VII SA/Wa 2382/23

VII SA/Wa 2382/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Marcin Maszczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P., I. P., E. W., M. W., E. C. i A. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr 577/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 11 sierpnia 2023 r. Nr 577/OPON/2023 uchylająca decyzję Starosty W. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], i stwierdzająca wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] listopada
2017 r., znak: [...], w stosunku do działki o nr ew. [...] obręb [...] w M. oraz w pozostałej części odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
A. K. (dalej: "inwestor") prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "E." A. K. uzyskał dwa pozwolenia na budowę:
a) decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. – pozwolenie na budowę dwóch budynków usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. P.
w M. (etap I i II),
b) decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. – pozwolenie na budowę dwóch pawilonów usługowych jako tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. P.
w M. (etap III).
Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie
o dysponowaniu prawem do nieruchomości – co do części działek wskazał na przysługujące mu prawo własności, a co do dwóch z nich ([...] i [...]) na stosunek zobowiązaniowy, tj. umowę przedwstępną - akt notarialny z dnia [...] lutego 2017 r. zawarty z J. i I. P., L. i E. W. oraz A. i H. C. (dalej: "skarżący").
W wyniku zawartej umowy przedwstępnej doszło do zawarcia umowy przeniesienia własności w zakresie działki [...], jednakże odnośnie działki [...] do zawarcia takiej umowy nie doszło, a obie strony skutecznie odstąpiły od zawarcia tej umowy.
Na marginesie należy stwierdzić, iż w zakresie sporu co do prawidłowości odstąpienia od tej umowy zapadł wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia
[...] grudnia 2019 r. sygn. akt: [...] oraz wyrok Sądu Apelacyjnego
w W. z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt: [...]), a Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] października 2019 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej
z dnia [...] grudnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki o nr ewid. [...] na działki o nr ewid. [...], [...] i [...].
W związku z nie zawarciem umowy przyrzeczonej odnośnie działki [...] skarżący, wnioskiem z dnia 30 stycznia 2019 r., wystąpili o stwierdzenie wygaśnięcia obu decyzji Starosty w całości, gdyż w ocenie skarżących inwestor
utracił prawo do dysponowania tą nieruchomością (działka [...]) na cele budowlane, co oznacza, że obie te decyzje stały się bezprzedmiotowe.
Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], stwierdził wygaśnięcie:
a) decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w części obejmującej budynek [...] wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działek ew. nr [...]
i [...] (przed podziałem część działki [...]) i
b) decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w części zagospodarowania terenu na działkach ew. nr [...] i [...] w III etapie zamierzenia budowlanego
oraz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia obu decyzji w części obejmującej działki
nr ewid. [...], [...], [...] i [...], a także nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
Od decyzji odwołania złożyli zarówno skarżący, jak i inwestor.
Wojewoda decyzją Nr 533/OPON/2020 z dnia 23 lipca 2020 r. uchylił decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W toku trwającego blisko trzy lata postępowania przed organem I instancji po uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy, w dniu 28 lutego 2023 r. do Starosty wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z W. (dalej: "PINB w W.") z dnia [...] lutego 2023 r., w którym organ ten wskazuje,
że inwestor w dniu 20 grudnia 2019 r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy dwóch pawilonów usługowych, a dnia 22 września 2020 r. wystąpił o pozwolenie na użytkowanie budynku usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (Etap 1).
Do pisma zostały załączone dwa zaświadczenia PINB w W. o nie zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie:
a) przystąpienia do użytkowania, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty
z dnia [...] listopada 2017 r., o pozwoleniu na budowę budynku usługowego 1A wraz z infrastrukturą towarzyszącą – etap 1, na dz. ew. [...] (datowane na dzień
30 września 2020 r.),
b) przystąpienia do użytkowania, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty
z dnia [...] lutego 2018 r., o pozwoleniu na budowę dwóch pawilonów usługowych na dz. ew. [...] (datowane na dzień 3 grudnia 2020 r.).
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta wydał dwie decyzje:
a) Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r.,
b) Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.
W uzasadnieniu obu tych decyzji Starosta podniósł, iż w związku z tym, że:
a) na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor legitymował się oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane – stosunek zobowiązaniowy kształtowany treścią aktu notarialnego – umowy przedwstępnej
z dnia 17 lutego 2017 r.,
b) rozwiązanie umowy na podstawie zgodnej woli stron nastąpiło w dniu
21 czerwca 2018 r., tj. w momencie otrzymania przez inwestora pisma pełnomocnika skarżących z dnia 14 czerwca 2018 r. (co wynika również
z wyroków sądów powszechnych),
c) rozwiązanie umowy nastąpiło już po wydaniu pozwolenia na budowę,
a potwierdzone zostało orzeczeniem sądu wydanym dopiero w dniu [...] maja
2020 r.
- pozwolenie na budowę nie jest bezprzedmiotowe.
Jednocześnie, w ocenie organu I instancji, w sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny – art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor uzyskał zaświadczenie PINB w W. z dnia 3 grudnia 2020 r. czyli zgłosił do użytkowania część inwestycji, której dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę, zatem decyzja ważna jest przynajmniej do dnia [...] grudnia 2023 r. W sprawie nie ma zastosowania także przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – w sprawie istnieje konflikt pomiędzy stronami (sporne interesy) ale nie można mówić o interesie strony (jednej) czy interesie społecznym. Wygaszenie części decyzji wpłynie jednocześnie na przedmiotową inwestycję pod kątem przepisów techniczno-budowlanych oraz pod kątem zgodności z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: "plan miejscowy"), powodując naruszenie tych przepisów oraz planu miejscowego.
Skarżący pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. wnieśli odwołanie od tej decyzji.
Wojewoda decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. Nr 576/OPON/2023 uchylił decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...]
i stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w stosunku do działki o nr ew. [...] i [...] (obecnie [...]) obręb [...] w M. oraz w pozostałej części odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
Jednocześnie decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. Nr 577/OPON/2023 Wojewoda uchylił decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...] i stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty
Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...]
w stosunku do działki o nr ew. [...] obręb [...] w M. oraz w pozostałej części odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
W uzasadnieniu obu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż z przepisów art. 4
i 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne od momentu złożenia wniosku
o pozwolenie na budowę do chwili zakończenia realizacji przedsięwzięcia budowlanego, a utrata przez inwestora w tym czasie tytułu prawnego do nieruchomości prowadzi do bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, a to zaś prowadzi do konieczności wygaszenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 162
§ 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie bez względu na interes stron, który jest sporny, wystarczającą przesłanką do wygaszenia decyzji jest interes społeczny, który determinuje pewność obrotu prawnego. Kwestia natomiast niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz planem miejscowym będąca następstwem wygaszenia niniejszej decyzji ma w przedmiotowej sprawie charakter następczy i nie może przez to sankcjonować prawnych niedogodności dla stron wiążących się z odmową stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od obu decyzji Wojewody z dnia 11 sierpnia 2023 r. złożyli wnioskodawcy, podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, który doprowadził do częściowego stwierdzenia wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadziło do stanu niezgodności pozostałej części budynku
z normami prawnymi, techniczno-prawnymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji
w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy,
c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego
i faktycznego, w szczególności brak szczegółowego rozważenia potrzeby uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działek będących przedmiotem własności uczestnika (inwestora),
d) art. 162 k.p.a. § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pozostająca
w mocy decyzja nie jest bezprzedmiotowa, podczas gdy wygaszono decyzję odnoszącą się do części budynków, bez których nie może on funkcjonować
i istnieć, a przy tym że wygaszenie nie leży w interesie społecznym;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 33 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis wyraźnie wskazuje że pozwolenie na budowę winno być wydane tylko i wyłącznie
w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego, a więc wygaszenie winno obejmować całość budynku przekraczającego granicę nieruchomości uczestnika (inwestora) oraz skarżących.
Stawiając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżący wnieśli
o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazali na brak uzasadnienia dlaczego organ odmówił wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w pozostałej części, w związku z tym można jedynie domniemywać, że w tej części decyzja o pozwoleniu na budowę zdaniem organu nie jest bezprzedmiotowa.
Zdaniem skarżących z uwagi na wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w części doszło do naruszenia szeregu norm Prawa budowlanego (przede wszystkim art. 33), zgodnie którym pozwolenie na budowę wydawane jest na całość zamierzenia inwestycyjnego, co doprowadziło do tego, że przewidziane wygaszoną decyzją zamierzenie budowlane w części stało się nielegalne, natomiast druga część zamierzenia w dalszym ciągu może być eksploatowana (mimo braku oparcia, prawidłowej konstrukcji, spełnienia norm technicznoprawnych i planu zagospodarowania przestrzennego).
