślić należy, że każde zabytkowe założenie ogrodowe, jeśli jest użytkowane, podlega różnym przekształceniom – dobrym i złym, z kolei nieużytkowane niszczeje i podlega sukcesji naturalnej. W odniesieniu do parku w [...] należy podzielić ocenę Ministra, że istotne jest by nie zniszczyć integralności całego założenia, poprzez wykreślenie z rejestru zabytków jego fragmentów, gdyż poszczególne części parku krajobrazowego są niezwykle istotne w kontekście odbioru artystycznego całości założenia.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący niewykonalności decyzji w dniu jej wydania w związku z wydaniem, co do obszaru nieobjętego przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Skarżący wskazuje, że decyzja organu dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] będących jego własnością, które obejmują łącznie powierzchnię 4,7126 ha, podczas gdy z decyzji o wpisie do rejestru zabytków wynika, że zespól dworsko-ogrodowy w [...] oznaczony jest działkami geodezyjnymi nr [...] o powierzchni 4,6014 ha. Sąd dostrzega powyższą różnicę, jednak, zdaniem Sądu jest ona konsekwencją przekształceń geodezyjnych jakim podlegały działki, co wynika z akt sprawy. Podział miał na celu przeniesienie drogi biegnącej przez park na obszar położony poza teren dawnego założenia dworsko – ogrodowego. Różnica ta, zdaniem Sądu jest minimalna, wynosi bowiem 0,1 ha. W sprawie nie ma wątpliwości, co do tego, że organ niezmiennie mówi o tym samym zespole dworsko – ogrodowym w [...], położonym na działkach, co do identyfikacji których nie ma wątpliwości.
Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd uznał, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organ orzekł o odmowie wykreślenia zabytku z rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są niezasadne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, tam gdzie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.) organ zwrócił się o wydanie opinii do jednostki uprawnionej – Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jako dowód dopuścił także dokumentację fotograficzną (art. 75 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy. Wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.
W powyższej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.