VII SA/WA 2369/19

VII SA/Wa 2369/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 922/21 - Wyrok NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skarg I. S. i B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołań B. P. i I. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. z siedziba w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" obszar 4, obejmującego 5 budynków wielorodzinnych, budynek śmietnika, portiernie wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskiem z 20 grudnia 2016 r. [...] S.A. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" obszar 4 obejmujący 5 budynków wielorodzinnych, budynek śmietnika, portiernie wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej. Inwestor 18 kwietnia 2017 r. zmienił zakres wniosku o pozwolenie na budowę oraz zwrócił dokumentację projektową, informując jednocześnie organ o uzupełnieniu wszystkich elementów wskazanych w postanowieniu Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent [...] na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. złożyli B. P. i I. S. Wskutek ich uwzględnienia Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S. A. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" obszar 4.
W wyniku rozpatrzenia skargi [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1970/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. Skargę kasacyjną I. S. od powyższego wyroku Naczelny Sad Administracyjny oddalił wyrokiem z 13 lutego 2019 r. sygn. II OSK 2234/18.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r., działając na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mającego na celu uzupełnienie przez inwestora dokumentacji projektowej. Organ wskazał, że: 1) Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu jest niezgodny z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935). Wskazać należy, że część rysunkową projektu zagospodarowania terenu sporządza się na potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 poz. 520). Paragraf 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2019 r. poz. 725) stanowi, że dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności (...) mapy do celów projektowych (...) opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Zgodnie z ww. załącznikiem nr 5 klauzula zawiera m.in. imię, nazwisko i podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Aby organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł stwierdzić, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na mapie do celów projektowych, mapa ta musi zawierać ww. klauzulę. W sprawie mapa, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu, nie jest opatrzona ww. klauzulą, tym samym nie można uznać, iż projekt zagospodarowania terenu został wykonany na mapie do celów projektowych; 2) Mapa, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu nie zawiera oznaczenia granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji, co jest wymagane przez § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Powyższe stanowi pośrednio o naruszeniu § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; 3) Z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie, że projektowane budynki będą miały zapewnioną dostawę wody z sieci miejskiej wodociągowej oraz możliwość odprowadzania ścieków do sieci miejskiej kanalizacji, co jest wymagane § 9 ust. 5 pkt 7 uchwały Rady Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], dla fragmentów obszarów [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Z uzgodnienia z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...], na które powołuje się inwestor (s. 37 projektu budowlanego), wynika jednoznacznie, że możliwość odprowadzenia ścieków z projektowanych budynków do miejskiej sieci kanalizacyjnej będzie możliwa dopiero po wybudowaniu kanałów ściekowego i modernizacji przepompowni ścieków, natomiast możliwość zaopatrzenia projektowanych budynków w wodę z miejskiej sieci wodociągowej będzie możliwa dopiero po wybudowaniu magistrali i przewodów wodociągowych. Inwestor na s. 158 projektu wskazuje natomiast, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie kanalizacji do miejskich sieci będzie możliwe po realizacji przełącza, wyłączonego do odrębnej procedury. W ocenie Wojewody [...], sama realizacja planowanego przyłącza nie będzie oznaczać możliwości zabezpieczenia projektowanych budynków z miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z uwagi na braki w infrastrukturze technicznej wskazane we wstępnych warunkach technicznych (s. 37 projektu budowlanego); 4) Zgodnie z § 25 ust 2 m.p.z.p. przewiduje się dla zabudowy wielorodzinnej - minimum 1 miejsce postojowo - garażowe na mieszkanie (nie mniej jednak niż 1 miejsce na 60 m² powierzchni użytkowej) w obrębie lokalizacji własnej. Wskazać należy, że inwestor nie zachował zgodnego z m.p.z.p. wskaźnika miejsc postojowych. Inwestor zgodnie z zapisem na s. 155 projektuje 1 miejsce postojowe na mieszkanie, czyli 40 miejsc postojowych. W projektowanych budynkach mieszkania zlokalizowane na parterze oznaczone jako Ml będą miały powierzchnie użytkową wynoszącą 60,68 m². Inwestor realizując bilans miejsc parkingowych pominął powstałą nadwyżkę powierzchni użytkowej w 5 mieszkaniach; 5) Dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oryginałów lub poświadczonych odpisów wszystkich dokumentów formalnych takich jak decyzje, postanowienia i uzgodnienia. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i projekcie budowlanym zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez projektanta, co nie spełnia wymagań k.p.a.; 6) Zgodnie z § 9 ust 4 pkt 2 m.p.z.p., nakazuje się zachowanie proporcji, by tereny przeznaczone pod te obiekty i urządzenia (zabudowę wielorodzinną) nie przekraczały 30% całości powierzchni poszczególnych terenów MN. Inwestor winien przedłożyć aktualną analizę spełnienia tego warunku, z uwzględnieniem wszystkich wydanych pozwoleń na budowę, dla zabudowy wielorodzinnej na obszarze oznaczonym jako MN; 7) § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: rozporządzenie MI, określają odległość miejsc postojowych od granicy działki i od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w mieszkalnym. Z uwagi na brak zwymiarowania tej odległości na projekcie zagospodarowania terenu, organ nie ma możliwości zbadania zgodności z ww. przepisem; 8) Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b., projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony do traktowania tej rozbieżności jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 ust. 3 p.b. Zgodnie z wnioskiem, aktualnym żądaniem inwestorów jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]", obejmujący 5 budynków wielorodzinnych, 4 budynki garażowe, 1 budynek ze śmietnikiem, portiernię wraz z zagospodarowaniem terenu. Tymczasem z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że zamiarem inwestora jest realizacja 5 budynków wielorodzinnych, wjazdu na działkę, śmietnika w formie wolnostojącej oraz budki ochroniarskiej. Zachodzi również znacząca rozbieżność w zakresie przyłączy, nie można jednoznacznie ustalić, czy zamiarem inwestora jest ich realizacja wg. złożonego wniosku czy odrębnej procedury. Wskazać również należy, iż materia prawa budowlanego nie posługuje się pojęciem zagospodarowanie terenu, tym samym inwestor powinien jednoznacznie wskazać, zakres robót jakie ma zamiar realizować w ramach danej procedury administracyjnej, pozwalając organowi na jednoznaczną identyfikacje zamierzenia budowlanego. Ponadto wniosek o pozwolenie na budowę, projekt budowlany w części opisowej i rysunkowej oraz decyzja kończąca postępowanie są niespójne w zakresie przyłączy, budynków garaży, budynku ochrony, budynku portierni oraz budynku śmietnika. Nie jest jednoznacznie określone, czy są one realizowane w ramach odrębnego postępowania, czy w ramach przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę. Jeśli zamierzeniem inwestora jest realizacja powyższych robót budowlanych w ramach odrębnej procedury, informacja ta powinna spójnie i jednolicie objąć cały projekt budowlany. Podkreślić również należy, że wniosek o pozwolenie na budowę jest dokumentem, który stanowi o inicjacji postępowania w sprawie udzielenia pozwalnia na budowę i tylko ten dokument, winien być uwzględniony przy badaniu zakresu zamierzenia budowalnego. Tym samym wszelkie korekty winny być dokonywane we wniosku o pozwolenia na budowę, nie zaś w pismach składanych przez inwestora w toku postępowania; 9) Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony niezgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Część rysunkowa, nie zawiera: orientacyjnego położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; czytelnego oznaczenia granic działki budowlanej, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich; ukształtowania terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, urządzeń przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary; czytelnego układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci (w projekcie użyta jest nazwa instalacje, co uniemożliwia prawidłową identyfikację, czy stanowią one sieci czy przyłącza); układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi (w projekcie użyta jest nazwa instalacje, co uniemożliwia prawidłową identyfikację czy stanowią one sieci czy przyłącza); 10) Dołączenie do projektu budowlanego analizy przesłaniania, zacieniania i nasłonecznienia, która uwzględnia lokalizacje okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednich budynkach, z jednoznacznym wskazaniem, kiedy niniejsze analizy zostały wykonane oraz parametrów na jakich zostały oparte. Podkreślenia wymaga także, że analiza taka powinna uwzględnić ograniczenia w nasłonecznieniu oraz przesłanianie i zacienianie istniejących budynków przez inne obiekty, które powstały przed planowana inwestycją. Niedopuszczalne jest bowiem, żeby ewentualne ograniczenia w nasłonecznieniu sąsiednich budynków były rozpatrywane jedynie w kontekście projektowanej inwestycji. Istniejące już budynki mogą wprowadzać już istotne ograniczenie nasłonecznienia dla budynków sąsiednich; 11) Doprowadzenie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 8 ust. 1 rozporządzenia sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna zostać poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta; 12) Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego powinien określać rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji telekomunikacyjnych; 13) Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach; 14) Inwestor nie odniósł się do kwestii odwodnienia wykopów oraz nie przedstawił zestawienia powierzchni biologicznie czynnej, mimo że obowiązek taki został na niego nałożony postanowieniem Prezydenta [...]; 15) Przedłożenie bilansu powierzchni biologicznie czynnej umożliwiającej organowi weryfikacje danych zawartych w projekcie budowlanym; 16) Przedstawienie analizy spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej w szczególności w stosunku do zabudowy zlokalizowanej na działce własnej, o których mowa w § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z przywołanym przepisem minimalna odległość miedzy budynkami powinna wynosić 8 m. Zmniejszenie tej odległości wiąże się z zastosowaniem m.in. ścian oddzielenia pożarowego, których, jak wynika z projektu budowlanego, nie zastosowano w niniejszej inwestycji.
Przy piśmie z 3 lipca 2019 r. Prezydent [...] przekazał skorygowane przez inwestora egzemplarze projektu budowlanego i wymienił działania podjęte w wyniku dodatkowej procedury uzupełniającej.