W ocenie skarżących doszło także do naruszenia norm technicznoprawnych oraz niezgodności z planem miejscowym, które szczegółowo zostały wymienione
w skardze.
Jak podnieśli dalej skarżący decyzja narusza także interes społeczny – pozostały budynek jest niezgodny z przepisami prawa i ze względu na to, że będzie zagrażał życiu i zdrowiu korzystających z niego ludzi, oraz że w wyniku realizacji przedmiotowych inwestycji doszło także do przekroczenia granicy działki uczestnika (inwestora).
W odpowiedzi na skargę z dnia 27 września 2023 r. Wojewoda potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu należy zauważyć, iż skarżący wnieśli skargi na obie decyzje Wojewody z dnia 11 sierpnia 2023 r. - Nr 576/OPON/2023 oraz Nr 577/OPON/2023. Skarga na decyzję o Nr 577/OPON/2023 została zarejestrowana pod sygn. akt:
VII SA/Wa 2382/23 i jest przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast skarga na decyzję Nr 576/OPON/2023 została zarejestrowana pod sygn. akt: VII SA/Wa 562/24 i była ona przedmiotem innego postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego,
czy wystąpiły ustawowe przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. odnośnie działek, co do których inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
i w konsekwencji zamierzenie budowlane zrealizował, pomimo jednak, iż w toku realizacji tego przedsięwzięcia utracił to prawo do części działek objętych wydanym pozwoleniem na budowę.
W punkcie wyjścia należy więc przypomnieć, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przedmiotem rozważań organu odwoławczego była natomiast kwestia możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość związaną z utratą przez inwestora w części prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w innych sytuacjach, niż określone
w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie
z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć
tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku
o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji
o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego wynika,
że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji,
nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji.
Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę
i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego.
W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.). Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji,
a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. W ocenie Sądu, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.
Podkreślenia jednak wymaga, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna
i poparta odpowiednimi dowodami. Natomiast w przypadku, gdy kwestia ta jest sporna między inwestorem a właścicielem nieruchomości, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy to bezsporne jest, że inwestor wprawdzie posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki [...] w chwili wydania decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], ale prawo to utracił już po wydaniu tej decyzji, na skutek nie zawarcia umowy przenoszącej własność tej działki. Powyższe potwierdził sąd powszechny prawomocnym wyrokiem. Z tego też względu zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 11 sierpnia 2023 r. Nr 577/OPON/2023 uchylająca decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. i stwierdzająca wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w stosunku do tej działki, w ocenie Sądu, jest prawidłowa.
Odnosząc się natomiast do pozostałej części decyzji Wojewody z dnia
11 sierpnia 2023 r. Nr 577/OPON/2023, utrzymującej w mocy decyzję Starosty
Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., w części w której odmawia ona wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w stosunku do działki [...], to również i ona, wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowa.
Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącymi, iż z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jednoznacznie dlaczego Wojewoda utrzymał ją w tym zakresie w mocy,
i w zasadzie – jak słusznie wskazują skarżący – można jedynie domniemywać,
iż zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty w tym zakresie jest prawidłowa,
a tym samym nie podlegała uchyleniu. Zdaniem Sądu jednak naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. na gruncie tej sprawy nie jest naruszeniem istotnym, gdyż powodu nie uchylenia decyzji organu I instancji w tej części wynikają z kontekstu całego uzasadnienia.
Faktem bezspornym jest bowiem to, że odnośnie tych działek (przede wszystkim działki nr [...] stanowiącej wcześniej własność skarżących, ale także działek: [...], [...] i [...]) inwestor uzyskał prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane (stanowią one jego własność), a prawem tym dysponował zarówno w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też
w dniu, w którym tą inwestycję zakończył. Poza sporem jest również i to, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie zrealizowanej przez siebie inwestycji, a w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie PINB w W. z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...], z którego jednoznacznie wynika, iż organ ten nie zgłosił sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku usługowego 1A wraz z infrastrukturą towarzyszącą – etap 1, na dz. ew. [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Tym samym, zdaniem Sądu, z chwilą przystąpienia do użytkowania – wobec nie zgłoszenia sprzeciwu - doszło do skonsumowania decyzji o pozwoleniu na budowę odnośnie tej działki ale także do potwierdzenia jej zgodności z prawem. Jak podnosi się bowiem
w orzecznictwie sądów administracyjnych "udzielenie pozwolenia na użytkowanie (czy to w drodze wymaganej prawem decyzji organu czy też nie zgłoszenia przez tenże organ sprzeciwu od przedłożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy) wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym inwestycji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 2176/17). Podnosi się przy tym także, iż "zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę"
(zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. VII SA/Wa 1875/17).
W przedmiotowej sprawie taki sprzeciw nie został natomiast złożony, należy więc uznać, iż przedmiotowa inwestycja – w ocenie organu - jest zgodna z prawem, pomimo tego, że inwestor utracił prawo do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane (działka [...]).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, decyzja Starosty
Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. udzielająca pozwolenia na budowę nie może być, jak chcą tego skarżący, postrzegana jako bezprzedmiotowa, a za jej wygaśnięciem nie może przemawiać interes społeczny lub interes strony (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Omawiane pozwolenie na budowę dotyczy wybudowanego, oddanego do użytku budynku. Pozwolenie to przede wszystkim nie jest więc bezprzedmiotowe, jak i trudno zidentyfikować interes społeczny lub interes strony przemawiający za potrzebą jego wygaśnięcia. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo zastosował przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wygasił decyzję jedynie w tej części, co do której inwestor nie tylko utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr [...]) ale przede wszystkim na tej nieruchomości
w ogóle nie zostało zrealizowane przedmiotowe zamierzenie budowlane.
W ocenie Sądu, organ również nie naruszył przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącymi,
iż uzasadnienie organu odwoławczego zawiera pewne braki (zarzut naruszenia
art. 107 § 3 k.p.a.), jednak zdaniem Sądu, nie jest to naruszenie istotne, który uzasadniałoby uchylenie tej decyzji. Tym samym organ prawidłowo zastosował także przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymując w mocy tą decyzję.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 33 Prawa budowlanego - to Sąd podziela stanowisko skarżących, zgodnie z którym przepis ten wyraźnie wskazuje, że pozwolenie na budowę winno być wydane tylko
i wyłącznie w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego. Wbrew jednak stanowisku skarżących, powyższe nie oznacza, iż przepis ten uprawnia do wygaszania decyzji o pozwoleniu w całości, w sytuacji w której, budynek ten – jak twierdzą skarżący – przekracza nieruchomość inwestora i skarżących.
W przedmiotowej sprawie bowiem, jak wynika z akt sprawy, decyzja Starosty
Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o pozwolenie na budowę została wydana dla całości zamierzenia budowlanego, tj. budowy dwóch budynków usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (instalacje zewnętrzne: elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania i ciepła technologicznego, utwardzania w postaci parkingów, dróg dojazdowych, chodników i ściany oporowej) na nieruchomości składającej się
z dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w M., realizowaną w dwóch etapach: Etap I budynek 1A, Etap II budynek 1B (kategoria obiektu budowlanego XVII). Nie można więc zarzucić, iż pozwolenie to nie zostało wydane zgodnie
z art. 33 Prawa budowlanego. Kwestia natomiast tego, czy inwestor faktycznie zrealizował daną inwestycję niezgodnie z projektem budowlanym (czego Sąd
w niniejszej sprawie nie badał) powinna być ewentualnie podnoszona na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowania, i nie może niejako automatycznie stanowić podstawy do wygaszenia tej decyzji w całości w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, iż kwestie związane z powstałą, zdaniem skarżących, niezgodnością z przepisami techniczno-budowlanymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinny być weryfikowane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę
i również i one nie mogą stanowić podstawy do wygaszenia wydanego już pozwolenia na budowę, tym bardziej po przystąpieniu do jego użytkowania, Jednocześnie z treści skargi nie wynika w jakim zakresie doszło do przekroczenia granicy działki skarżących, co również czyn ten zarzut bezzasadnym, zakładając,
że mogło to być badane w postępowaniu dotyczącym żądania wygaśnięcia decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.