VII SA/Wa 2399/24

VII SA/Wa 2399/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r. nr KOA/2943/Ar/24 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. L. kwotę 15.580 (piętnaście tysięcy pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
VII SA/Wa 2399/24
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...] na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a."), w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. L. od decyzji Burmistrza O [...] M[...] Nr [...]
z dnia [...] sierpnia 2023 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 3 grudnia 2019 r. działka nr ew. [...] z obrębu ewid. J[...] została sprzedana przez E. L.. Burmistrz O[...] M[...] pismem z dnia 12 marca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2021 r.
Burmistrz O[...] M[...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia
2023 r., ustalił dla E. L. opłatę w wysokości 476. 276,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym J[...] gmina O[...] M[...] , o powierzchni 0,7548 ha, dla której Sąd Rejonowy w Pruszkowie prowadzi księgę wieczystą KW
Nr [...] jako 30% wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O[...] M[...] dla obszaru M[...] - J[...] - M[...] - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O[...] M[...] z dnia
[...] października 2018 r. (dalej jako "plan miejscowy"), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego dnia 5 listopada 2018 r., poz. 10559
w związku ze zbyciem w/w działki przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego oraz jako dowód na to wskazując operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dnia 2 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 27 listopada
2023 r., uchyliło decyzję Burmistrza O[...] M[...] Nr [...] z dnia
[...] sierpnia 2023 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła sprzeciw, który został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. VII SA/Wa 94/24. Naczelny Sąd Administracyjny
w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej E. L. , wyrokiem z 19 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1015/24, uchylił ww. wyrok oraz zaskarżoną decyzję kasatoryjną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO
w Warszawie"), po ponownym rozpoznaniu odwołania E. L. , decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza O[...] M[...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. Rozstrzygnięcie to podjęto mając na uwadze uzasadnienie wyroku NSA z dnia
19 czerwca 2024 r., w którym wskazano, że rozbieżność powierzchni nieruchomości, z powodu której uchylono decyzję organu I instancji jako wydaną po przeprowadzeniu niepełnego zebrania materiału dowodowego, jest na tyle nieznaczna, że nie może stanowić o braku zebrania pełnego materiału dowodowego bądź dokonaniu nieprawidłowej analizy tego materiału. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uznał, że powyższe jest kwestią wymagającą dodatkowego wyjaśnienia, powinien był zastosować art. 136 k.p.a. i uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie.
SKO w Warszawie przeprowadził zatem analizę obowiązujących przepisów oraz akt postępowania administracyjnego. Przyjęto, że sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu operat szacunkowy posiada wartość dowodową
w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę planistyczną. Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego dnia 2 listopada 2016 r. nie może stanowić w przedmiotowym przypadku kontroperatu, gdyż został sporządzony w innym stanie faktycznym, tj. przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O[...] M[...] dla obszaru M[...] - J[...] - M[...] - część I, zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w O[...] M[...] z dnia [...] października 2018 r. Jednocześnie wskazano, że nie uznano za zasadne skorygowania dokonanych wyliczeń arytmetycznych w oparciu o dokładniej zmierzoną powierzchnię omawianej działki, z uwagi na brzmienie przepisu art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ponieważ skorygowanie wskazanych wyliczeń mogłoby spowodować podniesienie kwoty ustalonej do zapłaty przez skarżącą, organ II instancji odstąpił od tych czynności.
Oceniono również, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, został zebrany pełny materiał dowodowy, przy wydawaniu spornej decyzji nie naruszono praw skarżącej do udziału w postępowaniu i zaznajomienia się z zebranymi materiałami.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...] złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stosowanym do tego przepisu orzecznictwem (t.j. Dz. U.
z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo utraty aktualności będącego jej podstawą operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiocie określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w J[...] ,
nr działki [...] ;
art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej przez SKO w Warszawie podczas postępowania przed organem jakiejkolwiek możliwości czynnego udziału
w postępowaniu, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań jak i możliwość zgłoszenia zaplanowanych wniosków dowodowych;
art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy ani na żądanie skarżącej, ani też z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (jeżeli organ odwoławczy uznałby to za zasadne) względnie brak zlecenia przez organ odwoławczy przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji;
art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na braku prawidłowego ustalenia, że skoro część nieruchomości stanowi według planu miejscowego tereny usługowe oznaczone symbolem 10U (§ 21 ust. 1 planu), a pozostała jej część stanowi tereny dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczone symbolem 20KD-D (§ 45 ust. 1 planu), to dla każdego rodzaju terenu opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), ustala się według innej stawki procentowej, zatem ustalenie przez organ I instancji jednej stawki procentowej opłaty na poziomie 30% dla całej nieruchomości zamiast według dwóch oddzielnych stawek skutkowało nieuprawnionym zawyżeniem wysokości opłaty, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 21 ust. 10 planu miejscowego i § 45 ust. 7 planu miejscowego przez ustalenie łącznej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości niezgodnie z tymi przepisami;
art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na braku ustalenia, ile wynosi część powierzchni nieruchomości podlegająca opłacie, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalanej według stawki 0,1%, a ile wynosi część powierzchni Nieruchomości podlegająca opłacie, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalanej według stawki 30%, co miało decydujące znaczenie dla ustalenia opłaty łącznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż wysokość tej opłaty została w sposób nieuprawniony zawyżona;
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. i art. 84 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia
2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiocie określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej
w J[...] , nr działki [...] , polegającą na nieuwzględnieniu przez organ,
że rzeczoznawca przyjął do wyceny nieruchomości trzy nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej i błędnie uznał, że nieruchomość pierwotnie była przeznaczona na cele rolne, mimo że była ona zbyta na cele budowlane, a także nieuwzględnienie, że przyjęte do wyceny transakcje nr 1, 2, 3 wraz z nieruchomością, zostały zakupione przez jednego inwestora pod zespół magazynów, a także, że transakcje nr 4-10 również zostały zakupione przez jednego inwestora pod zespół magazynów, co skutkowało przyjęciem błędnych wartości bazowych dla ostatecznej wyceny nieruchomości oraz błędną jej wyceną końcową i w konsekwencji doprowadziło do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
w nieprawidłowej, bo zawyżonej wysokości;
art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na nieuwzględnieniu, że zgodnie z postanowieniami starego planu miejscowego w strefie rolno - osadniczej, w której była nieruchomość możliwa była realizacja zabudowy kubaturowej m.in. przez adaptację istniejącej zabudowy siedliskowej z możliwością uzupełnień, rozbudowy obiektów dla funkcji związanych z produkcją rolną, wymiany budynków mieszkalnych pod warunkiem likwidacji starej zabudowy, oraz formowanie nowej zabudowy zagrodowej odpowiadającej wielkością i charakterem prowadzonej działalności rolniczej pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego i minimum obszarowego, który stanowi 2,0 ha, a także wydzielenie pojedynczych działek zabudowy mieszkaniowej dla obszarów umożliwiających określenie szczegółowych zasad obsługi komunikacyjnej, inżynieryjnej
i zagwarantowanie ładu przestrzennego, a co miało istotne znaczenia dla sprawy;
art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na nieuwzględnieniu, że teren nieruchomości był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w celu realizacji zabudowy kubaturowej, co prowadzi do wniosku, że wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia ww. terenu m.in. na cele realizacji ww. zabudowy kubaturowej lub zagrodowej, a także zabudowy mieszkaniowej;
art. 37 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o:
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, jako wydanej z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego;
względnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, jako wydanej z naruszeniem prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a.);
na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od SKO
w Warszawie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty, przytaczając brzmienie przepisów k.p.a., zapisów planu miejscowego oraz orzecznictwo i komentarze. Przede wszystkim zaś podważano prawidłowość operatu szacunkowego z dnia
20 grudnia 2021 r., sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego o wymaganych uprawnieniach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...] .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżony akt narusza przepisy prawa.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2024r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O[...] M[...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023r., ustalającą opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 476.276,40 zł.
Podstawę prawną ustalenia opłaty planistycznej stanowi przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Możliwość ustalenia powyższej opłaty (tzw. renty planistycznej) jest ograniczona czasowo, albowiem w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. dochodzenie przedmiotowej opłaty winno nastąpić w ciągu pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Podkreślić w tym miejscu należy, że termin ten należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1247/17, LEX nr 2664951).
Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.).
Stosownie natomiast do art. 87 ust. 3a ustawy jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r., poz. 2147 z póżn. zm.). Ustawa ta określa m.in. zasady wyceny nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 7). Art. 7 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W myśl natomiast art. 156 ust. 1 cyt. ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Z przytoczonych przepisów wynika, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej uwarunkowane jest zaistnieniem następujących okoliczności. Po pierwsze – musi dojść do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod drugie – właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi dokonać jej zbycia. Po trzecie, w terminie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego, musi dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.
W niniejszej sprawie przyjąć należy, że wszystkie ww. przesłanki wystąpiły.
Okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca w dniu 3 grudnia 2019r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] , zbyła działkę nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego J[...] gmina O[...] M[...] , o pow. 0,7548 ha , dla której Sad Rejonowy w Pruszkowie prowadzi Księgę Wieczystą KW Nr [...] .
W dniu 12 marca 2020r. Burmistrz O[...] M[...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O[...] M[...] dla obszaru M[...] - J[...] - M[...] - część I, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O[...] M[...] z dnia [...] października 2018 r. ( Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018r., poz. 10559).
Jak wynika z wypisu i wyrysu powyższego planu, aktualnie działka nr ew. [...] , znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 10U, dla którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa, przeznaczenie towarzyszące : urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne oraz symbolem 20KD-D- tereny dróg publicznych klasy dojazdowej i symbolem 36 KD-D- teren projektowanej drogi publicznej.
Przed wejściem w życie powyższego planu, do dnia 31 grudnia 2003r. dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego Uchwała Rady Miejskiej w O[...] M[...] z dnia [...] listopada 1994r. Nr [...] , w świetle którego działka nr ew. [...] położona była na terenie rolnym. W okresie luki planistycznej dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a działka była niezabudowana i niezagospodarowana.
Zarówno treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak i późniejszej skargi na decyzję organu odwoławczego, wskazują, na zamiar podważenia oszacowania wartości nieruchomości w dacie jej sprzedaży. Zdaniem skarżącej sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy i nie powinien stanowić podstawy do ustalenia opłaty planistycznej.
Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej jako u.g.n.), określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.
W przedmiotowej sprawie sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego T. C. , zgodnie z którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed zmianą miejscowego planu wynosiła 567.592,00 zł, natomiast po jego zmianie wzrosła do kwoty 2.155.180,00 zł. Różnica wyniosła wiec 1.587.588 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki ustalonej w miejscowym planie, wygenerowało wysokość opłaty planistycznej w kwocie 476.276,40 zł.
Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię specjalisty z dziedziny wyceny nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1931/15, LEX nr 2299094). Rzeczoznawca, jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialny za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny i tylko tak należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.n. samodzielność rzeczoznawcy, który jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Po 941/22, LEX nr 3572998).
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/07, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006 (LEX nr 281387) rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Formalna ocena tego dokumentu w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu. Organy administracyjne rozpoznając sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a.. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może m.in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny (por. S. Kalus, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, s. 481).
Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast § 2 tego artykułu określa, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że operat szacunkowy został przez rzeczoznawcę T. C. sporządzony w dniu 20 grudnia 2021r., a w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie aktualności powyższego operatu do dnia 20 grudnia 2023r. autorstwa T. C. .
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi naruszenia art. 156 ust 3 i 4 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o nieaktualny ( w dacie wydania zaskarżonej decyzji) operat szacunkowy, należy wskazać, że jest to zarzut nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zbycia nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia ( vide wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17; z 17 marca 2022r., II OSK 390/22).
Przytoczony powyżej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. ustala zasadę, która doznaje jednak odstępstwa w myśl art. 156 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Do takich szczególnych przepisów należeć będą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie wysokości opłaty planistycznej dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2019 r. o sygn. II FSK 314/17 (publ. CBOSA) jednoznacznie wskazano, że przepisy art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej (wartość ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości), na co wskazuje przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.
Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd, gdyż przewidziana w art. 156 ust. 4 u.g.n. aktualizacja operatu ma znaczenie w sytuacji, gdy wycena dokonywana jest "na datę wyceny", wówczas istotnie, zmiany dokonujące się na nieruchomości czy np. wzrost lub spadek cen rynkowych, może mieć przełożenie na jej cenę "aktualną", stąd mówi się o "aktualizacji operatu". Jednak w sytuacji, gdy przepis szczególny jednoznacznie wskazuje na wymaganą datę wyceny nieruchomości z okresu dotyczącego decyzji zatwierdzającej podział, a więc o dacie innej niż data sporządzenia operatu, to jego aktualizacja jest bezprzedmiotowa (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 1662/22).
Podkreślić trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15).
Aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n.
W tym kontekście uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przez organ odwoławczy, art. 10 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Według § 2 tego artykułu organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
Jak wynika z akt postępowania decyzja Burmistrza O[...] M[...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023r. była już przedmiotem kontroli instancyjnej, w wyniku której SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2023r. uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2024r. w sprawie VII SA/Wa 94/24 oddalił sprzeciw E. L. od decyzji SKO. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2024r. w sprawie II OSK 1015/24 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO z dnia [...] listopada 2023r.
W związku z powyższym wyrokiem pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] lipca 2024r. zwrócił się do SKO w Warszawie o przeprowadzenie licznych dowodów w tym między innymi z kontroperatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. R. – D. , sporządzonego w styczniu 2024r.( w tym okresie akta pozostawały w Sądzie) na okoliczność określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wejściem w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O[...] M[...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( k- 24 akt ).
Wnioski te nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy , który w dniu [...] lipca 2024r. wydał zaskarżoną decyzję.
O ile trudno organowi postawić zarzut zbyt szybkiego załatwienia sprawy ( 28 dni po wydaniu wyroku przez NSA, data zwrotu akt do organu nie została potwierdzona w aktach, według skargi 7-10 dni po zwrocie akt), biorąc pod uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości, której istota sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, o tyle podkreślić trzeba, że nie upoważnia ona organów do ignorowania zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wyrażonego w art. 10 k.p.a.
Tymczasem SKO w Warszawie po otrzymaniu akt z NSA nie poinformowało stron o zakończeniu postepowania przed organem odwoławczym i nie umożliwiło im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiając tym samym skarżącej rzeczywiste kontynuowanie postępowania dowodowego. Biorąc pod uwagę , że jak zostało to wyżej wykazane , dowód z operatu szacunkowego jest dowodem podstawowym w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty planistycznej, a wnioski wskazujące na różnicę wartości nieruchomości sprzed i po wejściu w życie zapisów planu w operacie A. R. – D. są diametralnie odmienne od wartości wskazanych w operacie T. C. ( 383.000 zł do 1.587.588 zł), naruszenie art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy należy uznać, za mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi ponownie postępowanie, rozpatrując wnioski dowodowe przedstawione w piśmie z dnia 17 lipca 2024r. i dokonując oceny przeprowadzonych dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a., a następnie z zachowaniem zasad wynikających z art. 10 k.p.a. , po zakończeniu postępowania rozpozna sprawę co do istoty.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935., "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
Orzekając o kosztach (i zasądzając na rzecz skarżącej 15.580 zł), Sąd uwzględnił wysokość uiszczonego wpisu (4763 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17,00 zł) i koszty zastępstwa procesowego wynikające z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), a wynoszące 10.800,00 zł.