Wojewoda [...] pismem z 29 lipca 2019 r. zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a następnie w dniu [...] sierpnia 2019 r. wskazaną wyżej decyzją nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że wobec spełnienia przez inwestora wszystkich warunków, od których uzależnione jest zatwierdzenie projektu budowlanego, zachodziła podstawa do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do dokonanych sprawdzeń określonych w art. 35 ust. 1 p.b., organ podał, że z załącznika rysunkowego do m.p.z.p. wynika, iż działki nr ew. [...] z obrębu [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem "MN". Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 3 m.p.z.p., na tym terenie dopuszczalne jest realizowanie zabudowy wielorodzinnej o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji. Obowiązujące na tym obszarze ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych jako "MN" zostały spełnione przez planowaną inwestycję w następujący sposób: wysokość zabudowy (maksymalnie: 3 kondygnacje - projekt budowlany 3 kondygnacje - s. 332), minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (50 %, projekt budowlany 50 % - s. 159). Miejsca parkingowe zostały zaprojektowane zgodnie ze wskaźnikiem wskazanym w § 25 m.p.z.p., tj. min. 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny (w projekcie 40 mieszkań poniżej 60 m² - 40 m.p.). Zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, energię elektryczną, gaz, ciepło oraz dostęp do sieci teletechnicznych i sposób usuwania odpadów przewidziane są w sposób zgodny z zapisami m.p.z.p., tj. zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci, odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej, w zakresie zaopatrzenia w gaz z miejskiej sieci gazowej, w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej. Wody opadowe i roztopowe zostaną zagospodarowanie poprzez ich odprowadzenie w miejscu ich powstawania, po czym odprowadzone do miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej. Komunikacja będzie się odbywać za pomocą wjazdu od ul. [...] ([...]) i systemu dróg wewnętrznych. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z § 9 ust 4 m.p.z.p., warunkiem realizacji obiektów, o których mowa w ust. 3, tj. zabudowy wielorodzinnej o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji, jest dostosowanie charakteru i wymagań do użytkowania podstawowego. Zapisy m.p.z.p. nie zdefiniowały pojęcia "dostosowanie charakteru i wymagań do użytkowania podstawowego", co oznacza, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena, czy warunek taki został spełniony w stosunku do tej konkretnej inwestycji. Organ zauważył, że przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich. Kwestia "dostosowania charakteru i wymagań do użytkowania podstawowego", jest niewątpliwie ocenna i zdaniem organu wzajemna harmonizacja projektowanych budynków z budynkami sąsiednimi nie musi oznaczać tożsamości charakterystycznych paramentów tych obiektów budowlanych. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie, jak stwierdził organ, jest to, że prawodawca w m.p.z.p. przewidział, iż zabudowa jednorodzinna realizowana na terenach oznaczonych jako "MN", ma być zabudową o zróżnicowanej intensywnością. Jeśli porówna się kubaturę, wysokość, czy kształt zabudowy projektowanych budynków wielorodzinnych z zabudową istniejącą na działkach znajdujących się na obszarze "MN" (działki nr ew. [...], czy też działki nr ew. od [...] do [...]), należy przyjąć, że projektowana zabudowa została dostosowana do istniejącej zabudowy i użytkowania podstawowego. W ocenie Wojewody, należy w sprawie również uznać, że zachowane zostały proporcje, by tereny przeznaczone pod te obiekty (zabudowa wielorodzinna) i urządzenia nie przekraczały 30% całości powierzchni poszczególnych terenów "MN", co jest wymagane § 9 ust 4 pkt 2 m.p.z.p. W projekcie budowlanym na s. 156-158 została zawarta analiza bilansowa i graficzna proporcji zabudowy wielorodzinnej względem zabudowy jednorodzinnej. Z analizy dokonanej przez organ wynika, że załączony bilans jest aktualny i uwzględnia wszystkie inwestycje zrealizowane i planowane (posiadające ostateczna decyzje o pozwoleniu na budowę) na obszarze "MN". Zamieszczone w bilansie dane znajdują odzwierciedlenie w stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z omawianej analizą zabudowa wielorodzinna na obszarze "MN" po realizacji przedmiotowej inwestycji bardzie wynosić 29,3%. Wojewoda [...] podkreślił, że projektowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, elewacje posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały bowiem zaprojektowane w odległości nie niniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków. Przedmiotowa inwestycja nie narusza również innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza uzgodnienie inwestycji z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W ocenie organu, decyzja nr [...] została również wydana bez naruszenia przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury: § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód); § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Potwierdzenie powyższych wniosków znajduje się w projekcie budowlanym (analizach zacienia i przesłaniania zamieszczonych w projekcie budowlanym s. 162-167) i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa. Projektowana inwestycja, jak zaznaczył Wojewoda [...], nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiskom, tym samym brak był potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Projekt budowlany został wykonany zgodnie z wytycznymi z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz jest kompletny - zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oraz po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa wart. 12 ust. 7 ww. ustawy, wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Jak zwrócił uwagę Wojewoda, inwestor przedłożył również opinię nr [...] do geometrii ul. [...], decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o wyłączeniu gruntów pod zabudowę z produkcji rolnej, pozwolenie wodnoprawne, opinię geotechniczną oraz warunki przyłączenia mediów. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody [...], wzgląd na powyższe nie pozwalał uwzględnić zarzutów odwołujących. Organ podkreślił, że inwestor jest kreatorem zamierzenia budowlanego, z którym występuje o pozwolenie na budowę. Jeśli inwestor wyłączył poszczególne elementy zagospodarowania terenu do odrębnego opracowania, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ich badać w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor wyłączył zjazd do odrębnego opracowania jako niezależny od zabudowy wielorodzinnej obiekt budowlany, którego realizacja w obecnym stanie prawnym wymaga jedynie zgłoszenia. Niezależnie od ww. możliwości, lokalizacja zjazdu i jego podstawowe parametry zostały wskazane w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, co jest zgodne z § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Sama kwestia lokalizacji i realizacji zjazdu nie przesądza o dostępie działki budowlanej do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie działki inwestycyjne znajdują się bezpośrednio przy ul. [...] i ul. [...], obie ulice posiadają status dróg publicznych. Oznacza to, że działki inwestycyjne posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a wyłączenie zjazdu do odrębnej procedury nie zmienia powyższego stanu prawnego i faktycznego. Wbrew odmiennemu twierdzeniu odwołania, w sprawie inwestycja obejmująca swoim zakresem zespół budynków wielorodzinnych o nazwie "[...]", jest samodzielnym zamierzeniem budowlanym, niezwiązanym funkcjonalnie z innymi inwestycjami noszącymi nazwę "[...]". Tym samym zarzut nieprawidłowego wykonania części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie znajduje potwierdzenia. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie, czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich tylko w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Odwołujący nie wskazali żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowana inwestycję, co naruszyłoby ich uzasadniony interes. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów procesowych. W jego ocenie, Prezydent [...] w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a sprawa została rozpatrzona w oparciu o jego całość.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. pismem z 22 września 2019 r. złożyła I. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I, jak i II instancji zastrzeżeń i uwag wniesionych przez strony postępowania oraz nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
2) art. 10 k.p.a. poprzez zatwierdzenie decyzji organu I instancji, pomimo braku wysłania przez niego do stron postępowania w trybie przywołanego przepisu zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych i uniemożliwienie stronom postępowania zapoznania się z nimi, w szczególności wypowiedzenia się do nich po dokonaniu przez inwestora istotnej korekty wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączników stanowiących jego integralną całość;
3) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zatwierdzenie decyzji organu I instancji, pomimo rażącego naruszenie przez organ I instancji zasad prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywatela do Państwa poprzez uznanie za wyczerpujące wyjaśnień złożonych przez inwestora w piśmie z 10 marca 2017 r. w odpowiedzi na postanowienie z [...] lutego 2017 r. w sytuacji, gdy korekta wniosku w zakresie budowy 4 budynków garażowych została dokonana w dniu wydania decyzji, tj. [...] kwietnia 2017 r., zaś pełna dokumentacja dotycząca wniosku z 18 kwietnia została złożona już 10 marca 2017 r., a zatem znacznie wcześniej niż złożony został wniosek, co w świetle powyższych okoliczności niezgodności wniosku z projektem uzasadniało wydanie decyzji odmownej, nie zaś oczekiwanie na złożenie przez inwestora korekty wniosku i wydania tego samego dnia zaskarżonej decyzji;
4) art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku:
a) przedłożenia wraz z projektem budowlanym decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) - na obszarze nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] oraz [...] na nieruchomości, na których zlokalizowana ma być inwestycja objęta decyzją;
b) przedłożenia wraz z projektem budowlanym decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego zlokalizowanych na nieruchomościach oznaczonych nr ew. [...] oraz [...] w celu prowadzenia robót mających na celu lokalizację zjazdu z drogi publicznej na nieruchomości, na których zlokalizowana ma być inwestycja objęta decyzją, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, za który nie może zostać uznany wrysowany na plan zagospodarowania terenu zjazd niepołączony z drogą publiczną, w szczególności brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działek, przez które planowany zjazd miałby się odbywać;
5) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego na aktualnej mapie, obejmującego: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układu komunikacyjnego i układy zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, dla całości realizowanego zamierzenia budowlanego "[...]", której "[...]", obszar 4 stanowi kolejny etap zamierzenia wieloetapowego wraz ze wszystkim z tego tytułu wynikającymi konsekwencjami (tj. decyzja środowiskowa, plan zagospodarowania terenu dla całości planowanej inwestycji wieloetapowej);
6) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie w jakim:
a) § 9 ust. 1 pkt 16 m.p.z.p. nakłada obowiązek odrębnego uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich wewnętrznej obsługi komunikacyjnej na terenie zespołów zabudowy zorganizowanej - realizowanej przez jednego inwestora - zaś przedłożony projekt przedmiotowego uzgodnienia nie posiada;
b) § 26 m.p.z.p. nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia koncepcji zagospodarowania terenu uwzględniającej obsługę komunikacyjną terenu i zaopiniowanej przez Zarząd Dróg Miejskich, zaś przedłożony projekt przedmiotowego uzgodnienie nie posiada;
c) § 9 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie, w jakim jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie, na którym realizowana jest inwestycja objęta zaskarżoną Decyzją, ustalono zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach, zaś przedłożony projekt zakłada realizację na działkach gruntu oznaczonych nr ew. [...] z obrębu [...], zespołu budynków wielorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy 781,10 m² oraz powierzchni całkowitej 2380 m², co nie stanowi zabudowy o małych gabarytach;
7) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 144 k.c. i art. 32 Konstytucji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku w projekcie budowlanym dokładnej analizy oddziaływania oraz poziomu zacienienia działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami, na których realizowana będzie inwestycja, a w szczególności brak dokładnej analizy zacienienia działki nr ew. [...], a tym samym zaniechanie badania przez inwestora uzasadnionego interesu osoby trzeciej i możliwości potencjalnej przyszłej zabudowy działki nr ew. [...] w sposób zgodny z § 9 m.p.z.p. w sytuacji, gdy inwestor w piśmie z 10 marca 2017 r. ograniczył się do wskazania, że w chwili obecnej nie jest możliwe podanie konkretnej wielkości przysłaniania działki sąsiadującej.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. w piśmie z 17 września 2019 r. złożył również B. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanej inwestycji, jak też zakaz wydawania kolejnych decyzji o pozwoleniu na realizację zabudowy wielorodzinnej innym inwestorom.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem ok. 70000 m² gruntów o przeznaczeniu w m.p.z.p. dopuszczającym 30 % zabudowy wielorodzinnej. Wydana decyzja skutkuje tym, że inwestor będzie mógł zrealizować 100% zabudowy wielorodzinnej, a skarżący nie będzie "mógł nic". W tym kontekście skarżący wskazał, że Wojewoda [...] przekazał władztwo planistyczne nad nieruchomościami skarżącego w zakresie ustanawiania dla niego nieistniejących w m.p.z.p. ograniczeń zabudowy wielorodzinnej powyżej poziomu "konsumpcji przywileju przez zachłannego sąsiada", a równocześnie nieograniczonych przywilejów - prawa zabudowy w 100% wielorodzinnej sąsiadowi z całkowitym pominięciem praw skarżącego wynikających wprost z zapisów m.p.z.p. Zaskarżona decyzja "usiłuje stworzyć" z nieumocowanej w prawie miejscowym dla tego obszaru ani w przepisach szczególnych wykonanej przez sąsiada analizy obszarowej "atrapę prawną" dla niemożliwej do wydania dziś w trybie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zamieniono bezprawnie tryb administracyjny wydania decyzji o warunkach zabudowy na prywatną i uznaniową "analizę obszarową" wykonaną przez i dla nieruchomości tego inwestora. Skarżący zauważył, że kwestia ta jest bardzo ważna, albowiem narusza jego prawa jako sąsiada inwestycji, który poniósł po uchwaleniu m.p.z.p., a szczególnie po 2002 r. znaczne nakłady na zakup gruntów w celu realizacji na nich zabudowy. Z tego względu, zdaniem skarżącego, organ powinien zażądać od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane odpowiednim obszarem, dla którego obszar inwestycji zabudową byłby nie wyższy niż 30% dopuszczonej zapisami m.p.z.p. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest niezgodna prawem, zbyt ogólnikowa, dokumentacja budowlana nieczytelna i niejednoznaczna w zakresie zajętych powierzchni oraz ich powierzchni, rzędnych względem działek skarżącego, a treść decyzji nie odnosi się do istoty zagadnienia - braku prawa do dysponowania terenem pod tak duży obszar skoncentrowanego budownictwa wielorodzinnego.
W odpowiedziach na skargę zamieszczonych w pismach z 15 października 2019 r. Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
[...] S.A. w piśmie z 31 sierpnia 2020 r. wniosła o oddalenie skargi B. P. jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.
Skarga I. S. została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 2369/19, natomiast skarga złożona przez B. Piaścika pod sygn. VII SA/Wa 2389/19. Sąd na rozprawie przeprowadzonej 10 września 2020 r. postanowił połączyć sprawy dotyczące skarg I. S. i B. P. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., do łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zdecydował o dalszym ich prowadzeniu pod sygn. VII SA/Wa 2369/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
Wymaga w pierwszym rzędzie zaznaczenia, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego została wydana wskutek uznania poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. za niezgodną z prawem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1970/17. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. i na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S. A. pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków wielorodzinnych "[...]"[...]. Wobec uprawomocnienia się tego wyroku w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lutego 2019 r. sygn. II OSK 2234/18, Wojewoda [...] na podstawie art. 153 p.p.s.a., orzekając ponownie, był zobowiązany uwzględnić w sprawie ocenę prawną, jak też wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym orzeczeniu, z tym, że powinien im nadać kształt zmodyfikowany stanowiskiem zamieszczonym w wyroku z 13 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził bowiem, że jakkolwiek organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, powinien uczynić zadość zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i umożliwić inwestorowi uzupełnienie dokumentacji projektowej, jeżeli ma ona braki, co było istotą wypowiedzi Sądu I instancji, o tyle to do Wojewody [...] powinno należeć "merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę", przez co Wojewoda nie powinien w tym zakresie podlegać związaniu stanowiskiem, które Sąd I Instancji zaprezentował w zaskarżonym wyroku odnośnie do meritum zaskarżonej decyzji. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Oceną prawną i wskazaniami na mocy art. 153 p.p.s.a. jest również związany Sąd, co należy rozumieć jako zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, jak i równoległe zobowiązanie do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do niego w toku ponownego postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej.
Kluczowym zagadnieniem poddanym rozważeniu w toku postępowania sądowego i uznanym za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy było stwierdzenie, że brak wiedzy [...] S. A. o dostrzeżonych na etapie postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] brakach dokumentacji złożonego i zaakceptowanego przez Prezydenta [...] projektu budowlanego nie mógł prowadzić do odmowy jego zatwierdzenia w toku instancji, jeżeli inwestorowi organ odwoławczy uniemożliwił podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości i uzupełnienia zaistniałych braków w tejże dokumentacji. Mając na uwadze ten wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może budzić wątpliwości w aspekcie zgodności z art. 153 p.p.s.a. zasadność zainicjowania przez Wojewodę [...] na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na zleceniu Prezydentowi [...] uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie zobowiązania inwestora do przedłożenia na etapie postępowania odwoławczego kompletnej dokumentacji projektowej nieposiadającej braków wymienionych w postanowieniu z [...] maja 2019 r. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego odnośnie do prawidłowego zastosowania się przez uczestnika niniejszego postępowania (inwestora) do skierowanego do niego wezwania, co w sytuacji doprowadzenia projektu budowlanego obejmującego budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]"[...] na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] do zgodności z wszystkimi wymaganiami prawa, nakazywało Wojewodzie orzec o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...].
Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Z przytoczonej przez Sąd regulacji wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Wniosek Wojewody, że poddany kontroli projekt spełnia ten warunek nie jest, zdaniem Sądu, obarczony błędem. W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł bowiem przekonującą argumentacją opartą na właściwie interpretowanych postanowieniach m.p.z.p., która potwierdza sposób zastosowania w sprawie przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
Zdaniem Sądu, inwestycja jest niesprzeczna z przeznaczeniem terenu o symbolu "MN". Wprawdzie przeznaczeniem podstawowym na tym terenie jest mieszkalnictwo jednorodzinne o zróżnicowanej intensywności (§ 9 ust. 1 m.p.z.p.), to plan dopuszcza na tym terenie również: 1) zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji, 2) obiekty o charakterze pensjonatowym i wprowadzenie usług nieuciążliwych w parterach budynków, 3) usługi publiczne i komercyjne oraz usługi nieuciążliwe, 4) urządzenia infrastruktury technicznej (np. stacje trafo) i komunikacyjnej (np. parkingi i garaże), co wynika z treści § 9 ust. 3 m.p.z.p. Podzielić należy pogląd, że budowa zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" [...], obejmującego 5 budynków wielorodzinnych, budynek śmietnika, portiernie wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...] stanowi zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach spełniającą warunek wysokości, jak i wymagania dodatkowe określone w § 9 ust. 4 m.p.z.p. Wszystkie pięć niepodpiwniczonych budynków posiada wymagane 3 kondygnacje. Z analizy projektu budowlanego wynika, że są to budynki niskie (9,93 m). Powierzchnia zabudowy każdego budynku jest niewielka, bo wynosi 156,22 m² i w każdym z nich ma mieścić się po osiem mieszkań. Budynki posiadają wymiary 8,2 m x 21,6 m (projekt budowlany, s. 155, 168). Elementy te rozważane łącznie, zdaniem Sądu, czynią z projektowanej zabudowy zabudowę o małych gabarytach, jak wymaga tego plan, dostosowaną charakterem i wymaganiami do użytkowania podstawowego. Budynki i pozostałe obiekty zaplanowane na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] pozostają, jak trafnie uznał organ, wystarczająco zharmonizowane względem zabudowy znajdującej się w bliskim otoczeniu z nią. Organ miał podstawy, by przyjąć, że zaprojektowana forma, wielkość i pozostałe szczegółowe parametry zabudowy nie są sprzeczne z m.p.z.p. i formułowane w tym zakresie zastrzeżenia odwołujących są nieuprawnione, jeżeli uwzględni się szacunkowość oceny opierającej się na niedookreślonych przez Radę Gminy [...] pojęciach "małej gabarytowo" zabudowy wielorodzinnej i jej "dostosowania" do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jeżeli mechanizm oceny tego dostosowania miał, z jednej strony, poddać kontroli szerokie znaczeniowo warunki odnoszące się do "charakteru i wymagań" tejże zabudowy, a z drugiej strony uwzględniać równocześnie to, że plan zezwala, by ta zabudowa mogła mieć "zróżnicowaną intensywność" (§ 9 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.).
Wymaga podkreślenia, zdaniem Sądu, że zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., oznacza brak sprzeczności. Podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd podziela, wskazuje się w tym kontekście, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, niż to wynika z ich literalnego brzmienia. Determinuje to uznanie, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinna nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 102/18; wyrok NSA z 9 maja 2018 r. sygn. II OSK 1508/16; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2836/14).
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma jednakże miejsca, co Sąd odnosi również do zarzutu podnoszonego w skargach obu stron, że w postępowaniu nie zostało wykazane spełnienie warunku zachowania proporcji, by tereny przeznaczone pod obiekty i urządzenia przeznaczenia dopuszczalnego nie przekraczały 30% całości powierzchni poszczególnych terenów MN (§ 9 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p.). Ma rację organ, gdy wskazuje, że dołączona przez inwestora do projektu budowlanego analiza bilansu powierzchni zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zabudowy, o której mowa w § 9 ust. 3 m.p.z.p., potwierdza spełnienie w sprawie przez inwestora ww. warunku, jeżeli przyjęty wynik obliczeń dla przedsięwzięcia wynosi 29,3 %, a jednocześnie istotnych błędów nie można przypisać metodzie, w oparciu o którą obliczenia te zostały dokonane (projekt budowlany, s. 156-158). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzut, że zastosowany mechanizm powinien być traktowany jako naruszający interes skarżącego dążącego do optymalnego z punktu widzenia ekonomicznego zagospodarowania należących do niego działek poprzez zrealizowanie na nich w przyszłości również zabudowy wielorodzinnej, co nie będzie możliwe, jeżeli dla terenu o symbolu "MN" dojdzie niejako do "wyczerpania" dopuszczalnego bilansu powierzchni zabudowy zgodnej z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, może być adresowany ewentualnie do prawodawcy lokalnego, który postanowił taki mechanizm zastosować w planie, a nie do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda był zobowiązany kierować się postanowieniami § 9 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p., uwzględniając "analizę obszarową", jak ją określa skarżący, w której treści wzięty pod uwagę został aktualny prawny sposób zagospodarowania terenu o symbolu "MN" wyznaczony datą rozpatrzenia wniosku inwestora. Charakter tejże analizy z oczywistych powodów nie mógł kreować wymagania, by inwestor w celu wykazania, że zabudowa wielorodzinna zaplanowana na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] nie przekracza wskaźnika 30 % proporcji całości powierzchni poszczególnych terenów MN, musiał posiadać prawo do dysponowania nieruchomościami, które tą analizą zostały objęte i "pomniejszały" przyjęty wskaźnik.
Nie są obarczone wadliwością, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostałe wnioski sformułowane w treści zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...] odnośnie do spełnienia przez badany projekt budowlany wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. Projekt zagospodarowania terenu miał na uwadze zabudowę realizowaną na działkach nr ew. [...], wobec czego nie było podstaw, by obejmował, jak uznaje skarżąca, całość zamierzeń budowlanych posługujących się wspólną nazwą "[...]". Także kompletność przedłożonej dokumentacji nie mogła być oceniania w sposób przez stronę sugerowany, a zatem poprzez nadanie wnioskowi inwestora postaci żądania stanowiącego "kolejny etap zamierzenia wieloetapowego", gdyż w sprawie nie wystąpiła sytuacja opisana w art. 33 ust. 1 p.b. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, Wojewoda trafnie przyjął, że zaprojektowany zespół 5 budynków wielorodzinnych nie stanowi "zespołu obiektów" pozostających wyłącznie częścią "zamierzenia budowlanego" w rozumieniu powołanego przepisu. Ocena tego, czy dana inwestycja jest samodzielnym przedsięwzięciem, czy też jest częścią innego nie może bowiem opierać się jedynie na wspólnym nazewnictwie stosowanym względem przedsięwzięć deweloperskich przez przedsiębiorcę będącego deweloperem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1805), czy też na skoncentrowaniu terytorialnym realizowanych kilku inwestycji na określonym obszarze jednej dzielnicy [...], którego przyczyną są inne powody aniżeli cel, do którego nawiązuje art. 33 ust. 1 p.b. Wymaga zauważenia, że do projektu budowlanego zostało dołączone pismo Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Środowiska Urzędu [...] z [...] maja 2016 r. znak: [...] (projekt budowlany, s. 35-36) wskazujące na niezależność projektowanego zespołu budynków wielorodzinnych pod względem oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu, stanowisko w nim wyrażone w sposób prawidłowy uwzględnia ocenę spornego przedsięwzięcia z kontekście innych planowanych, realizowanych i zrealizowanych przedsięwzięć tego samego rodzaju (budowa zespołów budynków wielorodzinnych) z uwagi na brak powiązania technologicznego pomiędzy nimi w znaczeniu nadawanym temu pojęciu przez art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.).
Obsługa komunikacyjna zaprojektowanej inwestycji będzie zapewniona zjazdem z ul. [...], czyli z drogi [...]. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa i rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna wskazywać układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej. W projekcie takie nawiązanie zostało przedstawione. W przypadku, gdy drogę publiczną stanowi droga krajowa lub wojewódzka projekt budowlany powinien zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 p.b. zawierać uzyskane przez inwestora oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oświadczenie takie nie jest wymagane w przypadku drogi kategorii gminnej, a zatem takiej, jaką posiada ul. [...] na rozważanym odcinku. Należy zauważyć, że do projektu, jak wskazał organ, została dołączona opinia nr [...] dotycząca osiedla projektowanego na działkach [...] i projektowanego włączenia (zjazdu) w ul. [...]. Nie można zgodzić się z zarzutem, że zatwierdzenie projektu budowlanego było uzależnione od przedłożenia przez inwestora decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, jeżeli budowa zjazdu została wyłączona z zamierzenia jako przedsięwzięcie objęte odrębną procedurą (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r. sygn. II OSK 1682/18). Jakkolwiek w swojej skardze skarżąca zarzuciła organowi pominięcie postanowień § 9 ust. 1 pkt 16 i § 26 m.p.z.p., to wydaje się, że w sprawie zastosowanie mógł znajdować jedynie ten pierwszy przepis planu. Powołanie się na § 26 m.p.z.p. należy postrzegać jako pomyłkę, gdyż dotyczy on ustaleń hydrograficznych. Zbieżne ze zgłoszonym przez skarżącą zastrzeżeniem postanowienia formułuje nie § 26, ale § 23 m.p.z.p., przyjmując, że w przypadku realizacji zorganizowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej, możliwość wydania decyzji podziałowych i pozwoleń na budowę, uzależnia się od przedłożenia przez inwestora koncepcji zagospodarowania terenu, uwzględniającej obsługę komunikacyjną terenu, z włączeniami do układu przewidzianego w planie i zaopiniowanej przez Zarząd Dróg Miejskich. Jako, że kwestionowana inwestycja obejmująca realizację zespołu budynków w zabudowie wielorodzinnej ma jednocześnie charakter "zespołu zabudowy zorganizowanej", o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 16 m.p.z.p., przyjąć trzeba, że uzgodnienie z Zarządem Dróg Miejskich jej wewnętrznej obsługi komunikacyjnej związane z koncepcją zagospodarowania terenu powinno być postrzegane jako spełnienie wymagania w tym przypadku przepisu szczególnego. Skarżąca wskazała, że inwestor opinią Zarządu Dróg Miejskich nie dysponuje, co każe projekt budowlany uznać za naruszający art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Tymczasem ocena taka nie znajduje uzasadnienia. W sprawie znajduje niewątpliwie zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 20678 ze zm.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Inwestor po wystąpieniu do Zarządu Dróg Miejskich uzyskał w nawiązaniu do powołanego przepisu odpowiedź wskazującą, że zarządca nie uzgadnia rozwiązań w zakresie komunikacji na terenie wewnętrznym (pismo z 5 lipca 2016 r. znak: [...]), co powoduje, że nie można zarzucić inwestorowi w tym zakresie naruszenia prawa skutkującego odmową zatwierdzenia przedłożonego przez niego projektu budowlanego.
Wojewoda [...] w treści zaskarżonej decyzji zawarł analizę dotyczącą kompletności projektu budowlanego, jak i jego zgodności z pozostałymi przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi. Wskazuje ona na spełnienie przez inwestora wszystkich wymagań nakazanych prawem i Sąd tę ocenę w całości podziela. W szczególności obejmuje ona spełnianie przez zespół budynków jako obiekty kubaturowe warunków w zakresie przesłaniania oraz nasłonecznienia i zacieniania. W swojej skardze strona podniosła, że inwestycja uchybia § 13 rozporządzenia, albowiem brak jest w przedłożonej dokumentacji dokładnej analizy zacieniania działki nr ew. [...], niemniej nie jest jasne, na jakiej zasadzie miałoby dojść w sprawie do ewentualnego naruszenia wskazanego warunku techniczno-budowlanego. Stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli zachodzą warunki określone w ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 tego przepisu. Dokonywana na gruncie § 13 rozporządzenia analiza opiera się na stwierdzeniu, czy projektowany budynek znajduje się w stosunku do pomieszczenia przesłanianego budynku sąsiedniego w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, co może zasadniczo wystąpić tylko wtedy, gdy działka sąsiednia jest zabudowana. Bez tego koniecznego elementu nie można wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w niniejszej sprawie, co pozostaje niesporne, nie istnieje, skoro, w świetle projektu zagospodarowania terenu, ale także sporządzonej odrębnej analizy przesłaniania (Projekt budowlany, s. 166) działka nr ew. [...] nie jest zabudowana. Tego rodzaju stanowisko przeważa w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2207/17; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2183/15; wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1772/13; wyrok NSA z 30 maja 2014 r. sygn. II OSK 3105/12), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela. Zastrzeżeniem obejmuje się wyłącznie sytuację, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/6/111 z glosą T. Bąkowskiego, OSP 2011/1/8). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia jednakże z budynkami mieszkalnymi objętymi zatwierdzonym projektem budowlanym znacznie niższymi (9,93 m), co nie pozwala podzielić zarzutu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane sąsiedniej nieruchomości, niemniej jednak mogą być one skuteczne tylko wtedy, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania koliduje z prawnie chronionym interesem właściciela sąsiedniej nieruchomości, czego wyrazem jest naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz innych norm dotyczących warunków realizacji inwestycji budowlanej (art. 5 ust. 1pkt 9 p.b.).
Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, została wydana zgodnie z przepisami procesowymi kształtującymi sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organy te działały w sprawie na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających naruszenie zasady zaufania do nich (art. 8 § 1 k.p.a.). Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie Wojewody [...] stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), który to obowiązek w świetle zapadłych w sprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego został zrealizowany po prawomocnym uchyleniu poprzedniej decyzji organu odwoławczego. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2019 r., wbrew zarzutom obu skarg, towarzyszyła analiza zgłoszonych przez skarżących zarzutów w odwołaniach, co nie pozwala twierdzić, że w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji organ w sposób wszechstronny się do nich nie ustosunkował, nie wyjaśniając stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi się kierował. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżących, którzy, korzystając z odrębnych środków prawnych, wspólnie dążyli do podważenia udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, nie może świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też o sporządzenia decyzji, jak wskazał skarżący - "ogólnikowej", o strukturze uzasadnienia nieodpowiadającej prawu (art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżący zostali zawiadomieni przez Wojewodę [...] o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2019 r., co w sytuacji, gdy na etapie odwoławczym zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe realizujące wskazania zamieszczone w prawomocnym orzeczeniu sądowym, umożliwiło skarżącym w sposób czynny brać udział w postępowaniu i skorzystanie z uprawnień wymienionych w art. 10 § 1 k.p.a. Wiązanie przez skarżącą naruszenia powołanego przepisu w tych okolicznościach ze sposobem zrealizowania dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez Prezydenta [...], a zatem na etapie poprzedzającym kontrolę sądową decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., musi być traktowane jako działanie nieprowadzące do wykazania naruszenia przepisu prawa procesowego mającego wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Ujawnione wyżej względy nie pozwalały uwzględnić skarg obu stron skarżących. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.