II SA/WA 1203/22

II SA/Wa 1203/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
W dniu [...] stycznia 2012 r. J. M. (dalej: "skarżący") został skierowany przez Wojskową Prokuraturę Garnizonową w [...] do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej: "TWKL") w celu stwierdzenia zdolności do służby wojskowej. W orzeczeniu z [...] lutego 2012 r. nr [...] TWKL stwierdziła u skarżącego schorzenia powodujące niezdolność do służby wojskowej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. orzeczenia, Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] (dalej: "RWKL") orzeczeniem z [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie TWKL. Skarżący zaskarżył ww. orzeczenie RWKL do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu, który wyrokiem z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12, oddalił jego skargę. Od ww. orzeczenia skarżący wywiódł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny") oddalił wyrokiem z 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2920/12 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Następnie skarżący wnioskiem z [...] lutego 2017 r. wystąpił do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej (dalej: "CWKL", "organ pierwszej instancji") o stwierdzenie nieważności: decyzji TWKL z [...] lutego 2021 r. nr [...], decyzji RWKL z [...] marca 2012 r. nr [...] oraz decyzji RWKL z [...] lutego 2015 r. nr [...].
Postanowieniem CWKL z [...] marca 2017 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Obrony Narodowej (dalej: "Minister", "MON", "organ drugiej instancji") z [...] lipca 2017 r. nr [...], odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń RWKL i TWKL, wskazując, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego, a mianowicie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12.
Na powyższe postanowienie Ministra skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym organ drugiej instancji w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] dokonał autokontroli, uwzględniając skargę w całości i uchylając ww. postanowienia, tj. postanowienie własne i postanowienie CWKL z [...] marca 2017 r. oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie MON nakazał CWKL przeprowadzenie dwóch odrębnych postępowań i wydanie dwóch odrębnych rozstrzygnięć - w stosunku do objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń: TWKL z [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymanego w mocy orzeczeniem RWKL z [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie zdolności skarżącego do zawodowej służby wojskowej i w stosunku do orzeczenia RWKL z [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie kontrolnego badania inwalidy.
Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] listopada 2017 r. (bez nr), na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia TWKL z [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymanego w mocy orzeczeniem RWKL z [...] marca 2012 r. nr [...], podnosząc, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia CWKL wyjaśniła, że gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji ustali wystąpienie przeszkody natury przedmiotowej (jak prawomocny wyrok – res iudicata), czyniącej niedopuszczalnym jego rozpoznanie w formie administracyjnoprawnej, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ pierwszej instancji zwrócił też uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem określona decyzja była już badana przez sąd administracyjny i prawomocnie oddalono skargę, zamyka to drogę do ponownego postępowania administracyjnego, również w zakresie stwierdzenia nieważności.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem nr [...], wydanym [...] lutego 2018 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz § 3 w związku z pkt 18 części I załącznika decyzji nr 63/MON z 24 marca 2016 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem (Dz. Urz. MON z 2016 r., poz. 38. ze zm.), Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie CWKL z [...] listopada 2017 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podał, że prawomocność decyzji utrzymanej przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe postanowienie MON stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz prawa formalnego w postaci:
• niezasadnego odmówienia postępowania (art. 61 k.p.a.);
• bezpodstawnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.);
• naruszenia art. 5, ust. 1,6, 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm.), a także § 5, § 16, § 21 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 oraz § 30 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2020 r. Nr 15, poz. 80 ze zm.);
• braku funkcji kontrolnej, nadzorującej oraz korygującej podległe organa administracji
państwowej (naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.).
W razie stwierdzenia, że naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania, skarżący wniósł o uchylenia rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania MON.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Jego zdaniem, doszło do naruszenia szeregu jego konstytucyjnych praw, przepisów k.p.a. oraz szczegółowych przepisów wykonawczych, jak również naruszono prawodawstwo Unii Europejskiej, tj. prawo do rzetelnego procesu, prawo do skutecznego środka odwoławczego, przepisy prawa antydyskryminacyjnego, a także szereg przepisów z dziedziny zapobiegania wykluczeniu społecznemu osób niepełnosprawnych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z 7 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 659/18, tut. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie CWKL z [...] listopada 2017 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "skarga podlega uwzględnieniu z powodu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a." oraz, że "dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o zastosowanie do jego procesowania przepisów prawa". Jednocześnie Sąd sformułował zalecenie, iż "w ponownym postępowaniu organy winny (...) wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a.".
Nie zgadzając się z ww. orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ drugiej instancji wywiódł do NSA skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1429/21, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w punkcie drugim odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd kasacyjny stwierdził, że skarga kasacyjna MON zasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane są ustalenia i ukształtowane na ich podstawie stanowisko organu dotyczące wynikającej z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności objętej wnioskiem decyzji w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12. Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone postanowienie, ograniczył się jedynie do przywołania treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12 oraz wskazania, iż "odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów", a także zalecenia - "w ponownym postępowaniu organy winny zatem wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a.".
NSA skonkludował, że w przypadku tak skonstruowanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku niemożliwym jest prześledzenie, czy prawidłowo została przeprowadzona kontrola postanowienia MON z [...] lutego 2018 r., tym bardziej, że w sprawie nie były rozważane przez organ przyczyny formalne o charakterze podmiotowym. W oparciu o tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku brak jest możliwości zrozumienia racji, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, uchylając postanowienie MON. Wobec tego, nie sposób uznać, iż zaskarżony wyrok zawiera jasny przekaz i odnosi się w sposób jednoznaczny do zajętego przez organ stanowiska. Z kolei ze względu na wskazane deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd kasacyjny ostatecznie nie miał podstaw do weryfikacji, czy przesłanki, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie, są trafne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po ponownym rozpoznaniu sprawy – zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Tut. Sąd, ponownie rozpoznając skargę, był związany stanowiskiem NSA, wyrażonym w wyroku z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1429/21, wedle którego wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku z 7 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 659/18 uniemożliwiało jego kontrolę instancyjną. Dlatego sprawa wymagała odniesienia się do wszystkich jej istotnych okoliczności.
W ocenie tut. Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowy był fakt, iż żądaniem stwierdzenia nieważności z [...] lutego 2017 r. skarżący objął orzeczenie RWKL z [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy orzeczenie TWKL z [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej, które miało przymiot prawomocności. Postępowanie sądowoadministracyjne, zainicjowane skargą skarżącego wniesioną na ww. orzeczenie RWKL do właściwego sądu administracyjnego, zakończyło się bowiem prawomocnie wyrokiem NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2920/12 oddalającym skargę kasacyjną skarżącego wywiedzioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12 oddalającego skargę skarżącego na orzeczenie RWKL z [...] marca 2012 r. nr [...].
Według organów orzekających w kontrolowanym przez tut. Sąd postępowaniu, tj. Ministra, a w pierwszej instancji – CWKL, ww. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadniał zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. To stanowisko jest ze wszech miar zasadne.
Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, w myśl którego wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyroki NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1772/17; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 899/16). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie również w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 zapadłej na tle nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały wynika, że możliwość uruchomienia postępowania nieważnościowego określa przymiot powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) wyznaczony zakresem kontroli dokonanej przez sąd, to jednak - jak wydaje się to też częściowo wynikać z uzasadnienia tej uchwały - można to w praktyce wiązać głównie z okolicznością uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną lub oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji procesowej (vide wyroki NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 67/17; z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1899/16; z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2517/11). Tym samym jakkolwiek nie zawsze wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną stanowi automatycznie przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to sytuacja tego rodzaju powinna mieć charakter wyjątkowy, a ponadto być uwarunkowana obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których nie mógł wiedzieć, jak np. wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (tak NSA w wyroku z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 122/19 i przywołanym wyżej wyroku z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14).
Na tle przytoczonych rozważań raz jeszcze podkreślić trzeba, iż orzeczenie RWKL z [....] marca 2012 r. było już poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a kontrola ta nie wykazała, aby było one dotknięte jakąkolwiek wadą. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12, "wojskowe komisje lekarskie obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Należycie rozważono okoliczności i fakty istotne dla wyniku postępowania, ustalone na podstawie niezbędnych badań lekarskich. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci tych badań nie budził wątpliwości, tym bardziej, że skarżący w istocie rzeczy nie kwestionował prawidłowości poczynionych ustaleń przez organy w zakresie rozpoznania schorzeń powodujących niezdolność do służby wojskowej. W ocenie Sądu, wojskowe komisje lekarskie obu instancji prawidłowo, na podstawie kompletnego materiału orzeczniczego, rozpoznały u strony między innymi przebytą operację [...] ([...] r.), powikłaną prawostronnym obwodowym porażeniem nerwu twarzowego i słuchowego z następową głuchotą prawostronną i niedomykalnością powiek, z przebytym zapaleniem opon mózgowo-rdzeniowych, z objawowymi zawrotami głowy znacznie upośledzające sprawność ustroju oraz nadciśnienie tętnicze II stopnia WHO z powikłaniami narządowymi, które to schorzenie zakwalifikowały jako schorzenia określone odpowiednio w § 83 pkt 1, § 21 pkt 10, § 7 pkt 3, § 21 pkt 6, § 63 pkt 2 Załącznika Nr 1 do (...) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. (...) . Trafnie organy orzekające w sprawie uznały, że stwierdzenie u skarżącego tego rodzaju schorzeń kwalifikuje go do kategorii >>N<< niezdolności do zawodowej służby wojskowej".
Zarówno skarga do tut. Sądu na postanowienie Ministra z [...] lutego 2018 r., jak i wniosek z [...] lutego 2017 r. o stwierdzenie nieważności zawierają ogólnie sformułowane zarzuty wynikające z ciągłego kwestionowania przez skarżącego orzeczonej wobec niego niezdolności do zawodowej służby wojskowej (kategoria "N") i przypisanych mu schorzeń powodujących tę niezdolność. Zatem zarzuty te mają głównie charakter polemiczny. W konsekwencji wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia RWKL (utrzymującego w mocy orzeczenie TWKL) wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, gdyż opiera się na okolicznościach znanych w postępowaniu sądowym, zaś organ administracji publicznej nie może dokonywać innych ocen od tych prawomocnie już poczynionych w sprawie przez sąd administracyjny (vide art. 170 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.