VII SA/Wa 2394/24

VII SA/Wa 2394/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1356
art.3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 7 ust. 2, art. 3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 31 lipca 2024 r. znak: MG.G.224.87.2022.MG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. i M. P. ("skarżący") jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych ("DGLP", "organ II instancji") z 31 lipca 2024 r., znak MG.G.224.87.2022.MG, dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 13 września 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] ("organ I instancji") o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny J., gmina B.
Postanowieniem z [...] września 2022 r., znak [...], organ I instancji odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji z uwagi na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Organ II instancji postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, uchylił postanowienie organu I instancji z [...] września 2022 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia DGLP dostrzegł wątpliwości organu I instancji dotyczące słuszności zmiany użytku gruntowego wchodzącego w skład działki ewid. nr [...] z Ls na Lzr-RVI. Organ II instancji wyraził jednak zastrzeżenia co do zebranego materiału dowodowego, jak również zwrócił uwagę na konieczność ustalenia stanu faktycznego na gruncie działki ewid. nr [...] i potwierdzenie, czy na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście występuje drzewostan. Organ II instancji wyraził także konieczność uzyskania i zbadania przez organ I instancji zapisów decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] celem zweryfikowania zmian w ewidencji gruntów i podstaw ich wprowadzenia; w przypadku stwierdzenia, że wydano decyzję o zmianie kategorii użytku bez wcześniejszej aktualizacji Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu (UPUL) w trybie ustalonym w art. 22 i art. 23 ustawy o lasach, a zatem z naruszeniem art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zalecił rozważenie wystąpienia do organu wyższego stopnia nad starostą o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2017 r.
Organ I instancji postanowieniem z [...] listopada 2023 r., znak [...], na podstawie art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) ponownie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych, z uwagi na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśnie.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji przedstawił swoje ustalenia. Wskazał, że zgodnie z przesłanym 16 września 2022 r. przez Urząd Miasta i Gminy B. skanem wypisu i wyrysu z nieobowiązującego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy B., który utracił moc z końcem 2003 r., grunty objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy były przeznaczone pod tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami: - prowadzonego gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji roln.-gospodarki rybackiej; - wprowadzania zadrzewień i zalesień śródpolnych w tym pasów przeciwwietrznych i urządzeń przeciwerozyjnych, gdzie jako szczegółowe ustalenia wskazano: "Obszary rolnicze nie przewidziane planem do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Warunki zabudowy przy zachowaniu przepisów szczególnych dotyczących m. in. ochrony środowiska oraz ochrony sanitarnej".
Organ podał też, że ustalił ponadto, że zgodnie z decyzją Starosty S. z [...] czerwca 2017 r., znak [...], zatwierdzono zmiany użytków i klas gruntów dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], w obrębie ewid. J., gmina B., w wyniku czego w miejsce dotychczasowego użytku LsV wpisano użytek Lzr-RVI, zaś w treści uzasadnienia wskazano, że zmiana nastąpiła w związku z przyjęciem aktualizacji użytków gruntowych i z uwagi na fakt, że ewidencja winna być prowadzona zgodnie ze stanem faktycznym.
Dalej organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy materiałów przesłanych przez Starostwo Powiatowe w S. przy piśmie z 16 stycznia 2023 r. stwierdzono, że przedmiotowa działka [...] została ujęta w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu sporządzonym na lata 2007-2016 i opisano ją jako oddział 4bx (o pow. 0,46 ha) z gatunkiem głównym brzoza, wg opisu taksacyjnego skład gatunkowy to 6Brz3So1Os w wieku 10 lat wg stanu na wrzesień 2006 r. W szczegółowym wykazie zmian zawarto wzmiankę, że ww. nieruchomość zalesiono. Również w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu na lata 2017-2026 sporządzonym na 30 czerwca 2016 r., a zatwierdzonym 9 maja 2017 r., działka [...] figuruje jako oddział 2i (o pow. 0,4781 ha) z gatunkiem głównym brzoza (drzewostan o składzie gat. 5Brz2So2Brz1Os wieku odpowiednio 14 lat, 14 lat, 5 lat, 24 lata).
Organ I instancji wskazał, że ustalił również na podstawie ortofotomapy prezentowanej w ujęciu czasowym na Geoportalu krajowym w latach 2005-2022, że działkę nr [...] zalesiono (co potwierdza zapis zawarty w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu na lata 2007-2016), a następnie znajdująca się na nieruchomości uprawa wchodzi w kolejne fazy rozwojowe.
Uznał, że na przestrzeni analizowanych lat nie doszło, jak ocenił klasyfikator i Starosta S., do utraty leśnego charakteru terenu.
Następnie organ I instancji przytoczył definicję legalną lasu, zawartą w art. 3 ustawy z dnia 28 września 191 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1356 ze zm.), a także definicję legalną gruntu leśnego, określoną w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał, że jeśli grunt spełnia ustawowe przesłanki lasu, to przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy należy respektować przepisy regulujące ochronę gruntów leśnych. Okoliczność, że na gruncie istniał las potwierdza: - Uproszczony Plan Urządzenia Lasu na lata 2007-2016; - wpis wskazujący, że zalesienia gruntu rolnego dokonał ówczesny właściciel, - archiwalne ortofotomapy.
Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 3 ustawy o lasach do uznania gruntu za las i zmiany użytku na LsV w drodze modernizacji Ewidencji Gruntów i Budynków dokonanej w 2012 r.
Podał, że wątpliwości budzi fakt przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego dla działki w momencie, gdy Uproszczony Plan Urządzenia Lasu na lata 2007-2016 przestał obowiązywać, a nowy nie został zatwierdzony. Brak aktualnego dokumentu tego rodzaju dla działki opisanej jako Ls nie przesądza o utracie statusu prawnego gruntu leśnego. Ponadto uzasadnienie decyzji Starosty S. wskazuje, że żaden z pracowników Starostwa nie zbadał stanu faktycznego na gruncie, a jedynie przyjęto ustalenia poczynione przez klasyfikatora, co w konsekwencji zostało wyrażone poprzez wydanie decyzji zgodnej z żądaniem właściciela. Organ I instancji stwierdził, że nie do przyjęcia jest stanowisko Starosty S. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którzy uznali, że nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji zatwierdzającej zmiany użytków na działce [...].
Podsumowując, ww. organ podał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie spełnia ustawowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, DGLP opisanym na wstępie postanowieniem z 31 lipca 2024 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2023 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że w toku postępowania zażaleniowego uzyskał od Starosty S. aktualne wypisy i wyrysy z rejestru gruntów oraz wypisy i wyrysy z rejestru gruntów ze stanem na 1 stycznia 2017 r., zgodnie z treścią których działka nr [...]: - wg stanu na 1 stycznia 2017 r. w całości stanowiła lasy o użytku LsV, na powierzchni 0,4781 ha; - wg stanu na 22 lutego 2024 r. w całości stanowi Lzr-RVI, na powierzchni 0,4781 ha. Wskazał również, że uzyskał informację od Starosty S., iż nie był sporządzany aneks do aktualnie obowiązującego Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu wsi J., w którym działka ew. nr [...], opisana aktualnie jako oddział 2-i, zostałaby wykreślona z jego zapisów.
DGLP uzyskał także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2024 r., znak [...], mocą której nie stwierdzono nieważności decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2017 r., znak [...].
Następnie organ II instancji wskazał, że organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki określonej w at. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak – do odmowy uzgodnienia.
I dalej, ww. organ podał, że organ uzgodnieniowy dokonuje oceny inwestycji z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przytoczył art. 3 ust. 2 tej ustawy. Wskazał, że uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie nie jest wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.
DGLP przytoczył następnie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że organ uzgadniający powinien opierać się co do zasady na klasyfikacji gruntów, wynikającej z ewidencji gruntów i budynków. Wpis w ewidencji gruntów i budynków powinien natomiast odzwierciedlać stan faktyczny nieruchomości, istniejący na gruncie. Zauważył jednocześnie, że w myśl art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, natomiast stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Organ II instancji powołał się przy tym na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 535/22, potwierdzające istotną rolę ochrony lasów.
Przechodząc dalej organ II instancji wskazał, że w załączniku nr 2 do przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji w pkt II ppkt 4 wskazano, że "zgodnie z klasyfikacją gruntów dz. ew. nr [...] stanowi następujące użytki: grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych Lzr-RVI. Do realizacji inwestycji teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Jednakże, jak ustalił organ I instancji, grunt leżący w liniach rozgraniczających teren inwestycji, figurujący w ewidencji gruntów jako użytek Lzr-RVI, objęty został Uproszczonym Planem Urządzenia Lasów położonych na terenie wsi J. sporządzonym na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026 r. i zatwierdzonym przez Starostę S. 9 maja 2017 r., stanowiąc wydzielenie 2-i, o typie siedliskowym lasu – Bśw, bonitacji – II, z powierzchnią leśną zalesioną i wieku drzewostanu (brzoza) – 14 lat (dane na okres sporządzania Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu), z określonymi zadaniami w zakresie gospodarki leśnej, w tym CS (czyszczenie sanitarne na powierzchni 0,4781 oraz dolesienie Db.Brz.So. na powierzchni 0,1434 ha). Organ II instancji ustalił również, że dla działki nr [...] nie był sporządzany aneks do obowiązującego Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu wykreślający ww. nieruchomość z jego zapisów.
W oparciu o powyższe DGLP stwierdził, że działka ew. nr [...] była i jest objęta ustaleniami zawartymi w ww. UPUL.
Wskazał również, w oparciu o wypisy i wyrysy z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę S., że działka ew. [...] stanowiąca obecnie użytek Lzr-RVI, w 2017 r. figurowała w ewidencji gruntów lako las – LsVI, zaś aktualizacja użytku nastąpiła w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzją Starosty S. (znak [...]) na podstawie przyjętego do zasobu operatu technicznego z aktualizacji użytków gruntowych wraz z dokumentacją klasyfikacyjną.
Organ II instancji podał, że ww. decyzja budzi poważne zastrzeżenia co do słuszności i poprawności jej wprowadzenia do obrotu prawnego, z pominięciem przepisów i procedur wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Tym samym nie zgadza się z rozstrzygnięciem odmawiającym stwierdzenie jej nieważności.
W tym też kontekście organ II instancji dodał, że ze zdjęć lotniczych przekazanych przez organ I instancji, prezentowanych w ujęciu czasowym w latach 2005-2022, wynika, iż działka nr [...] stanowi część większego kompleksu leśnego obejmującego sąsiednie działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...]. Przeprowadzona przez pracowników Nadleśnictwa R. wizja terenowa potwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość porośnięta jest drzewostanem, na której rosną pojedyncze sosny i brzozy w wieku 20-35 lat. Dodatkowo, z map ewidencyjnych otrzymanych od Starosty S. wynika, że działka [...] faktycznie otoczona jest gruntami leśnymi o użytku Ls, zlokalizowanymi na nieruchomościach sąsiednich opisanych w ewidencji jako działki o numerach [...], [...] i [...].
W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie utraciła leśnego charakteru terenu, jak to ocenił klasyfikator, a następnie Starosta S.
Powołując się na judykaturę, DGLP wskazał, że dopóki dany teren jest ujęty w uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las.
Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu istotą sprawy są daty poszczególnych czynności, doprowadzających do błędnej i wadliwej zmiany klasyfikacji gruntów leśnych Ls na tereny zadrzewione i zakrzewione na gruntach rolnych Lzr-RVI. 27 kwietnia 2017 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa S. została przyjęta dokumentacja klasyfikacyjna, sporządzona przez uprawnionego klasyfikatora. 9 maja 2017 r. został zatwierdzony Uproszczony Plan Urządzenia Lasów położonych na terenie wsi J. sporządzony na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026 r., w którym ujęta została przedmiotowa działka ew. nr [...] i opisana jako wydzielenie 2i, dla którego wskazano zadania gospodarcze, przewidziane do realizacji w trakcie obowiązywania ww. Planu Lasu. Miesiąc później decyzją z [...] czerwca 2017 r., Starosta S. wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla działki ew. [...], przeklasyfikowując użytek Ls na Lzr-RVI z pominięciem faktu, że nieruchomość ta była i jest objęta Uproszczonym Planem Urządzenia Lasów. Jak zauważył DGLP, działka ew. nr [...] wciąż nie została wykreślona z zapisów UPUL.
Niewątpliwym jest więc (jak stwierdził), że dokonana zmiana użytków gruntowych na działce ew. nr [...] została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów. Objęty liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jest w istocie gruntem leśnym. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji podlega więc ocenie w zakresie ochrony gruntów leśnym, pod kątem spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ uzgodnieniowy nie ma możliwości uzgodnienia projektu decyzji, w którym znajdują się nieprawdziwe, wprowadzające w błąd informacje w zakresie gruntów leśnych.
