VII SA/Wa 2386/24

VII SA/Wa 2386/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lipca 2024 r. znak: KOA/2361/Ar/24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2140 (dwa tysiące sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2024 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S[...] (dalej: "Spółka"), od decyzji Burmistrza Gminy K[...] -J[...] (dalej: "Burmistrz") nr [...] , z [...] marca 2024 r., o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej 8.496 zł, z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K[...] - J[...] - utrzymało w mocy tą decyzję.
Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że pismem z 19 września 2022 r. Burmistrz zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania albo usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej K[...] - J[...] z [...] lutego 2021 r., w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K[...] -J[...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. 3266). Następnie, ww. decyzją Burmistrz nałożył na Spółkę karę pieniężną 8.496 zł, z tytułu umieszczenia ww. tablicy reklamowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka.
SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 37 a ust. 1-3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność, a rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. W myśl art. 37 b ust. 1 i 3 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37 b ust. 4).
Zgodnie z art. 37 b ust. 5 w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2 (art. 37 b ust. 6)
Natomiast, po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37 b ust. 7). Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37 b ust. 8). Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się, jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40- krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.
Rada Miejska K[...] - J[...] [...] lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K[...] - J[...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. 3266). W myśl § 2 pkt 15 ww. uchwały, przez tablicę reklamową należy rozumieć tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. - przez "tablicę reklamową" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl art. 2 pkt 16b u.p.z.p. przez "reklamę" należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. uchwały na całym obszarze gminy K[...] - J[...] zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem szyldów; publicznych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ustawianych przez Gminę K[...] - J[...] ; tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych na rowerach K[...] Roweru Miejskiego; tablic reklamowych informujących o fundatorach obiektu małej architektury przeznaczonego do ogólnodostępnego użytku i umieszczonego na terenie publicznym. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały na całym obszarze gminy K[...] -J[...] zakazuje się sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń w sposób naruszający ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności z zakresu ochrony przyrody, ochrony zabytków oraz prawa wodnego.
Stosownie do § 9 ust. 1 ww. uchwały, istniejące w dniu wejścia jej w życie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy dostosować do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W myśl § 9 ust. 2 dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z zastrzeżeniem ust. 3, ustala się następujące reguły dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale: należy usunąć wszystkie niezgodne z przepisami uchwały tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe wraz ze wszystkimi ich elementami w tym z ich zamocowaniami; należy przywrócić elementy budynków oraz fragmenty gruntów zmienione w wyniku sytuowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami uchwały do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach i nawierzchniach. Uchwała weszła w życie 28 kwietnia 2021 r.
Pismem z 19 września 2022 r., Burmistrz zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania (albo usunięcia) tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów cyt. uchwały i powiadomił stronę o wyznaczonym na 6 października 2022 r. terminie oględzin nieruchomości. Z protokołu oględzin nieruchomości z 6 października 2022 r. wynika, że reklama znajdująca się na działce ew. nr [...] została zdemontowana
Pismem z 20 grudnia 2022 r., organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.
SKO wyjaśniło, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało prawidłowo wszczęte wobec umieszczenia na terenie działki ew. nr [...] tablicy reklamowej, co było sprzeczne z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej K[...]-J[...]. Kara wymierzona została za okres od 19 września 2022 r. (gdyż SKO ten dzień uznało za datę wszczęcia postępowania) do 6 października 2022 r., (dzień oględzin, podczas których stwierdzono usunięcie tablicy) zgodnie z art. 37 d ust. 5 pkt 1 ustawy, tj. za 18 dni.
Odnosząc się do zarzutu Spółki z odwołania – naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 4 k.p.a. - przez wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia – organ odwoławczy uznał go za niezasadny. Przepisy k.p.a. nie regulują bowiem daty wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wynika z doktryny i dotychczasowego orzecznictwa, za tę datę należy uznać pierwszą czynność w sprawie, pod warunkiem, że o tej czynności zawiadomiono stronę. Przepisy prawa nie wskazują wyraźnie jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuję"- takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz niedeterminującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Organ I instancji prawidłowo uznał, że terminem rozpoczynającym naliczenie kary jest dzień wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego doręczenia.
Wysokość kary ustalona została, stosownie do art. 37 d ust. 9 ustawy, jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40- krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Stawki ww. opłat określone zostały w obwieszczeniu Ministra Finansów z 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 r. (M.P. z 2021 r., poz. 724). Maksymalna stawka części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g ww. ustawy wynosiła 2,80 zł, zaś maksymalna stawka części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h wynosiła 0,25 zł.
Odnosząc się zaś do kwestii zastosowania art. 189 f k.p.a. SKO stwierdziło, że przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa – a to w tej sprawie nie wystąpiło, co obszernie SKO omówiło. W świetle stanu faktycznego, waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam zgodnie z zasadami określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że organ I instancji naruszył art. 37 d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karno –administracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że art. 37 d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p, podczas, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do art. 3 7 a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy wydana w sprawie decyzja, oparta jest o art. 37 d ust. 1,3 i 4 u.p.z.p., w związku m.in. z art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 119 tej ustawy, a więc przepis który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny SKO uznało go za niezasadny. SKO powołało się tu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 809/22.
Zdaniem SKO, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 orzekł, że art. 37a ust. 9 ustawy w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, nie znajduje on bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Podstawę prawną nałożenia sankcji stanowił art. 37 d ust. 1 u.p.z.p., którego legalność nie była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Również pozostałe zarzuty - naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – uznało SKO za niezasadne, organ I instancji ustalił bowiem wielkość tablicy za pomocą urządzenia Leica DISTRO S910 nr seryjny 5120930245 oraz dołączył do akt sprawy dokumentację fotograficzną sporządzoną w różnych datach.
Z tą decyzja nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 20 sierpnia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. podczas, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy wydana w sprawie decyzja, oparta jest o przepis art. 37d ust. 1,3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku m.in. z przepisem art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepis, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny;
b) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu 23 września 2022 roku, a nadto Skarżąca niezwłocznie po wszczęciu postępowania zdemontowała tablicę reklamową, co obligowało organ prowadzący postępowanie do jego umorzenia bez wymierzania kary;
c) przepisu art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek znikomej wagi naruszenia prawa oraz natychmiastowego zaprzestania naruszenia.
2, Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone;
b) przepisów art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące:
- uznaniem, że tablica reklamowa posiada łączną powierzchnię reklamową 36 m2, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższą okoliczność, która ma wpływ na wysokość nałożonej kary,
- uznaniem przez organ II instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" zawiera się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez ten organ stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta w sposób zamierzony została sformułowana przez ustawodawcę, jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,
- pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu niezwłocznego demontażu tablicy przez Odwołującą oraz posadowienia reklamy na podstawie zgody budowlanej;
c) przepisu art. 8 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzje karną, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy wobec zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dotyczących umieszczenia tablicy reklamowej nie został zgłoszony sprzeciw, co jest równoznaczne z tym, iż jej umieszczenie było zgodne z wszelkimi przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa, w tym przepisami uchwały krajobrazowej;
d) przepisu art. 40 § 2. zd. 1 w zw. z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające n; niedoręczeniu kwestionowanej decyzji ustanowionemu w przedmiotowej sprawie pełnomocnikowi, a co z| tym idzie pozbawienie Skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu".
Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji" oraz o zasądzenie kosztów.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że w art. 37d u.p.z.p. ustawodawca uregulował kwestie związane z umieszczeniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z zasadami i warunkami określonymi w uchwale w sprawie obiektów małej architektury i reklamy. Umieszczenie niezgodnych z uchwałą reklamową ww. tablic lub urządzeń zagrożone jest karą pieniężną (stanowiącą dochód własny gminy), którą wymierza organ wykonawczy gminy, wydając stosowną decyzję administracyjną. Organ wykonawczy gminy wymierza karę pieniężną za okres od dnia, w którym wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub do dnia ich usunięcia. Co do zasady, wydaje dwie decyzje. W pierwszej decyzji określa wysokość kary pieniężnej (od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania przedmiotowej decyzji) oraz nakłada obowiązek dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub obowiązek ich usunięcia.
Organ II instancji powielił jedynie stanowisko organu I instancji a w konsekwencji w sposób bezpodstawny powiązał obowiązek dostosowawczy z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z odpowiedzialnością przewidzianą w art. 37d ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca nie zawarł takiego odesłania. Błędną jest wykładnia dokonana przez organy obu instancji, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji obowiązku dostosowawczego. Taki sposób interpretacji przepisów obowiązującego prawa stanowi próbę nieuprawnionej, celowościowej wykładni przepisów zawierających sankcje na niekorzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego.
Odstąpienie od nakazu ścisłej - literalnej - wykładni prawa może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego. Skoro zatem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła do art. 37a ust. 9 tej ustawy stanowiąc równocześnie jasno i wyraźnie, że przewidziana w nim sankcja nakładana jest za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową, to zakazane jest rozszerzanie zastosowania tego przepisu na przypadek braku realizacji obowiązku dostosowawczego.
W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., o sygn. akt P 20/19, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, uchwała reklamowa nie może być stosowana co więcej musi być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym, bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości samodzielnego wprowadzania przez organy gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej; regulacja zawarta w przepisie art, 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego co wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zatem na ustawodawcy w tym wypadku ciążył obowiązek zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego, zaś brak określenia tego mechanizmu powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym.
W obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie, powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych, co znajduje już potwierdzenie w praktyce sądów administracyjnych (stwierdzanie nieważności uchwał krajobrazowych co najmniej w części) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas prowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego.
Art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa essentialia negotii uchwały reklamowej, w konsekwencji powyższego uchwały bez tych regulacji czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym.
Wydana w sprawie decyzja, jest oparta o art. 37d ust. 1,3 i 4 u.p.z.p., w związku m.in. z przepisem art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 1 i 9 tej ustawy, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny. Art. 37d ust. 9 ustawy nie może być stosowany do czasu, kiedy polski ustawodawca nie uzupełni go zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji powyższego, nie mogą być stosowane sankcje prawne za niedostosowanie tablic reklamowych/szyldów do postanowień uchwały reklamowej.
Wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2342/19 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 398/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 400/18, z 6 lutego 2019 r., z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 402/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 403/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 399/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 401/18, z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 404/18, z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 749/18, z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 397/18 na uchwałę Rady Miasta G[...] z [...] lutego 2018 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie miasta G[...] uchylił zaskarżone ww. wyroki WSA w G[...] oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji, już po wydaniu ww. wyroku, nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie takie zgody budowlane zostały wydane.
Skarżąca kwestionuje nałożenie kary co do zasady, dodatkowo zaś formułuje zarzut naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia wskazuje się: przepis art. 37d ust. 4 u.p.p. łączy bieg naliczania kary z tokiem postępowania W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącej 23 września 2022 roku. Regulacja ta ma charakter szczególny. Odmiennie niż na gruncie innych, podobnych procedur, w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca nie przyjął, jako miarodajnego dla naliczania wysokości kary okresu niezgodności nośnika z uchwałą krajobrazową od dnia jej umieszczenia w przestrzeni publicznej, lecz przyjął, że datą początkową, od której następuje naliczanie kary jest dzień wszczęcia postępowania z urzędu. W tym zaś zakresie orzecznictwo i doktryna przyjmują, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, przy czym "dzień podjęcia czynności w sprawie" rozumie się tutaj nie w sensie faktycznie dokonanej czynności (złożenie podpisu, nadanie pisma), lecz w sensie prawnym, tzn. jako dzień uzyskania skuteczności prawnej przez dokonana przez organ czynność urzędowa - a ta odnosi każdocześnie skutek prawny dopiero z dniem jej "zakomunikowania" stronie (dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lub innego pisma, z którego wynika, że postępowanie zostało przez organ podjęte). Chodzi zatem o dzień dokonania czynności urzędowej organu wobec strony. Akcentowanie daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wówczas czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. A zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.
Wszczęcie postępowania z urzędu, o którym mowa w przepisie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. rodzi skutki materialnoprawne a nie tylko procesowe. Skutki materialnoprawne wszczęcia postępowania z urzędu w postaci biegu naliczania kary pieniężnej ustawodawca odnosi do sprawcy deliktu, a nie do organu. Skoro zatem ustawodawca łączy skutki materialnoprawne dla strony re wszczęciem postępowania z urzędu, to również i z tego względu za datę wszczęcia postępowania z urzędu w tym wypadku uznać należy datę wszczęcia tegoż postępowania wobec strony tj. ze skutkiem prawnym dla strony. Kara, której dotyczy przedmiotowe postępowanie ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a funkcji tej nie wypełni kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy - tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia. Ponadto, takie rozumienie przepisu powoduje, że wysokość kary może przybrać wysoce nieproporcjonalny rozmiar w stosunku do naruszenia przypisywanego sprawcy, który często może nie mieć świadomości o naruszeniu przepisów uchwały krajobrazowej. Przyjęcie interpretacji organów ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu prowadzi do przerzucenia na sprawcę deliktu reklamowego konsekwencji ewentualnych trudności w skutecznym doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W związku z tym, dla uniknięcia poczucia niesprawiedliwości społecznej (karania za czyn, o którym sprawca nie wiedział, że jest czynem zabronionym) ustawodawca oparł sposób naliczania kary na "warunku zagrożenia" tzn. uwzięcia przez sprawcę wiedzy pewnej, że jego czyn jest przez organ kwalifikowany, jako naruszający prawo.
Zdaniem pełnomocnik skarżącej, nie można również zgodzić się z rozstrzygnięciem organu w kontekście braku możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały wadliwej interpretacji przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że ocena tej przesłanki . powinna być dokonywana przez pryzmat świadomości prawnej skarżącej, jako sprawcy czynu. Przesłanka ta nie może ziścić się w sytuacji gdy delikt popełniany jest w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przez przedsiębiorców, od których należy wymagać znajomości obowiązujących przepisów prawa. Z kolei organ I instancji uznał, że ocena omawianej przesłanki konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania bezprawne w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych.
Organy obu instancji całkowicie pominęły, że w niniejszej sprawie, konieczne było rozważenie całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej. Ratio legis instytucji odstępstwa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej było ograniczenie negatywnych konsekwencji zautomatyzowanego stosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które niejednokrotnie nie dały się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Organy w sposób wadliwy interpretując przepisy obowiązującego prawa, nie dokonując dogłębnej analizy stanu faktycznego i nie dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej naruszyły zasady postępowania określone w przepisach w art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 k.p.a.
Przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów formalnych z art. 107 k.p.a. też poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej. W zaskarżonej decyzji wnioski organu nie są logicznym następstwem przeprowadzonego postępowania dowodowego, lecz przedstawiają jedynie subiektywne stanowisko organu w sprawie. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty również sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również sprzeczne z art. 11 k.p.a. i zasadą przekonywania, zgodnie z którą uzasadnienie decyzji powinno być sformułowane przede wszystkim dla strony. Motywy decyzji, zredagowane w sposób prawidłowy, powinny być zatem ujęte w taki sposób, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została doręczona stronie postępowania z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Zgodnie zaś z art. 40 § 2. zd. 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne.
Art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne.
Tym samym organ II instancji naruszył również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowaną w przepisie art. 10 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga była zasadna, acz z przyczyn wskazanych poniżej. Wyjaśnić na wstępie należy, że organa administracji publicznej mają obowiązek (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) działać w granicach prawa. Oznacza to w szczególności, że jeżeli ustawodawca określił uprawnienia do władczej ingerencji organów, w sposób nienasuwający wątpliwości ustalając warunki prawne takiej ingerencji, to organa nie mogą poza te uprawnienia wykraczać. Naruszałyby wówczas bowiem również zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Dotyczy ro zwłaszcza takiej sfery działania administracji publicznej, w której zastosowanie mają przepisy o charakterze sankcji fiskalnej.
Zgodnie z przyjętym przez Burmistrza za podstawę prawną nałożenia na Spółkę kary pieniężnej 8.496 zł, z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, na działce ew. nr [...] w K[...] -J[...] art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej, którą wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Przypomnieć więc należy, że wymierzona Spółce przez organ I instancji kara pieniężna została wyliczona na ww. podstawie prawnej od 19 września 2022 r., który to dzień organ przyjął za datę wszczęcia postępowania do dnia usunięcia tablicy, czyli 6 października 2022 r. Organa obu instancji błędnie jednak przyjęły, że dniem wszczęcia postępowania jest dzień wydania przez organ postanowienia o jego wszczęciu. Za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy jednak uznać dzień doręczenia Spółce przez organ pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, bo jest to data pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej dopiero chwili organ mógł wobec Spółki, której tablica reklamowa była niezgoda z prawem miejscowym - uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K[...] - J[...] z dnia [...] lutego 2021 r., w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K[...] -J[...] – podejmować jakiekolwiek czynności administracyjnej, w tym zmierzające do wymierzenia kary pieniężnej.
Jak trafnie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1315/23 (CBOSA), który to pogląd tut. Sąd w pełni podziela, art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu i wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy więc zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych.
Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. W judykaturze przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992).
Dlatego też – jak słusznie uznał NSA w ww. wyroku - za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili podmiot taki ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.
Organ powinien był za dzień wszycia postępowania w tej sprawie przyjąć dzień, w którym Spółce doręczono zawiadomienie o wszczęciu postepowania z urzędu. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, Spółka zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie z 19 września 2022 r. otrzymała skutecznie prawnie 23 września 2022 r. Organ wysłał to zawiadomienie poprawnie na adres Spółki (zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a.), odebrane zaś zostało przez pracownika skarżącej, z podpisem umieszczonym przy pieczęci Spółki, da datowniku stemplowym.
Organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. Dlatego też, wbrew stanowisku pełnomocnik skarżącej zawartym w skardze, organ nie doręczył zawiadomienia Spółce "z pominięciem ustanowionego pełnomocnika", gdyż z akt sprawy nie wynika, aby pomiędzy datą wydania postanowienia, a jego doręczeniem Spółka informowała organ o ustanowieniu pełnomocnika (z doręczeniem pełnomocnictwa).
Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji gdyby przesyłkę odebrała osoba nieupoważniona, takie doręczenie korespondencji samo przez się nie uzasadnia poglądu, że nie wywołało skutków prawnych (wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1574/19, CBOSA).
Dlatego też – wbrew skardze – za datę skutecznego doręczenia Spółce zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie uznać należało 23 września 2022 r., a nie "7 sierpnia 2024 roku", jak wskazuje się w skardze).
Organ I instancji i SKO naruszyły tym samym art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przez błędna wykładnię tego ostatniego przepisu, co miało wprost przełożenie na wadliwe obliczenie nakładanej na Spółkę kary pieniężnej. SKO w tym zakresie naruszyło ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej w omówionym wyżej zakresie decyzji Burmistrza.
Niezasadne natomiast były zarzuty pełnomocnik skarżącej, odnoszące się do kwestii ważności Uchwały nr [...] Rady Miejskiej K[...] - J[...] z dnia [...] lutego 2021 r., w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K[...] - J[...]. Wszelkie bowiem wywody i zarzuty, związane z ważnością przedmiotowej uchwały wykraczają poza granice sprawy niniejszej, zakreślone treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia – decyzją o wymierzeniu kary. Sąd w tym postępowaniu nie ma kognicji do badania w zawisłym postepowaniu ważności ww. aktu prawa miejscowego (nawet gdyby brał pod uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza po 2015 r.). Natomiast cytowany obszernie przez pełnomocnik skarżącej wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2342/19 dotyczył uchwały Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska. Nie dotyczył natomiast mającej w tej sprawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej K[...] - J[...] z [...] lutego 2021 r. Stąd też, w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 153 p.p.s.a., a tut. Sąd nie bada zasadności nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w związku z naruszeniem postanowień ww. uchwały Rady Miasta Gdańska.
O ile przyznać można co do zasady rację pełnomocnik skarżącej odnośnie prawnych możliwości tego, że "w obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych, co znajduje już potwierdzenie w praktyce sądów administracyjnych (stwierdzanie nieważności uchwał krajobrazowych co najmniej w części) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas prowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego", o tyle – co sama pełnomocnik zauważa – wymaga to stosownego i uprzedniego wyroku sądu administracyjnego, ale odnoszącego się do konkretnej uchwały krajobrazowej lub wskazanych w niej postanowień.
Nie ma racji pełnomocnik skarżącej, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej K[...] - J[...] z [...] lutego 2021 r. odnosi się wyłącznie do tych tablic reklamowych i urządzeń, które zostały posadowione po jej wejściu w życie (a więc po 28 kwietnia 2021 r.). Już z samej uchwały wynika, że swoim zakresem obejmuje istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy dostosować do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (§ 9 ust. 1). Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 uchwały dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ustalono określone reguły ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale. Ww. postanowienia prawa miejscowego nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i – będąc źródłem prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) – wiążą strony, organa administracji publicznej i sądy.
Stąd niezasadny był zarzut Ia skargi. Wyjaśnić też należy, że wskazany w tym zarzucie art. 42 ust. 1 u.p.z.p. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy tego, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa uchwala sejmik województwa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powiązanego w skardze z naruszeniem art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., należy wyjaśnić, że żadnego przepisu nie można naruszyć "poprzez jego niezastosowanie" – jest to typowy błąd logiczny, tzw. contradictio in adiecto. Przepis naruszony być może wyłącznie przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Tym niemniej, wskazany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Potencjalne zastosowanie tego przepisu wymaga od organu jednoznacznego i umotywowanego wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa powoduje skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, w tym wypadku dóbr chronionych przez przedmiotową uchwałę krajobrazową. Jeżeli konkretne naruszenie prawa powoduje poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych – a więc w zakresie chronionego krajobrazu - to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. W ocenie zaś tut. Sądu, popełnianie przez Spółkę niewątpliwego deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą. Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Gl 1095/23, CBOSA), art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot zobowiązany jest ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie.
Zwrócić też trzeba uwagę, że art. 37d ust. 4 u.p.z.p. – jako lex generalis – odrywa karalność deliktu od zaprzestania naruszania prawa (usunięcia tablicy reklamowej). Wręcz przeciwnie, datę usunięcia tablicy uznaje za przesłankę ustalenia okresu, za który kara naliczana jest obligatoryjnie ("karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia (...) usunięcia tablicy lub urządzenia").
Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. "przez jego niezastosowanie". Nie tylko z uwagi na ww. błąd logiczny, ale również dlatego, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki do umorzenia postępowania, które nie było ani podmiotowo, ani przedmiotowo bezprzedmiotowe.
Tut. Sąd podzielił w części (o której mowa powyżej) zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Nieuzasadnionym jednak – w świetle dokonanej oceny prawnej Sądu – był zarzut sformułowany w pkt. I.2.c skargi, gdyż wbrew skardze, decyzja organu I instancji, jako podjęta w obronie interesu społeczności lokalnej chronionego uchwałą krajobrazową, pogłębiała zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. To, że posadowienie przedmiotowej tablicy reklamowej dokonane zostało legalnie (po zgłoszeniu) nie oznacza, że miejscowy prawodawca nie mógł skutecznie prawnie uregulować na terenie obejmowanym uchwałą zakazu umieszczania jakichkolwiek tablic reklamowych niepochodzących od jednostki samorządu terytorialnego. Odmienne twierdzenie wymaga zaś uzyskania stosownego wyroku sądu administracyjnego. Skoro – jak też twierdzi skarżąca – jej tablica postawiona była przed wydaniem przedmiotowej uchwały, to niewątpliwie jej umieszczenie nie było zgodne (gdyż nie mogło) "z przepisami uchwały krajobrazowej".
Organ nie naruszył też art. 11 k.p.a., gdyż z treści zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika zasadność przesłanek, którymi SKO kierował się przy załatwieniu sprawy, za wyjątkiem błędnego obliczenia czasu jej nałożenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 zd. 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez niedoręczenie kwestionowanej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a co za tym idzie pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu stwierdzi należy, co następuje. Jak wynika z akt sprawy, profesjonalna pełnomocnik skarżącej załączyła do odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej poświadczony za zgodność odpis pełnomocnictwa, udzielonego jej przez skarżącą 1 października 2021 r. Odwołanie zostało podpisane przez pełnomocnik, która też wymieniona była w petitum tego pisma. Natomiast SKO – co wynika zarówno z adnotacji na decyzji, jak i elektronicznego poświadczenia odbioru – wysłało zaskarżoną decyzję na adres Spółki, a nie profesjonalnego pełnomocnika. Takie działanie SKO bez wątpienia było niezgodne z art. 40 § 2 k.p.a. a organ ten wskazany przepis naruszył.
Tym niemniej, wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej, takie naruszenie prawa nie pozbawiło Spółki "prawa do czynnego udziału w postępowaniu", gdyż po pierwsze postępowanie to się już zakończyło, a po drugie pełnomocnik skarżącej w terminie ustawowym wniosła skargę do Sądu Administracyjnego. Dlatego też tut. Sąd nie uznaje wadliwego doręczenia decyzji SKO za podstawę uwzględnienia skargi, gdyż skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi (por. też wyrok NSA z 21 marca 2024 r., sygn. akt III FSK 1129/22, CBOSA). Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie – w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – zależy zaś od wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu.
Organ, ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) ustali w sposób zgodny z prawem wysokość nakładanej na Spółkę kary pieniężnej, przyjmując za dzień rozpoczęcia postępowania, o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., dzień doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu w tej sprawie postępowania. Wydaną w tej sprawie decyzję doręczy pełnomocnikowi strony, a nie stronie.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jen. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasadzając od organu zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego.