VII SA/WA 2390/24

VII SA/Wa 2390/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lipca 2024 r. znak KOA/2358/Ar/24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") decyzją z 22 lipca 2024 r. znak KOA/2358/Ar/24, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z [...] kwietnia 2024 r. nr [...].
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z [...] września 2022 r. Burmistrz zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania albo usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. 3266).
Burmistrz decyzja z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] nałożył na S. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 10384,00 zł, z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m², na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K.
Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2024 r. w ustawowym terminie wniosła skarżąca.
W uzasadnieniu ww. decyzji z 22 lipca 2024 r. SKO przytoczyło art. 37 a ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 37 d ust. 1 i 3-10 u.p.z.p. i wyjaśniło, że Rada Miejska K. w dniu [...] lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. 3266, dalej: "uchwała"). Dalej przytoczyło § 2 pkt 15 uchwały, § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały oraz § 9 ust. 1 - 4 uchwały i wskazało, że uchwała weszła w życie z dniem 28 kwietnia 2021 r.
SKO wskazało również, że pismem z [...] września 2022 r. Burmistrz zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania (albo usunięcia) tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Jednocześnie organ powiadomił stronę o wyznaczonym na dzień [...] października 2022 r. terminie oględzin nieruchomości. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone w dniu [...] września 2022 r.
SKO wyjaśniło, że jak wynika z notatki służbowej załączonej do akt sprawy, w dniu [...] września 2022 r. ww. reklama znajduje się na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z wykonanym pomiarem powierzchnia tablicy wyniosła 36m². Do akt zostało dołączone zdjęcie tablicy. Z protokołu oględzin nieruchomości z [...] października 2022 r. wynika, że reklama znajdująca się na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K. została zdemontowana. Pismem z [...] grudnia 2022 r. znak [...], skutecznie doręczonym w dniu [...] grudnia 2022 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.
Dalej podkreśliło, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej.
W związku z powyższym w ocenie SKO w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało prawidłowo wszczęte wobec umieszczenia na terenie działki ew. nr [...] z obrębu 03-32 w K. tablicy reklamowej, co było sprzeczne z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].
Zaznaczyło ponadto, że kara wymierzona została za okres od dnia [...] września 2022 r. (dzień wszczęcia postępowania) do dnia [...] października 2022 r., (dzień oględzin, podczas których stwierdzono usunięcie tablicy) zgodnie z art. 37 d ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., tj. za 22 dni.
SKO odnosząc się do zarzutu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło po dacie wskazanej przez organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, a następnie odwołująca niezwłocznie zdemontowała tablicę, wskazało, że jest on niezasadny. Wyjaśniło, że przepisy k.p.a. nie regulują bowiem daty wszczęcia postępowania z urzędu. Zaznaczyło, że jak wynika z doktryny i dotychczasowego orzecznictwa, za tę datę należy uznać pierwszą czynność w sprawie, pod warunkiem, że o tej czynności zawiadomiono stronę. Jednocześnie SKO przytoczyło m.in. uzasadnienie wyrok WSA w Gdańsku z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 809/22.
Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo uznał, że terminem rozpoczynającym naliczenie kary jest dzień wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego doręczenia.
Ponadto wskazało, że wysokość kary ustalona została, stosownie do art. 37 d ust. 9 u.p.z.p. jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40- krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Stawki ww. opłat określone zostały w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 r. (M.P. z 2021 r., poz. 724). Maksymalna stawka części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g ww. ustawy wynosiła 2,80 zł, zaś maksymalna stawka części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h wynosiła 0,25 zł.
Dalej SKO wskazało, że kara została zatem ustalona według następujących danych:
Za okres 19.09.2022r. - 11.10.2022r. (22dni)
[36m² x (40 x 0,25 zł)+ (40x2,80 zł)] x 22 = [360+ 112] x 22 = 472 zł x 22= 10384,00 zł.
Odnosząc się zaś do kwestii zastosowania art. 189 f k.p.a. wyjaśniło, że przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.
Wskazało, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Wyjaśniło również, że przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. Ponadto zaznaczyło, że istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia.
SKO stwierdziło, że w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam zgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie Gminy K., zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać z dniem [...] kwietnia 2021 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Pomimo, że skarżąca zaprzestała naruszania prawa to SKO uznało, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, bowiem tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, natomiast w przedmiotowej sprawie strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe.
Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, że organ I instancji naruszył art. 37 d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37 d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p, podczas, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p, w sytuacji gdy wydana w sprawie decyzja, oparta jest o przepis art. 37 d ust. 1,3 i 4 u.p.z.p., w zw. m.in. z przepisem art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 119 u.p.z.p., a więc przepis który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny SKO uznało, że jest on niezasadny. Jednocześnie odwołało się do uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 809/22.
Dalej SKO wskazało, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 orzekł art. 37a ust. 9 ustawy w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie znajduje on bowiem zastosowania w niniejszej sprawie.
Zaznaczyło, że podstawę prawną nałożenia sankcji stanowi przepis art. 37 d ust. 1 u.p.z.p., którego legalność nie była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśniło, że czym innym jest bowiem brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej, z uwagi na brak możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, a czym innym jest odpowiedzialność podmiotu z tytułu niestosowania się do obowiązujących przepisów prawa. W ocenie SKO należy zatem rozróżnić poruszone w pytaniach do Trybunału kwestie związane z brakiem zapewnienia w uchwałach krajobrazowych mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotom, które przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej wzniosły tablice lub urządzenia reklamowe na podstawie ważnych, obowiązujących pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budowlanych (zgoda budowlana) i prowadzą w oparciu o nie działalność gospodarczą, które to tablice i urządzenia reklamowe podlegają na skutek upływu zawartego w uchwale okresu dostosowawczego obowiązkowi rozbiórki, od uregulowanej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. kwestii wymierzenia kary podmiotom, które umieściły tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p.
Zdaniem SKO również pozostałe zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za niezasadne, organ I instancji ustalił bowiem wielkość tablicy za pomocą urządzenia Leica DISTRO S910 nr seryjny 5120930245 oraz dołączyła do akt sprawy dokumentację fotograficzną sporządzoną w różnych datach.
Skargę na ww. decyzję SKO z 22 lipca 2024 r. złożyła skarżąca i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych zarzuciła naruszenie:
1) art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. podczas, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy wydana w sprawie decyzja, oparta jest o przepis art. 37d ust. 1,3 i 4 u.p.z.p., w zw. m.in. z przepisem art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 1 i 9 u.p.z.p., a więc przepis który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny;
2) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu 23 września 2022 r., a nadto skarżąca niezwłocznie po wszczęciu postępowania zdemontowała tablicę reklamową, co obligowało organ prowadzący postępowanie do jego umorzenia bez wymierzania kary;
3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek znikomej wagi naruszenia prawa oraz natychmiastowego zaprzestania naruszenia.
4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone;
5) art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące:
a) uznaniem, że tablica reklamowa posiada łączną powierzchnię reklamową 36 m², w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższą okoliczność, która ma wpływ na wysokość nałożonej kary,
b) uznaniem przez organ odwoławczy, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" zawiera się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez ten organ stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta w sposób zamierzony została sformułowana przez ustawodawcę jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,
c) pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu niezwłocznego demontażu tablicy przez odwołującą oraz posadowienia reklamy na podstawie zgody budowlanej;
6) art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzje karną, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy wobec zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dotyczących umieszczenia tablicy reklamowej nie został zgłoszony sprzeciw, co jest równoznaczne z tym, iż jej umieszczenie było zgodne z wszelkimi przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa, w tym przepisami uchwały krajobrazowej;
7) art. 40 § 2. zd. 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niedoręczeniu kwestionowanej decyzji ustanowionemu w przedmiotowej sprawie pełnomocnikowi, a co za tym idzie pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia rozważań podnieść należy, że na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym.
W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K., która weszła w życie z dniem
[...] kwietnia 2021 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8).
Należy zauważyć, że Rada Miasta K. nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g) tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Istotne w niniejszej sprawie jest, że zaskarżona decyzja zapadła już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19
(Dz. U. z 2023 r. poz. 2739). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p.
w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. TK wskazał m.in., że doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały,
na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny
z Konstytucją RP. Dalej Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic
i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności - bez zapewnienia im słusznego odszkodowania - sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.
Z powyższych powodów TK uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
W świetle omówionego wyżej wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie
P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP należy zatem uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.
Pomimo, iż wyrok TK z dnia 12 grudnia 2023 r. dotyczył bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d tej ustawy (regulującego zasady wymierzania kar
i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne
z przepisami uchwały krajobrazowej), który był podstawą prawną decyzji w sprawie to zakwestionowany częściowo przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. odnoszący się do braku zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia przenosi się bezpośrednio na obowiązek gminy zapewnienia w oparciu
o upoważnienie ustawowe takich rozwiązań w uchwale krajobrazowej. Nadto, wskazać należy, że w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez TK art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje bowiem obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej pewnego okresu, nie krótszego niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, w którym, pomimo niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, istniejących przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, z przepisami tej uchwały, nie mogą być podejmowane przez właściwe organy, na podstawie art. 37d u.p.z.p., działania zmierzające do nałożenia kary administracyjnej oraz nakazu usunięcia tych tablic i urządzeń (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia
8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 226/21. Zatem chociaż w podstawie prawnej decyzji organy nie powoływały art. 37a ust. 9 u.p.z.p. do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy miał on zastosowanie.
Skutkiem omawianego wyroku TK jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania
za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe nałożenie kary administracyjnej oraz obowiązku usunięcia tych reklam lub urządzeń. Także w swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 404/23, sygn. akt II OSK 495/23, sygn. akt II OSK 403/23) wskazuje, że za niezgodny
z Konstytucją RP należy uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych
w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspominane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Skutkiem wyroku P 20/19 jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem
w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe wywodzenie z uchwał krajobrazowych dalszych skutków prawnych w omawianym zakresie, gdyż te byłyby niemożliwe do pogodzenia z orzeczeniem sądu konstytucyjnego.
Wobec tego stwierdzić należy, że okoliczność ustalenia daty wzniesienia tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego, stanowi jeden z podstawowych elementów koniecznych przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 37d u.p.z.p. Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy organy orzekające w sprawie nie podjęły jakichkolwiek działań nakierowanych na ustalenie, kiedy została wzniesiona tablica reklamowa na przedmiotowej działce. Co więcej, Kolegium obowiązek takich ustaleń przerzuciło wręcz na Spółkę, podnosząc, że nie dowiodła ona, iż przedmiotowa reklama została posadowiona przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej. Organ odwoławczy zapomniał więc, iż w postepowaniu o nałożenie kary pieniężnej, będącym postępowaniem o charakterze quasi-karnym, obowiązek wykazania, iż podmiot dopuścił się deliktu administracyjnego spoczywa w całości na tym organie a nie na stronie obwinionej.
W realiach niniejszej sprawy, Uchwała Krajobrazowa opublikowana została
w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2021 r.,
a weszła w życie w dniu 28 kwietnia 2021 r. Organy poczyniły ustalenia dotyczące aktualnego stanu faktycznego na dzień dokonywania pomiaru (11 października 2022 r.), które to ustalenia skarżąca kwestionuje, zabrakło natomiast czynności nakierowanych na ustalenie, czy w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej tablica ta istniała. Okoliczność ta okazuje się być kluczowa. Gdyby bowiem okazało się, że przedmiotowa tablica reklamowa istniała przed wejściem
w życie Uchwały Krajobrazowej i pozostawała w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami (przede wszystkim Prawa budowlanego oraz wynikającą z niego koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę albo odpowiedniego zgłoszenia),
to w takiej sytuacji postępowanie w sprawie nałożenia na spółkę kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia na spółkę sankcji administracyjnych (art. 105 § 1 k.p.a.). W sytuacji natomiast gdyby mimo tego, że przedmiotowa tablica reklamowa powstała przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej ale nie byłaby zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami (byłaby samowolą budowlaną) Spółka nie mogłaby powoływać się na dobrodziejstwo wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19. Jeżeli natomiast tablica reklamowa powstałaby już po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej - bez względu na to, czy Spółka uzyskałaby pozwolenie budowlane albo dokonała odpowiedniego zgłoszenia – reklama taka zawsze byłaby nielegalna, gdyż naruszałaby przepisy Uchwały Krajobrazowej.
W związku z powyższym jako przedwczesne jawią się kwestie podnoszone
w skardze związane z prawidłowością ustalenia momentu wszczęcia postępowania, prawidłowości pomiaru obiektu oraz oceny zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), mają one bowiem charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia, jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na spółkę przedmiotowej sankcji administracyjnej.
Mając na uwadze przedstawione rozważania stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), ponieważ nie dokonano należytej oceny całokształtu materiału dowodowego.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ, dokona stosownych ustaleń, oceniając wszystkie zgromadzone w sprawie dowody.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł,
jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego składają się: wpis od skargi (400 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (3600 zł) wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).