DGLP stwierdził w efekcie, że w analizowanej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Podsumowując organ II instancji wskazał, że nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na literalną treść projektu w kontekście błędnego założenia, że przedmiotowy grunt stanowiący w istocie las, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, jak również z uwagi na brak przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w nieobowiązującym już planie miejscowym, który utracił moc 1 stycznia 2004 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zastępowani profesjonalnie, zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy zasadne było jego uchylenie i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przedłożonym wnioskiem, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia całości materiału dowodowego, jak również braku realizacji zasady zaufania obywateli wobec organów państwowych, w szczególności poprzez:
- nieuwzględnienie prawomocnej decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2018 r. o zmianie użytku na całej powierzchni działki z Ls na Lzr-RVI;
- nieuwzględnienie pisma Nadleśniczego Nadleśnictwa R. z 23 stycznia 2023 r., który po przeprowadzeniu oględzin stwierdził, że jest to ogrodzona działka, na której rosną pojedyncze sosny i brzozy;
- nieuwzględnienie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2023 r., którym odmówił (on) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2017 r., oraz decyzji ww. organu z [...] maja 2024 r. orzekającej o niestwierdzeniu nieważności decyzji Starosty;
- niewłaściwą ocenę ortofotomapy i uznanie na jej podstawie, iż działka ma charakter leśny;
3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości prawomocnych decyzji, domniemania legalności decyzji, działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i godzący w zaufanie obywateli wobec państwa;
4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że działka nie utraciła statusu gruntu leśnego, bez uwzględnienia, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna – prawomocna decyzja Starosty S. z [...] czerwca 2017 r., której wzruszenie jest możliwe tylko w sposób wskazany w ustawie, a która korzysta z domniemania legalności, co dodatkowo narusza zasadę zaufania obywateli wobec państwa i jednocześnie stanowi rażące naruszenie prawa;
5. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 127 § 1 i art. 138 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie odniósł się do argumentów skarżących, nie rozważył wszechstronnie wszystkich okoliczności, a jedynie powielił argumentację organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy zobligowany jest ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie;
6. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przesłanki uzgodnienia zostały spełnione, decyzja jest zgodna z przepisami, przedmiotowa nieruchomość nie stanowi gruntu leśnego, lecz grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych, brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia;
7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o lasach i art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez arbitralne uznanie, że przedmiotowy grunt należy uznać za las, podczas gdy nie spełnia on kryteriów określonych w ww. przepisach, nie jest ujęty jako las w ewidencji gruntów oraz ani w sensie faktycznym, ani w sensie prawnym nie stanowi lasu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z wydaniem postanowienia z rażącym naruszeniem prawa) oraz postanowienia poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Odpowiadając na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie DGLP znak: MG.G.224.87.2022.MG z 31 lipca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2023 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obręb J., gm. B., z uwagi na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Postanowienie to, zdaniem Sądu, nie narusza prawa; poprzedzone zostało koniecznym postępowaniem dowodowym, uwzględnia właściwy stan prawny i właściwą analizę okoliczności. Zawiera w efekcie prawidłową ocenę przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zasadnie w niej przyjmując, że działka wskazana w uzgadnianym projekcie decyzji jest działką leśną, a wymóg uregulowany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony.
I tak, rozwijając powyższe Sąd zauważa, że w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2 lit. c zapisano, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak też wskazano w załączniku nr 2 do projektu decyzji, a mianowicie w pkt 4 podano, że działka ew. nr 85/3 stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych Lzr-RVI i nie wymaga, wobec tego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Organ II instancji prawidłowo jednak poddał wskazane zapisy weryfikacji; słusznie przyjął, że dokonuje oceny w sprawie z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.
Miał na uwadze, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), tj. 1 stycznia 1995 r.
Prawidłowo także przyjął, na co wskazuje obszerne, ale jednocześnie spójne w argumentacji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, że celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (v. art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Warto przy tym dodać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3481/19). Warto też zaznaczyć, za organem II instancji, że uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, a także, że uzgodnienie to nie jest równoznaczne z wyrażaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.
Stąd też, organ II instancji w okolicznościach w tej sprawie występujących prawidłowo uznał, że zachodzi przede wszystkim konieczność ustalenia statusu działki przeznaczonej pod inwestycję.
Na potrzeby tego w oparciu o zgromadzone dowody ustalił, że: zgodnie z wypisami i wyrysami z rejestru gruntów działka nr [...]: - wg stanu na 1 stycznia 2017 r. w całości stanowiła lasy o użytku LsV, na powierzchni 0,4781 ha; - wg stanu na 22 lutego 2024 r. w całości stanowi Lzr-RVI, na powierzchni 0,4781 ha; wskazana zmiana w ewidencji gruntów nastąpiła w oparciu o ostateczną decyzję Starosty S. znak: [...] z [...] czerwca 2017 r. a to na podstawie przyjętego operatu technicznego z aktualizacji użytków gruntowych wraz z dokumentacją klasyfikacyjną sporządzoną przez upoważnionego klasyfikatora; przywołana decyzja pozostaje w obrocie prawnym; Uproszczony Plan Urządzenia Lasów wsi J. gmina B. na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026 r., nie był aneksowany (v. pismo Starosty S. z 11 kwietnia 2024 r.), a obejmuje teren ww. działki [...]. Wskazany UPUL został zatwierdzony przez Starostę S. 9 maja 2017 r. (v. k. 80-89 akt administracyjnych).
Analizując powyższe DGLP prawidłowo zauważył, że ewidencja gruntów nie ma decydującego znaczenia czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach z uwagi na treść art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które w tym przypadku nie miały istotnego znaczenia). Co ważne, pozostaje to spójne z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Prawidłowo również zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu, jak również, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej. Zasadnie też stwierdził, że przedmiotowy grunt spełnia ustawowe kryteria co do uznania go za las, przyrodnicze - pokrycie roślinnością leśną, powierzchniowe - pow. przekracza 0,10 ha, przeznaczenia do produkcji leśnej – grunt objęty UPUL. Zasadnie tym samym uznał, że dla ustalenia statusu działki, której dotyczy uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest wiążąca ani ewidencja gruntów ani decyzja, która wprowadziła do niej zmiany.
Właściwie także w sprawie uznał, że kluczowe dla dokonania klasyfikacji tego gruntu jest obowiązujący UPUL, a ten obejmuje przedmiotową nieruchomość.
Sąd zaznacza jednocześnie, że ustalenia organów obu instancji poczynione w sprawie wskazują na to, że działka ew. nr [...] była i jest objęta ustaleniami zawartymi w UPUL, spełniając w efekcie definicję ustawową lasu. Przy czym, o zakwalifikowaniu gruntu jako las w ustawie o lasach decyduje nie tylko powierzchnia i charakter pokrywającej go roślinności, ale również i inne cechy, zawiązane z przeznaczeniem. Nie decyduje natomiast o uznaniu gruntu za las wpis w ewidencji gruntów; relacja ta jest odwrotna, a mianowicie skoro ewidencja służy ujawnianiu stanu faktycznego i prawnego, jako lasy w ewidencji mogą być ujawnione wyłącznie grunty odpowiadające charakterystyce lasu na gruncie ustawy o lasach (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt I OW 147/24). Tak też wskazał NSA w wyroku z 6 września 2024 r., sygn. akt I OSK 881/23 stwierdzając, że "(...) art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego, wobec czego przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a więc niepodlegający wykładni rozszerzającej. W rezultacie zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Plan urządzenia lasu jest zatem dokumentem, który uprawnia do aktualizacji danych dotyczących granic i powierzchni lasów, a co przesądza także i o treści wpisów w ewidencji gruntów (por. W. Radecki. Ustawa o lasach, LexisNexis Warszawa 2012, str.168). Zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach). (...) art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza więc, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu."
Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby DGLP dokonał wadliwego określenia statusu działki ew. nr [...] (a także – wadliwego przyjęcia swojej kompetencji do orzekania w sprawie odnoszącej się do ochrony gruntów leśnych, v. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Zasadnie także (i w konsekwencji poczynionych ustaleń) uznał, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, jako zawierający nieprawdziwe co do statusu działki informacje, nie może być uzgodniony. Uniemożliwia to również brak spełnienia w zaistniałej sytuacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wskazany teren, w planie miejscowym z 1988 r., który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. nie był przeznaczony na cele nieleśne. Ważny w tej kwestii jest też wskazywany już powyżej art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła z naruszeniem prawa, nie mówiąc o kwalifikowanej postaci tego naruszenia jaką jest rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dlatego też, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji.