VII SA/WA 239/25

VII SA/Wa 239/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Białogłowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Wojciech Białogłowski, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2024 r. znak: DOR.7202.21.2024.ANE w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "organ", "GINB") decyzją z [...] grudnia 2024 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2024 r. znak: [...] , utrzymał w mocy ww. własną decyzję z [...] listopada 2024 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2023 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), Mazowiecki WINB nakazał Skarżącemu, odnośnie urządzenia hydrotechnicznego stanowiącego odcinek wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły na odcinku B[...] S[...] , w km wału od 3+500 do 14+720 zlokalizowanego w gminach: Ł[...] , w powiecie warszawskim zachodnim i C[...] , w powiecie n[...] , usunięcie w terminie do 31 sierpnia 2024 r., niewłaściwego stanu technicznego oraz wyeliminowanie użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, poprzez:
- uszczelnienie korpusu i podłoża wału przeciwpowodziowego do parametrów spełniających wymagane zagęszczenie na wskazanym odcinku,
- uszczelnienie korpusu i podłoża wału przeciwpowodziowego w miejscach zagrożonych przesiękami na wskazanym odcinku,
- zabezpieczenie korpusu wału przed głębieniem nor przez zwierzęta na wskazanym odcinku,
- wyrównanie niwelety wału poprzez uzupełnienie lokalnych ubytków w koronie wału z jednoczesnym dogęszczeniem do wymaganych parametrów,
- wyrównanie niwelety przejazdów gruntowych z jednoczesnym dogęszczeniem do wymaganych parametrów,
- uzupełnienie lokalnych ubytków na przejazdach wałowych wykonanych z prefabrykowanych płyt betonowych zlokalizowanych na wskazanym odcinku oraz w betonowych schodach skarpowych zlokalizowanych na wskazanym odcinku,
- uzupełnienie lokalnych ubytków występujących na drodze przywałowej,
- remont przepustu wałowego zlokalizowanego na wskazanym odcinku oraz ekranów przeciwfiltracyjnych zlokalizowanych w skarpie odwodnej poniżej i powyżej przepustu wraz z drenażem odwadniającym wierzchniej warstwy nad ekranem,
- naprawę uszkodzonej podstawy skarpy odpowietrznej na wskazanym odcinku.
Organ wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2024 r. znak: [...] , uchylił decyzję Mazowieckiego WINB z [...] grudnia 2023 r., nr [...] , w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin ich wykonania do 31 października 2024 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wskutek rozpatrzenia wniosku Skarżącego, w sprawie zmiany decyzji GINB z 15 stycznia 2024 r., w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku - do 31 grudnia 2028 r., decyzją z [...] listopada 2024 r., znak: [...] GINB odmówił zmiany własnej decyzji z [...] stycznia 2024 r.
Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ wskazał, że z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w omawianym trybie jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki, tj. po pierwsze - decyzja tworzy prawa nabyte dla stron postępowania, po drugie - strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, po trzecie - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz po czwarte - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek, uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a.
Decyzja nakładająca obowiązek jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo w rozumieniu ww. przepisu, zaś za zgodę na zmianę decyzji należy uznać także wniosek w tym przedmiocie.
Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji GINB z [...] stycznia 2024 r. nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego odcinka wału przeciwpowodziowego, stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu należą do kategorii tzw. decyzji związanych, ponieważ w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże, w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowiska, co do zasady, możliwa jest zmiana takiej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy.
Mając na względzie powyższe, w związku z wnioskiem Skarżącego, zważywszy, że strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji, GINB dokonał oceny, czy za zmianą własnej decyzji z [...] stycznia 2024 r., w zakresie terminu wykonania obowiązków, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i stwierdził, że wskazane przesłanki nie wystąpiły w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji z [...] listopada 2024 r. odmawiającej zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.
Organ wskazał, że w rozpatrywanym obecnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wnioskuje o wydłużenie terminu wykonania obowiązku "przynajmniej do dnia 31 grudnia 2026 r." wskazując, że powyższe zamierzenie inwestycyjne zostało zgłoszone do dokumentów planistycznych PGW Wody Polskie oraz podjęto próby pozyskania środków finansowych na realizację zadania. Natomiast wykonawca dokumentacji projektowej dla zadania "Remont wału przeciwpowodziowego rz. Wisły B[...] S[...] na odcinku od km 3+500 do km 14+700 - dokumentacja projektowa" nie wywiązał się z obowiązków przewidzianych w umowie, stąd konieczne jest przeprowadzenie nowego postępowania przetargowego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2024 r.
Zdaniem organu, interesu Skarżącego w przedłużeniu terminu wykonania obowiązków nie można uznać za słuszny, czyli taki, który jest uzasadniony i godny ochrony. Przedłużenie terminu nie leży także w interesie społecznym.
Nieodpowiedni stan techniczny ww. odcinka wału przeciwpowodziowego, był znany zobowiązanemu od listopada 2021 r., kiedy to organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę obiektu, stwierdzającą nieprawidłowości w powyższym zakresie. Ponadto protokoły kontroli okresowych przeprowadzonych znacznie wcześniej, bo w 2018 r., 2019 r. oraz w 2020 r. wskazywały, że konieczny jest remont wału.
Wnioskowana przez Skarżącego zmiana terminu, do 31 grudnia 2026 r., prowadziłaby w istocie do niedopuszczalnego przedłużenia i sankcjonowania stanu pozostawania obiektu w złym stanie technicznym. Sytuacja taka jest sprzeczna z istotą decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia odcinka wału przeciwpowodziowego do odpowiedniego stanu technicznego, a jednocześnie z regulującymi tę materię przepisami Prawa budowlanego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazano żadnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska GINB. Wyznaczenie tak odległego terminu wykonania obowiązku, jak wnioskuje strona nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oznacza, że celem tego jest jedynie odsunięcie w czasie wykonania nakazanych robót oraz że strona nie traktuje tego obowiązku priorytetowo.
Strona nie wykazała, aby nastąpiły istotne postępy w zakresie planowanej .modernizacji wału przeciwpowodziowego, i nie udowodniła, że względy bezpieczeństwa nie sprzeciwiają się przedłużeniu terminu na wykonanie obowiązków określonych w ostatecznej decyzji GINB z [...] stycznia 2024 r.
Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną przez Skarżącego, a także stan faktyczny i prawny sprawy, w ocenie GINB brak jest podstaw do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z [...] stycznia 2024 r.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie złożyło na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
- art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stan wałów stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska w sytuacji gdy żadna z tych przesłanek nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy, gdyż odwołujący w ramach swoich ustawowych zadań dokonuje przeglądów okresowych, a gdy zachodzi podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości lub jakiegokolwiek zagrożenia ze strony wałów dokonuje bieżących napraw przeciwdziałających wystąpieniu zagrożenia, co nie zostało uwzględnione przez organ, a miało istotne znaczenie w sprawie;
- art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na PGW Wody Polskie w zaskarżonych decyzjach terminu na nakazanie usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego oraz wyeliminowania użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska poprzez wykonanie prac budowlanych na wałach o długości ponad 11 km, który jest nierealny do wykonania, a co za tym idzie wydanie decyzji, która nie może być wykonana gdyż nie uwzględnia zakresu i rozmiaru prac, konieczności zaplanowania odpowiedniego budżetu Skarbu Państwa z wyprzedzeniem, ogłoszenia przetargu na dokumentacje projektowe i wykonawcze z uwzględnieniem uzyskania niezbędnych decyzji i ustaleń projektowych, a następnie ogłoszeniem przetargu unijnego na prace budowlane, co miało być według organu wykonane w ciągu 8 miesięcy, a co powoduje, że w obrocie prawnym jest decyzja, która nie może być wykonana pod względem prawnym we wskazanym terminie, gdyż nie uwzględnia innych przepisów prawa, do których zastosowania odwołujący się zobligowany jako gospodarstwo Państwowe;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zgodnie z art. 155 k.p.a. o zmianę terminu realizacji nakazu określonego decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2026 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2023 r. MWINB wydał decyzję Nr [...] , która nakazała Skarżącemu usunięcie w terminie do 31 sierpnia 2024 r., niewłaściwego stanu technicznego oraz wyeliminowanie użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, wobec urządzenia hydrotechnicznego stanowiącego odcinek lewego wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły na odcinku B[...] - S[...] .
Skarżący kontynuował w tym czasie rozpoczęte prace związane z przedsięwzięciem inwestycyjnym pn.: "Modernizacja wału przeciwpowodziowego na odcinku rzeki Wisły w km 525+000 - 537+400 w gm. Ł[...] " dla tożsamego odcinka wału przeciwpowodziowego. W ramach zadania prowadzono działania uzyskiwania decyzji administracyjnych zmierzających do wykonania modernizacji odcinka wału przeciwpowodziowego. W związku z powyższym Skarżący w dniu 21 grudnia 2023 r. złożył do organu odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości. Zwrócono uwagę, że realizowana przez Skarżącego modernizacja jest konieczna dla zapewnienia należytego zabezpieczenia przed powodzią, a realizacja nałożonego nakazu spowoduje wykonanie dwa razy robót budowlanych wobec tego samego odcinka wału, co w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 1530 ze zm.) mogłoby stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dodatkowo podniesiono kwestię bardzo krótkiego terminu wykonania robót nakazanych decyzją MWINB. Zakładała ona realizację prac na odcinku 11,22 km w terminie 8 miesięcy, co biorąc pod uwagę konieczne do przeprowadzenia działania związane z planowaniem, przygotowaniem i wykonaniem przedsięwzięcia jest stanowczo niewystarczające.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. GINB uchylił decyzję MWINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin ich wykonania do 31 października 2024 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
Skarżący zaznaczył, że przystąpił do podjęcia realizacji wydanego nakazu. Zamierzenie inwestycyjne zostało zgłoszone do dokumentów planistycznych oraz podjęto próby pozyskania środków finansowych na realizację zadania. W celu efektywnego i realnego przygotowania przedsięwzięcia do realizacji, w 2024 r. zlecono wykonanie dokumentacji projektowej na przeprowadzenie czynności wynikających z nakazu wobec wału przeciwpowodziowego w podziale na etapy realizacyjne. Decyzja nakazuje wykonanie przebudowy ponad 11 km wału w okresie 8 miesięcy. Podział robót na etapy pozwoli realnie przygotować się do realizacji przedsięwzięcia. Dla każdego zadania inwestycyjnego zachodzą między innymi logiczne lub technologiczne relacje. Sekwencja realizowanych kolejno działań wynika z korelacji tych powiązań. Dlatego, mając doświadczenie w prowadzeniu inwestycji z ramienia zamawiającego oraz znając strukturę działań niezbędnych do realizacji inwestycji, ale również wymagane prawem ograniczenia związane z prowadzeniem postępowań przetargowych czy gospodarowaniem środkami publicznymi, podkreślono współzależność parametrów takich jak zakres prac, czas realizacji, zasoby, jakość i koszty.
Skarżący zaznaczył, że wykonawca dokumentacji nie wywiązał się z obowiązków przewidzianych w zawartej umowie i pomimo wezwań nie przedłożył w terminie kompletnej dokumentacji. W związku z czym Skarżący w dniu 7 listopada 2024 r. odstąpił od umowy. Spowodowało to konieczność przeprowadzenia postępowania przetargowego na opracowanie dokumentacji projektowej od początku. Zaznaczono, że taka sytuacja nie jest niecodzienna i wpisuje się w ryzyka związane z prowadzeniem postępowań. Jest to nieprzewidywalny problem, na który zamawiający nie ma wpływu.
Skarżący wielokrotnie podkreślał, że zakres robót wskazany w decyzji nie jest możliwy do zrealizowania w tak krótkim okresie. W związku z tym w dniu 24 września 2024 r. zawnioskowano do GINB o zmianę terminu wykonania ww. decyzji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2024 r., GINB odmówił zmiany decyzji.
PGW Wody Polskie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. GINB utrzymał swoją decyzję w mocy, a decyzja ta została wydana na zasadzie uznania administracyjnego.
Wskazano, że strony postępowania poinformowały GINB kolejnymi pismami (pismo PGW Wody Polskie z dnia 15 listopada 2024 r. oraz pismo Burmistrza Ł[...] z dnia 19 listopada 2024 r., znak: [...] ), że wyrażają zgodę na zmianę decyzji GINB w części dotyczącej terminu wykonania nakazu.
Podstawę do wydania przez MWINB decyzji, następnie zmienionej przez GINB, stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu należy do kategorii tzw. decyzji związanych, ponieważ w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Możliwa jest jednak zmiana takiej decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku (na podstawie art. 155 k.p.a.), ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. W związku z powyższym, przepisy szczególne, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji GINB w zakresie terminu jej wykonania nie występują.
GINB po rozpatrzeniu oraz ponownym rozpatrzeniu wniosku nie uznał przedstawionych przez PGW Wody Polskie uzasadnień przedłużenia terminu za słuszne. Jednak wydana decyzja odmowna dotycząca zmiany terminu ma charakter uznaniowy, jak jest to wielokrotnie podkreślane w uzasadnieniu decyzji GINB, a pojęcia "interes społeczny" oraz "interes strony" są niedookreślone, nie mają sprecyzowanej definicji prawnej. Oznacza to, że GINB wydając decyzję odmowną kierował się swoim postrzeganiem i rozumieniem słuszności przedstawianych przez PGW Wody Polskie argumentów.
Według oceny Skarżącego, GINB odmawiając zmiany terminu nakazu nie wziął pod uwagę wszystkich aspektów przemawiających za słusznością wydłużenia okresu realizacji nakazanych robót oraz będących standardowym elementem wpisanym w przedsięwzięcia inwestycyjne. Za zmianą decyzji przemawiają względy administracyjnoprawne: Skarżący jest zobligowany do działania zgodnie z określonymi prawnie i regulaminowo procedurami. Należy wziąć pod uwagę konieczność przeprowadzenia postępowań przetargowych zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, która narzuca konkretne terminy prowadzenia przetargów. Należy rozpatrzyć również względy ekonomiczne, takie jak zapewnienie środków finansowych na realizację.
Całokształt działalności związanej z podjęciem realizacji robót budowlanych musi być poprzedzony etapami: przygotowanie przedsięwzięcia budowlanego; projektowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego; realizacja przedsięwzięcia. Wszystkie te etapy musza spełniać wymagania narzucane prawem, m.in. muszą być zgodne z prawem zamówień publicznych, ustawą o finansach publicznych, prawem budowlanym oraz prawem wodnym.
W ramach wykonania nakazu niezbędne jest opracowanie dokumentacji projektowej, uzyskanie niezbędnych uzgodnień i pozwoleń oraz wykonanie robót budowlanych na odcinku o długości 11,22 km. Wartość robót budowlanych, przy obecnie obowiązujących cenach, można szacować na około 35 000 000 zł, co oznacza prowadzenie postępowania przetargowego na same roboty budowlane w trybie postępowania powyżej progów unijnych, czas trwania takiego postępowania, prowadzącego jedynie do wyboru najkorzystniejszej oferty, to minimum około 2-3 miesięcy. Z uwagi na tak duży zakres zadania, sugeruje się podzielenie go na etapy, co zmniejszy koszty poszczególnych przetargów, a postępowanie będzie mogło być prowadzone w trybie postępowania poniżej progów unijnych, tym samym skracając terminy administracyjne postępowania oraz daje możliwość realizacji kilku etapów jednocześnie, co dodatkowo skróci czas realizacji nakazu.
Prowadzenie robót budowlanych z zakresu inżynierii hydrotechnicznej wymaga zaangażowania wykonawców ze specjalistyczną wiedzą oraz dysponujących materiałami i sprzętem odpowiednim do realizacji tego typu robót.
Wykonanie uszczelnienia korpusu i podłoża wału przeciwpowodziowego do parametrów spełniających wymagane zagęszczenie odbywa się poprze mobilizację sprzętu oraz wykonanie przesłony przeciwfiltracyjnej: przygotowanie mieszanki bentonitowo-cementowej według specjalistycznej receptury, wprowadzenie mieszanki w miejsce przeznaczone pod przesłonę. Gotowa przesłona osiąga wymagane parametry dopiero po min. 28 dniach.
Zaznaczono, że zabezpieczenie korpusu wału przed głębieniem nor przez zwierzęta wiąże się z wykonaniem robót ziemnych, tj.: wykopów i przekopów w stopie wału, oraz ułożeniem siatki stalowej zabezpieczającej wał przed zwierzętami ryjącymi. Roboty ziemne związane z wyrównaniem niwelety wału, uzupełnieniem ubytków w koronie wału wymaga zakupu oraz transportu gruntu, a następnie formowania nasypu ziemnego wału warstwami. Roboty nakazane decyzją obejmują również: uzupełnienie lokalnych ubytków na przejazdach wałowych, w schodach skarpowych i na drodze przywałowej oraz remont przepustu wałowego oraz ekranów przeciwfiltracyjnych wraz z drenażem odwadniającym. Powyższe czynności są czasochłonne i mają wpływ na termin realizacji przedsięwzięcia.
Dodatkowo prowadzenie takich robót zależne jest również od warunków pogodowych.
Biorąc pod uwagę realne, rynkowe wykonanie robót w przewidzianym decyzją zakresie wykonanie prac na odcinku o długości 11,22 km można racjonalnie określić na około 3 lata zakładając roczne wykonanie robót na długości około 4 km wału. Biorąc powyższe pod uwagę decyzja nakazowa w tak krótkim terminie, jaki został narzucony decyzją MWINB, staje się niewykonalna.
Skarżący podkreślił, że stan przeciwpowodziowego wału wiślanego na odcinku B[...] -S[...] jest na bieżąco monitorowany przez pracowników Wód Polskich oraz poddawany corocznym kontrolom stanu technicznego. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości podejmowane są doraźne prace naprawcze. W protokołach z kontroli okresowych rocznych oraz pięcioletnich (w tym również w protokole z 2024 r.) stan techniczny oceniono jako dostateczny oraz wskazano, że obiekt nadaje się do dalszego użytkowania zgodnie z obowiązującymi pozwoleniami i instrukcjami.
W protokołach zaznaczono, że nieprawidłowości stanowiące zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska nie występują.
Skarżący podkreślił, że w jego interesie leży zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego mieszkańcom gminy Ł[...] i nigdy nie kwestionowano słuszności wykonania robót mających na celu usunięcie niewłaściwego stanu technicznego wału, bieżące prace w sytuacji powstania jakiejkolwiek nieprawidłowości lub zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, mienia lub środowiska są wykonywane na bieżąco. Wykonanie prac mających na celu poprawienie stanu obwałowania jest traktowane przez Skarżącego priorytetowo. Zadanie dotyczące modernizacji wału znajduje się w wieloletnich dokumentach planistycznych przedstawianych i zatwierdzanych przez Ministra Infrastruktury, a realizacja tego zadania została podjęta w 2021 r.
Zatem zdaniem Skarżącego wniosek o wydłużenie terminu nie jest pozorny, a podyktowany realną potrzebą.
Podkreślono, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych terminy nakładane z art. 66 prawa budowlanego muszą być realne do wykonania ze względu na ryzyko zastosowania art. 67 prawa budowlanego, co nie zostało przez organ w zaskarżonych decyzjach w tym decyzji pierwotnej prawidłowo zbadane i oszacowane. W decyzji wskazano termin - 8 miesięcy na wykonanie skomplikowanych prac projektowych i budowlanych oraz kosztownych, do których organy ze sfery budżetowej wymagają odpowiednich środków finansowych związanych z planowaniem m.in. budżetu państwa. Nie uwzględniono faktu, że prace projektowe na tak długim odcinku wału są skomplikowane i wymagają szeregu zgód, decyzji i pozwoleń. Nie uwzględniono przepisów odrębnych dotyczących chociażby terminów na ogłaszanie i wyłanianie wykonawców dokumentacji projektowej, a następnie wykonawczo- budowlanej. Nadto Skarżący dokonuje stałego monitorowania stanu wałów i dokonuje bieżących napraw, aby nie doszło do zagrożeń na podstawie których organ wydał decyzję nakazową, co stanowi przejaw naruszenia prawa materialnego oraz postępowania w zakresie nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Skarżący zaznaczył, że od 2021 r. podejmuje realne działania nie tylko w przedmiocie prac budowlanych w obszarze objętym decyzją nakazową, a w zakresie znacznie szerszymi niż ten jaki wskazał w swej decyzji organ. Zaskarżona decyzja jaki i decyzje je poprzedzające statuują w obrocie prawnym decyzje nierealne do wykonania, a co za tym idzie niemożliwe do wykonania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2024 r., znak: [...] , utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu z [...] listopada 2024 r. znak: [...] , odmawiającą zmiany decyzji GINB z [...] stycznia 2024 r., w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku.
Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przedmiotem wniosku Skarżącego jest zmiana decyzji GINB z [...] stycznia 2024 r., poprzez wydłużenie terminu realizacji obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego urządzenia hydrotechnicznego stanowiącego odcinek wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły na odcinku B[...] S[...] , w km wału od 3+500 do 14+720 zlokalizowanego w gminach: Ł[...] w powiecie w[...] z[...] i C[...] w powiecie n[...] .
Przypomnieć należy, że podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji MWINB, nakładającej na Skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości, stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, zaś decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu należą do kategorii tzw. decyzji związanych. W sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Wskazać należy jednak, że w myśl utrwalonego orzecznictwa ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1168/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co do zasady, możliwa jest zmiana decyzji związanej na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy.
GINB zasadnie zatem uznał, że brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji [...] stycznia 2024 r. w zakresie wskazanym przez Skarżącego. Jak już mowa była o tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wszystkie strony wyraziły zgodę na jej zmianę we wnioskowanym zakresie. Sporny pozostał jedynie termin wykonania nałożonych obowiązków.
Nietrafne są w ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Wyjaśnić bowiem należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
Postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ramach procedowania w trybie powyższego przepisu organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. A skoro tak, to także sąd administracyjny badający legalność decyzji wybranej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji, o zmianę której wnioskowała strona. Dopuszczenie możliwości dokonania takiej kontroli w istocie stanowiłoby obejście wyrażanego powszechnie w orzecznictwie i doktrynie zakazu traktowania trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 153/24).
W niniejszej sprawie nie mogła zatem podlegać kontroli prawidłowość decyzji w kontekście art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, an podstawie którego pierwotnie nałożono na Skarżącego obowiązki.
Odnosząc się do przesłanki zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku, Sąd nie przesądza, czy termin ostatecznie wyznaczony przez GINB jest prawidłowy.
Zwraca jednak uwagę na słusznie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące nieuwzględnienia przy wyznaczaniu terminu specyfiki nałożonych obowiązków oraz obiektu, którego te obowiązki dotyczą.
GINB wyznaczając Skarżącemu termin wykonania nałożonych na niego na 31 października 2024 r. nie uwzględnił ich specyfiki i rozmiaru i nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Choć niewątpliwie z uwagi na zagrożenie powodziowe wykonanie nałożonych obowiązków powinno nastąpić w jak najkrótszym czasie, to jednak termin określony w decyzji GINB z [...] stycznia 2024, jest tylko o 2 miesiące wydłużony w stosunku do terminu pierwotnie wyznaczonego decyzją MWINB. Z kolei termin wyznaczony pierwotną decyzją MWINB, zakładał nierealnie wykonanie przedmiotowych prac zaledwie w ciągu 8 miesięcy.
Powyższy termin jest akceptowalny w odniesieniu do wykonania obowiązków dotyczących stosunkowo nieskomplikowanego obiektu budowlanego, jest jednak nierealny w odnośnie do inwestycji wymagającej złożonych prac, które mają być przeprowadzone na odcinku przeszło 11 kilometrów.
W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono, że Skarżący kontynuował prace związane z przedsięwzięciem inwestycyjnym pn.: "Modernizacja wału przeciwpowodziowego na odcinku rzeki Wisły w km 525+000 - 537+400 w gm. Ł[...] i" dla tożsamego odcinka wału przeciwpowodziowego. W ramach zadania prowadzono działania uzyskiwania decyzji administracyjnych zmierzających do wykonania modernizacji odcinka wału przeciwpowodziowego. Skarżący zwrócił uwagę, że realizowane przez niego powyższe przedsięwzięcie z jednoczesną realizacją nałożonego nakazu spowoduje wykonanie dwa razy robót budowlanych wobec tego samego odcinka wału, co w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.) mogłoby stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Organ powinien odnieść się do argumentu Skarżącego, że przystąpił on do realizacji wydanego nakazu. Zamierzenie inwestycyjne zostało zgłoszone do dokumentów planistycznych oraz podjęto próby pozyskania środków finansowych na realizację zadania. W celu efektywnego i realnego przygotowania przedsięwzięcia do realizacji, w 2024 roku, zlecono wykonanie dokumentacji projektowej na przeprowadzenie czynności wynikających z nakazu wobec przedmiotowego wału przeciwpowodziowego w podziale na etapy realizacyjne, gdyż tylko podział robót na etapy pozwoli realnie przygotować się do realizacji przedsięwzięcia. Powinno się także uwzględnić ograniczenia czasowe po stronie Skarżącego, wynikające z konieczności przeprowadzenia postępowań przetargowych związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi.
Podkreślić należy, że Skarżący zlecił wykonanie stosownej dokumentacji, jednak jej wykonawca nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków co skutkowało odstąpieniem od umowy z dniu 7 listopada 2024 r. (k. 18 akt sądowych). Powoduje to po stronie Skarżącego konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przetargowego na opracowanie dokumentacji projektowej.
W ramach wykonania nakazu oprócz opracowania dokumentacji projektowej, konieczne jest także uzyskanie niezbędnych uzgodnień i pozwoleń oraz jak już wspomniano, wykonanie robót budowlanych na odcinku o długości 11, 22 km.
Wartość robót budowlanych Skarżący oszacował na około 35 000 000,00 zł, co oznacza prowadzenie postępowania przetargowego na same roboty budowlane w trybie postępowania powyżej progów unijnych. Czas trwania takiego postępowania, prowadzącego jedynie do wyboru najkorzystniejszej oferty, to minimum około 2-3 miesiące. Z uwagi na tak duży zakres zadania, Skarżący wskazał na konieczność podzielenia przedsięwzięcia na mniejsze etapy, co spowoduje zmniejszenie kosztów poszczególnych przetargów, a postępowanie będzie mogło być prowadzone w trybie postępowania poniżej progów unijnych.
Ustalając termin wykonania nałożonych obowiązków, należy uwzględnić okoliczność, że realizacja nałożonych obowiązków związana jest z prowadzeniem robót budowlanych z zakresu inżynierii hydrotechnicznej. Wymaga zatem zaangażowania wykonawców ze specjalistyczną wiedzą oraz dysponujących materiałami i sprzętem odpowiednim do realizacji tego typu robót. Wykonanie uszczelnienia korpusu i podłoża wału przeciwpowodziowego do parametrów spełniających wymagane zagęszczenie odbywa się poprzez mobilizację sprzętu oraz wykonanie przesłony przeciwfiltracyjnej: przygotowanie mieszanki bentonitowo-cementowej według specjalistycznej receptury, wprowadzenie mieszanki w miejsce przeznaczone pod przesłonę. Gotowa przesłona osiąga wymagane parametry dopiero po min. 28 dniach.
Z kolei wymagane przez organy nadzoru budowlanego zabezpieczenie korpusu wału przed głębieniem nor przez zwierzęta, wiąże się z wykonaniem robót ziemnych, a mianowicie wykopów i przekopów w stopie wału oraz ułożeniem siatki stalowej zabezpieczającej wał przed zwierzętami ryjącymi. Roboty ziemne związane z wyrównaniem niwelety wału, uzupełnieniem ubytków w koronie wału wymagają zakupu oraz transportu ziemi, a następnie formowania nasypu ziemnego wału warstwami. Roboty nakazane decyzją obejmują również: uzupełnienie lokalnych ubytków na przejazdach wałowych, w schodach skarpowych i na drodze przywałowej oraz remont przepustu wałowego oraz ekranów przeciwfiltracyjnych wraz z drenażem odwadniającym. Powyższe czynności są czasochłonne i zależne od warunków pogodowych, co także nie zostało należycie uwzględnione przez organ przy wyznaczaniu terminu.
Organ nie uwzględnił powyższej argumentacji Skarżącego który podkreślał, że realny termin wykonania przedmiotowych robót to 3 lata zakładając roczne wykonanie robót na długości około 4 km wału. Skarżący podnosił również, że stan przeciwpowodziowego wału wiślanego na odcinku B[...] -S[...] jest na bieżąco monitorowany przez pracowników Wód Polskich oraz poddawany corocznym kontrolom stanu technicznego. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości podejmowane są doraźne prace naprawcze. Jak wynika z protokołu rocznej kontroli okresowej z 10 grudnia 2024 r. (k. 25-26 akt sądowych), stan techniczny wałów oceniono jako dostateczny oraz wskazano, że obiekt nadaje się do dalszego użytkowania zgodnie z obowiązującymi pozwoleniami i instrukcjami. Wskazano także na brak nieprawidłowości, które mogą powodować lub powodują zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Nie można także podzielić stanowiska organu, że Skarżący nie podejmował żadnych działań, mimo że od 2021 r., znany mu był stan techniczny wału przeciwpowodziowego. Zadanie dotyczące modernizacji wału znajduje się w wieloletnich dokumentach planistycznych przedstawianych i zatwierdzanych przez Ministra Infrastruktury, a realizacja tego zadania została podjęta w 2021 roku, o czym świadczy dołączony do skargi wyciąg z Programu Planowanych Inwestycji w Gospodarce Wodnej zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury z 12 listopada 2024 r. (K. 28-31 akt sądowych), gdzie w zestawieniu tabelarycznym przedmiotowe zadanie znajduje się w pozycji pod nr 751.
Reasumując, organ wyznaczając Skarżącemu pierwotnie 8 miesięczny termin na realizację nałożonych obowiązków, a następnie wyznaczając datę ich wykonania na 31 października 2024 r., nie uwzględnił specyfiki i rozmiarów przedsięwzięcia konieczności wykonania skomplikowanych kosztownych a co najważniejsze długotrwałych prac projektowych i budowlanych wymagających w przypadku Skarżącego środków finansowych powiązanych z planowanym budżetem państwa. Nie uwzględniono też faktu, że prace projektowe na tak długim odcinku wału są skomplikowane i wymagają szeregu zgód, decyzji i pozwoleń. Nie uwzględniono przepisów odrębnych dotyczących chociażby terminów na ogłaszanie i wyłanianie wykonawców dokumentacji projektowej, a następnie wykonawczo- budowlanej.
Nie przesądzając zatem wyniku sprawy, organ rozważając zmianę terminu ustosunkuje się do powyższej argumentacji, natomiast Skarżący wykaże większą aktywność w toku postępowania przedstawiając organowi dowody przedłożone sądowi oraz inne które mogą przemawiać za wydłużeniem terminu nałożonych obowiązków.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na brak stosownego wniosku zarówno w skardze, jak też złożonego przez Skarżącego reprezentowanego na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd nie rozstrzygnął o kosztach postępowania.